特朗普第二任期的全球治理主張及其多重影響

【內容摘要】""特朗普再次執政將嚴重阻礙全球治理體系的改革進程。特朗普在第二任期秉持“內部調整、外部收縮”的基本治理原則，鼓吹“美國優先”和“讓美國再次偉大”，以排他取代包容、以強硬取代協商、以單邊取代多邊、以利益交換取代價值輸出，在全球治理領域采取更加冒險和孤立主義的行動，其沖擊波將比第一任期更大。在此背景下，全球治理體系再次面臨壓力測試，全球治理的復雜性和不確定性將進一步上升。特朗普政府的全球治理政策是由各種內外因素決定的，即美國國內政治向保守化、本土化轉變和全球南方的群體性崛起。對于全球治理研究而言，特朗普的回歸說明民粹主義不是一種暫時的現象，而是一個持續的過程，反映出美國對全球治理的整體立場出現了從所謂“規則”“責任”“合作”轉換為“利益”“實力”“競爭”的演變態勢，會給全球治理帶來諸多重大變化。面對特朗普第二任期帶來的挑戰，中國需要堅持真正的多邊主義，凝聚全球治理共識，深化全球治理制度改革，以團結協作的原則來推動全球治理的發展。

【關鍵詞】""特朗普第二任期""全球治理""中美關系""國際制度

【作者簡介】""王明國，華東政法大學政府管理學院教授（上海""郵編：201620）

【中圖分類號】"D5""""""""""""""""【文獻標識碼】"A

【文章編號】"1006-1568-（2025）02-0025-24

【DOI編號】"10.13851/j.cnki.gjzw.202502002

特朗普于2025年1月20日正式宣誓就任美國第47任總統。作為美國歷史上最具爭議的總統，特朗普的再次執政標志著右翼民粹主義影響力的持續蔓延，世界正在加速進入一個經濟民族主義盛行、地緣政治不可預測和全球治理不穩定性加劇的新時代。"特朗普第二任期以《2025領導任務：保守黨的承諾》（Mandate"for"Leadership"2025："The"Conservative"Promise，以下簡稱“2025計劃”）為指導，鼓吹“美國優先”和“讓美國再次偉大”，堅定奉行單邊主義和本土主義，操縱反對既定權力結構、拒絕代議制政治的民粹主義敘事，借此迎合被邊緣化的美國民眾，意圖改變美國內外政策。特朗普堅持將雙邊協議置于多邊合作之上，注重美國自身利益而不再強調全球利益，放大了主權國家與全球治理的沖突空間。這些做法破壞了支撐全球治理的多邊主義和國際法治，導致全球治理體系愈發支離破碎。特朗普第二任期外交政策的重新定位將在全球治理領域引發廣泛的焦慮和強烈的擔憂，也將嚴重阻礙全球治理體系的改革進程。

全球治理是“識別、理解或解決超越單個國家能力的全球問題的集體努力”，包括正式的制度安排與非正式的問題解決式安排。"當前，全球治理出現復雜的發展態勢。一方面，全球治理模式正從國家中心主義治理向多中心治理過渡。在多中心治理模式中，各類行為體能夠靈活參與，治理作用不斷加強。"另一方面，全球治理政治化態勢明顯，治理危機不斷加劇，"尤其是地緣政治競爭導致全球治理發展失衡、數字鴻溝、分配差距等問題日趨嚴重。特朗普第二任期一系列舉措將會進一步加劇制度失靈和治理缺位的情形，導致政治撕裂、社會動蕩。在特朗普第一任期之初，學界未能充分預見和認真評估其帶來的破壞性力量對全球治理的影響。"在特朗普再次執政之際，學界需要密切關注其在全球治理方面的立場和主張，深度剖析其對全球治理帶來的沖擊，全面把握這一時期的全球治理新趨勢，并準確提出應對特朗普沖擊的對策建議，著力破解發展不平衡、規則不健全、秩序不合理等全球治理難題。

一、特朗普第二任期的全球治理主張

特朗普在第二任期秉持“內部調整、外部收縮”的基本治理原則，以排他取代包容、以強硬取代協商、以單邊取代多邊。特朗普提出的“美國優先”和“讓美國再次偉大”的口號表達了美國一種深刻的危機感。特朗普承諾要“清算”加速美國衰落的“腐敗”建制派，堅持結果導向的“原則性現實主義”，強化民族主義和民粹主義；同時，他對“美國例外論”發起挑戰，削弱了“自由主義霸權”的意識形態基礎。"與第一任期不同，特朗普第二任期可能會“大干一場”，在自己選定的時間、地點運用權力，加速實施“美國優先”戰略。"特朗普的對外戰略和具體行為表明，美國對全球治理的整體立場正從所謂“規則”“責任”“合作”轉變為“利益”“實力”“競爭”。

（一）觀念層面：鼓吹“美國優先”和“讓美國再次偉大”

特朗普鼓吹民粹主義敘事，將國家主權凌駕于國際合作之上。民粹主義作為一種政治運動起源于19世紀中期，倡導回歸傳統主義價值觀，把社會分為兩個同質且對立的群體，即“純粹的人民”和“腐敗的精英”，并認為政治應該是人民大眾意志的表達。"民粹主義的核心概念中包含人民、精英和公意，與其說它是一種連貫的意識形態傳統，不如說它是在現實世界中與相互矛盾的意識形態相結合產生的一種思潮，是一種能適應各種環境的機會主義政治策略。"民粹主義者試圖團結一個核心群體來反對另一個外部群體，如排斥和敵視社會中的移民、富人等特定群體。同時，所有民粹主義運動都傾向于反精英。近年來，民粹主義已成為全球政治中的一股強大力量，通過大眾動員和經濟主權挑戰了全球治理的傳統范式。"民粹主義激增的原因包括經濟不平等、政治權利被剝奪，對民粹主義的支持在經濟全球化“失敗者”中最為強烈。隨著國家內部不平等加劇，美國低收入階層在過去二十年中收入沒有增長，而精英階層繼續獲取巨額利潤。"長期以來，新自由主義經濟學導致美國金融部門處于主導地位，工業部門不斷被削弱，財富過分集中且貧富差距過大。"由此，經濟不平等、公眾福利降低、安全狀況惡化、文化傳統受到威脅等問題引發國內政治異化，加深了民眾普遍的幻滅感。

學界往往將特朗普稱為“機會主義者”，但特朗普一直有著一套非常連貫且一致的民粹主義觀念。他秉持國內事項優先的原則，鼓吹經濟焦慮，煽動反移民情緒，傳播種族和性別歧視思想，這些行動不斷煽動仇恨、偏執與暴力，目的就是迎合國內的支持者，全然不顧全球治理迫切需要的共同價值觀和共同發展觀。特朗普鼓吹“讓美國再次偉大”，堅持傳統保守主義和經濟民族主義，通過媒體渠道和文化敘事進行廣泛傳播，借此培養與保守價值觀一致的集體意識，對全球治理規范造成嚴重破壞。"特朗普的民粹主義包括三個要素：一是主權主義，在國際上表現為反對任何限制國家主權的行為，支持國家實體；二是經濟保護主義，主張大幅提高關稅、增加預算赤字、實施量化寬松政策；三是國內經濟政策中的新自由主義，主張競爭唯一原則和去監管化。"特朗普的民粹主義沖擊伴隨著情緒性的心理沖動，“特朗普外交政策的出發點和主導性情緒是憤怒——不是對美國的敵人，而是對美國的朋友”。"這種憤怒情緒使其能夠作出一系列怪誕的操作，如將懷疑盟友與交易價值的信念相互交織，進而以實用主義聯盟取代價值觀聯盟。

民粹主義在全球層面的興起造成了嚴重的后果。民粹主義治理不僅是全球治理政策的重要轉變，更是對國際規范和治理期望的根本性重塑，主權優先和經濟保護主義等民粹主義觀念對全球治理體系構成了嚴重威脅。美國國內政治斗爭和兩極分化使得全球治理政策淪為特朗普實現其國內政治目標的工具，而非促進國際合作的手段，美國的全球治理行為也因激烈的兩極分化和政治斗爭陷入癱瘓。特朗普政府強化保守主義敘事，將國家主權和民粹主義價值觀置于全球治理和多元觀念之上。他關注“將權力還給人民”的修辭，并推行“美國優先”和“讓美國再次偉大”的外交政策，這些均模糊了民粹主義、主權主義和民族主義之間的界限。"特朗普自2025年1月20日執政以來，已經簽署了阻止非法移民通過南部邊境進入美國和廢除“出生公民權”的行政令，并派遣軍隊部署在美墨邊境。在全球氣候治理領域，特朗普政府重啟傳統能源計劃，鼓吹氣候變化的社會起源及分配正義等不平等性質，強烈抵制氣候治理行動。總之，特朗普第二任期將會進一步鼓動右翼身份政治和民粹主義運動，因此，美國將無法為全球治理面臨的挑戰提供有效的解決方案。

（二）制度層面：平衡國際制度的激進主義和實用主義

國際制度是全球治理的核心支柱，在解決跨界問題方面發揮關鍵作用。全球治理關注的是國際組織是否擁有制定、實施和執行全球政策的權力，以及是否充分有效地行使這一權力。當前，各國內顧化傾向不斷加劇，特朗普一貫對國際制度持懷疑態度，主張通過持續的地緣政治競爭來維護美國利益。特朗普政府對國際制度往往采取批評、阻撓、勒索和退出的做法，導致國際制度高度政治化。"在特朗普第一任期內，美國單方面退出國際組織和條約，蓄意破壞這些制度安排，削弱了國際社會應對全球性問題的能力。特朗普在第二任期對國際制度的態度可能更趨嚴苛，或將以常態化舉措發起挑戰、抵制甚至摧毀既定國際制度的行動。但是，完全退出國際制度并非最佳策略，因為這意味著美國將放棄繼續作為制度成員帶來的象征性利益和物質利益。"盡管特朗普對多邊主義持懷疑態度，但在國際貨幣基金組織、世界銀行等國際制度與美國的地緣政治優先事項保持一致時，他仍有條件地對其予以支持，以增強美國的影響力，這反映了他在全球治理上的務實態度。"例如，特朗普在第一任期加強了世界銀行對拉美地區的發展融資，支持國際貨幣基金組織對阿根廷的項目投資，通過“選擇性參與”的方式拉攏那些對美國地緣政治利益至關重要的國家。特朗普第二任期在國際制度方面對激進主義和務實主義的平衡主要體現在如下幾個方面。

第一，重啟退約或威脅退約等激進措施。美國保守派智庫傳統基金會編制的“2025計劃”認為，世界銀行、國際貨幣基金組織“支持不利于美國自由市場和有限政府原則的經濟理論和政策”，特朗普第二任期可能會威脅退出這些制度。"“2025計劃”還建議美國退出經濟合作與發展組織，理由是它“只不過是一個納稅人資助的左翼智庫和游說組織”。"此外，“2025計劃”還認為，由于世界貿易組織“制度上不公平和不互惠”，未能阻止中國“破壞自由貿易”，美國有必要創建一個只對“民主國家開放”的新組織。盡管新建制度的可能性不大，但特朗普可借此對世貿組織進一步施壓。特朗普在上任首日已簽署多項行政令，宣布美國退出世界衛生組織和《巴黎協定》；此外，特朗普于2月4日簽署行政令，宣布退出聯合國人權理事會，禁止向聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處（UNRWA）提供資助，審查美國對聯合國教科文組織等機構的參與情況以決定是否退出。"特朗普作出這些決定是出于國家戰略和美國利益的考慮，目的是滿足國內政治需要和最大限度地減少美國的財政負擔。"美國“退群”背后的另一重要驅動力是地緣政治因素，如國際組織成員之間的偏好分歧。"美國的退出行為對全球治理會產生嚴重負面影響。例如，再次退出《巴黎協定》之后，應對氣候變化的多邊進程會嚴重受挫，包括《巴黎協定》第六條國際碳市場機制運行細則全面落實的不確定性將會大增。根據《巴黎協定》，發達國家需承擔更多的減排費用（即“有區別的責任”），發展中國家也需要因采取集體行動而分擔費用（即“共同的責任”）。隨著特朗普第二任期背棄承諾，氣候治理合作成果將遭到破壞，溫室氣體減排目標將更難實現。

第二，實施減少或終止捐款等勒索措施。除“退群”之外，特朗普還在一些涉及美國利益的國際制度領域采取減少或終止財政捐款等勒索舉措。勒索是指威脅扣留資金或停止合作，明示或暗示要求改變制度政策或制度責任分擔。"特朗普一再威脅稱，希望減少援助，并將其援助對象從國外最貧困的人轉向更有利于其政治和經濟利益的對象。"特朗普認為，聯合國違背美國利益，危及美國主權，因此，他可能會大幅減少對聯合國的資金支持，這將給聯合國帶來流動性危機。特朗普政府曾質疑分攤會費制度，時任美國國家安全事務助理約翰·博爾頓（John"Bolton）曾呼吁以自愿捐款取代分攤會費的方式為聯合國經常預算提供資金。"特朗普第二任期內將會產生新的聯合國秘書長，按照慣例，候選秘書長將產生于拉丁美洲，這將有助于提升全球南方的影響力。然而，特朗普政府可能會通過采取減少捐款等具有破壞性的干擾行為影響聯合國的正常運作。特朗普已簽署行政令，“立即停止或撤銷美國根據《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）作出的任何財政承諾”，并可能中止對綠色氣候基金（GCF）的資金支持。此外，特朗普第二任期可能會在重新調整美國對國際貨幣基金組織和世界銀行承諾上采取更強硬的立場，要求其提高貸款透明度等，否則將減少支持力度。

第三，采取基于利益的小多邊主義和基于問題的聯盟等實用主義舉措。特朗普對多邊治理的效用持懷疑態度，主張以小多邊取代大多邊，以實用主義聯盟取代價值觀聯盟。特朗普政府明顯輕視多邊外交，鼓動競爭性多邊主義和排他性小多邊主義，通過“俱樂部”制度破壞既定合作框架。排他性小多邊主義是一種有條件的多邊主義，表明特朗普政府傾向于以交易而非合作的方式處理問題，這種利益交換的方式忽視了多邊合作的重要性。"同時，特朗普通過重新定義國際規范，拒絕既定的治理規范和價值觀，影響國際安全、氣候變化等問題的解決。比如，2017年，特朗普第一任期建立了“四方安全對話”（QUAD）機制。2025年1月21日，美國國務卿魯比奧的首次外事活動就是舉辦QUAD外長閉門會。2025年2月7日，特朗普在與石破茂會面時表示將繼續推進QUAD等小多邊機制。基于利益的小多邊主義從大國競爭出發，導致戰略聯盟的出現，加劇了全球治理的競爭性和對抗性。

總之，特朗普第二任期本質上將執行一種邁克爾·祖恩（Michael"Zürn）所說的“反制度化”政策。反制度化是全球治理體系中的一種典型策略，即使反對國際制度，也通常不輕易選擇退出全球治理體系。"特朗普政府的反制度化舉措建立在國際秩序失去主導權的基礎上，通過雙邊協議和排他性小圈子延續其對全球治理的主導權，激進主義與實用主義的結合雖然在一定程度上緩解了來自國內的政治壓力，但削弱了整個全球治理體系。

（三）秩序層面：通過“瘋子策略”對現有國際秩序進行擾亂和破壞

國際秩序是全球治理所依托和實施的架構，是由基于特定權力分配的原則、規范和國際組織等構成的界定和指導國家間互動的整體，包括現實主義的權力平衡規則和自由主義的國際法、國際組織和價值觀念。"二戰后形成的西方自由國際秩序包括“經濟開放和相互依賴”“通過法律和制度開展國際合作”以及“以尊重個人權利和法治為特征的國內政治”。"特朗普認為，美國在自由國際秩序中受到了不公平待遇，美國對世界的承諾過多、供給過多、負擔過重，導致其處于不利地位。為此，美國需要進行戰略收縮，減少國際承諾，減少支出。在某些領域，特朗普的觀點甚至可以追溯到19世紀的高關稅保護主義和重商主義。現有國際秩序放大了貧富之間的差距，被特朗普嘲笑為“不公正經濟”的推動者。特朗普的首次當選即被認為是對多邊主義等價值觀的嚴重打擊，有學者指出他將價值觀進一步工具化，導致“歷史的弧線似乎不再傾向于憲政民主、全球化和多邊主義”。

特朗普第二任期將繼續實施“瘋子策略”，持續破壞現有秩序。特朗普“不按常理出牌”，采取高風險措施，以非理性的方式逼迫對手退讓。"他主張讓歐洲增加防務負擔，損害盟友利益，挑戰跨大西洋聯盟，這勢必進一步動搖美歐聯盟的秩序基礎。在國際貿易中，特朗普發動貿易戰，對加、墨、中三國加征關稅（加墨兩國暫緩30天），對所有進口鋼鋁征收高額關稅。2025年2月14日，特朗普簽署總統備忘錄，提出所謂“對等貿易和關稅”計劃，即逐一確定與每個貿易伙伴的“對等關稅”。2025年3月4日起，美國對華輸美產品再次加征10%的關稅，累計加征20%的關稅。這些做法將大幅提升通脹率，破壞全球貿易治理體系。特朗普政府認為，中國在美國主導的國際秩序下實現快速崛起，不斷挑戰美國霸權，對此，美國將加大對華高科技等領域的打壓。特朗普政府的前述單邊保護主義做法嚴重違反世貿組織規則，將引發國際經濟秩序沖突。

此外，特朗普的“瘋子策略”還將加速國際秩序陷入無序混亂狀態。國際秩序正從冷戰后的單極向多極轉變，特朗普不受約束的瘋癲行為將會進一步削弱現有國際秩序，侵蝕多邊國際制度的信譽，使全球失序風險進一步加劇。約翰·伊肯伯里（G."John"Ikenberry）指出，“隨著2016年特朗普的當選，美國首次有了一位極為敵視自由國際秩序的總統……（特朗普）將成功結束該國作為自由國際秩序領導者的角色。”"特朗普第二任期將進一步挑戰全球治理體系，其單邊主義、保護主義、民族主義傾向將把全球治理拖入“低效漩渦”。"在此情況下，國際秩序演進將進入艱難的秩序重塑階段。

（四）議題層面：以魯莽、不負責任的行動維護美國私利

各類全球治理議題屬于全球治理客體。特朗普利用國家權力，將其單邊主義治理行為構建為捍衛國家利益、重塑國家法律和治理邊界的霸道舉措。單邊主義治理認為退出國際制度和強硬行使權力（尤其是輔以軍事力量）可以為美國對外戰略提供可靠保障。特朗普選擇不合作原則并在眾多問題領域抵制全球治理。托馬斯·韋斯（Thomas"Weiss）指出，特朗普帶來的威脅即為“無知的政府、糟糕的判斷力和低劣的道德”。"特朗普主張通過單邊主義和本土主義，在國際貿易、發展援助、氣候變化、全球移民、國際安全等議題領域采取魯莽、不負責任的強硬舉措，導致美國與其他國家關系的持續惡化。

在國際貿易領域，面對美國的高通脹和居民收入增長緩慢的問題，特朗普將根據“第47任總統議程”簽署單方面征收關稅的《特朗普互惠貿易法案》（Trump"Reciprocal"Trade"Act），實施“普遍基準關稅”和“互惠關稅”，如果某個國家的關稅與美國不對等，美國就要加征關稅。《特朗普互惠貿易法案》鼓吹將“把工作和財富帶回美國，推動經濟繁榮，擴大中產階級，減少對中國和其他國家的依賴”，阻止美國就業機會流向海外，重振美國制造業，不再依賴外國競爭者。"特朗普執政后的首要經濟任務之一是敦促國會盡快通過《特朗普互惠貿易法案》，避免高通脹、高債務、高赤字引起經濟衰退，落實本土主義戰略。但是，特朗普的經濟政策很可能提高通脹率，減緩美國經濟增長速度。

在發展援助領域，特朗普認為援外增加了美國的負擔，與美國國家利益不符。隨著本土主義和右翼反全球化運動的崛起，2023年，美國僅將其國民總收入的0.24%用于官方發展援助，遠低于西方國家0.43%的平均水平。"在特朗普第二任期，美國在全球發展領域自愿捐款和開展人道主義援助的意愿和能力會顯著下降，不再是國際公共產品的積極供給者。特朗普執政當天即簽署行政令，要求所有對外援助計劃暫停90天，并審查外援項目是否與美國自身利益保持一致。同時，特朗普和馬斯克推動關閉負責外援事務的美國國際開發署（USAID）。總之，特朗普大搞保守主義和孤立主義，缺乏連貫和可信的戰略，美國作為援助者的可信度和合法性正在下降。

在氣候變化領域，特朗普基于美國利益優先，堅持反科學立場，質疑氣候變化的國際共識。其在第一任期退出了《巴黎協定》，并停止向綠色氣候基金、《聯合國氣候變化框架公約》秘書處和政府間氣候變化專門委員會（IPCC）捐款。特朗普第二任期則進一步淡化氣候行動的緊迫性，破壞應對氣候變化國際合作的努力。特朗普執政首日宣布再次退出《巴黎協定》，應對氣候變化集體行動的不確定性顯著增加。2024年《聯合國氣候變化框架公約》第二十九次締約方大會達成了“巴庫氣候團結契約”，其核心是到2035年發達國家每年至少籌集3"000億美元的資金用于支持發展中國家的氣候行動。特朗普第二任期的相關政策將對這一氣候融資集體量化目標構成嚴重挑戰，阻礙全球綠色低碳轉型。

在全球移民領域，特朗普第一任期推動了472項行政改革，其中，頒布“禁穆令”、加強邊境和內部執法以及修建美墨隔離墻的影響最為突出，目標是嚴格控制移民數量。特朗普第二任期將會采取更為激進的措施。當前，特朗普政府以大規模驅逐非法移民為核心的政策已經開始實施，這一移民新政具體包括：取消拜登政府時期實施的移民寬松政策；實施“留在墨西哥”政策，剝奪前往美國尋求庇護的移民的權利；實施暫停接受難民政策，并提出終止出生地獲得美國公民權的原則。此外，特朗普以確保美國邊境安全為由宣布南部邊境進入國家緊急狀態，調動美國軍隊打擊非法移民，這可視為特朗普第二任期反移民政策的重要升級之舉。

在國際安全領域，特朗普主張通過談判解決烏克蘭危機。特朗普在競選時表示，軍事援烏“已經耗盡了美國彈藥庫”，如果再次當選總統，他將依靠與澤連斯基和普京的個人關系，在24小時內達成協議。"執政以來，特朗普試圖通過談判推動烏克蘭危機的解決。2025年2月18日，美俄于沙特首都利雅得舉行會談，就結束烏克蘭危機達成四點共識。在巴以沖突問題上，特朗普督促以色列盡快結束沖突，但魯比奧、華爾茲等特朗普第二任期政府官員具有明顯的親以色列色彩，巴以沖突能否緩和仍然存在不確定性。"總之，特朗普第二任期引發了國際社會對美國如何重塑國際安全議題的關注。

二、特朗普第二任期對全球治理持強硬立場的原因

在全球治理領域，特朗普第二任期可能會比第一任期產生更根本且更嚴重的影響。特朗普第一任期的政策導致美國國內兩極分化和社會動蕩，在全球治理層面產生了連鎖反應，但其單邊主義、本土主義政策仍受到了美國國內政治斗爭、競爭對手和精英階層的限制，一定程度上制約了特朗普最初的孤立主義傾向。特朗普第二任期的國內外環境發生了很大變化，其破壞全球治理的立場將更為堅決，相關措施的落實將更為果斷，對全球治理的破壞性也將更大。

第一，特朗普第二任期的權力基礎更加穩固。特朗普以明顯優勢再次入主白宮，共和黨贏得總統、國會參眾兩院以及各州（州長和州議會）的大多數席位。特朗普的選民基礎比較牢固，其國內處境明顯優于八年前首次執政之時，他很可能成為一名異常強勢的總統，行動也將更加果斷。nbsp;隨著民粹主義從國內蔓延至國際層面，國際社會已經看到“特朗普主義”作為一種有影響力的政治意識形態的固化以及“特朗普體制”形成的可能性。目前，特朗普的民粹主義、孤立主義等外交政策原則和理念已經被貼上了“特朗普主義”的標簽。特朗普在第二任期組建并領導了一支對其更加忠誠的外交安全團隊，政治忠誠者主導的國內治理結構和政策決策隊伍無疑會進一步迎合并激勵特朗普的破壞行動。因此，特朗普第二任期的沖擊波將比第一任期更大，國內政治極化、社會撕裂可能導致他在全球治理領域采取更加孤立主義、保守主義的立場，使美國與其他國家的關系進一步復雜化。

第二，特朗普第一任期的影響持續發酵。2017年以來，美國不同政府之間的差異更像是在相似大戰略下的次級區別，有必要從同一性和差異性的辯證視角進行梳理。"拜登政府并沒有取消特朗普第一任期的部分舉措，反而延續甚至加大了相關政策的力度。一方面，與特朗普類似，拜登政府明確表示關注大國競爭。拜登在中國問題上很大程度上延續了特朗普的對抗姿態，通過《芯片與科學法案》和《通脹削減法案》嚴格控制對華高科技產品出口和投資。另一方面，拜登政府在經濟政策方面也存在連續性。拜登對產業政策的關注、強調貿易規則中的“購買美國貨”條款以及將社會經濟不平等和中產階級福祉納入國家安全戰略的做法，均表明其對民粹主義的某種程度的妥協或回歸。"當前，利用經濟工具和金融制裁作為對抗對手的政策工具已經成為美國外交政策的一個顯著特征。原因在于，特朗普第一任期為拜登執政后的“大部分亂局”埋下了隱患，特朗普的破壞性“遺產”在其第一任期結束后長期存在，給美國社會留下持久的印記。"更重要的是，美國在貿易和產業政策方面逐漸偏離全球化的核心原則，美國主導的舊秩序已然崩塌。"因此，拜登政府啟動的所謂“治愈過程”是不平衡的，也是不可能實現的。在某種程度上，“特朗普創傷”造成的焦慮阻礙了“美國外交政策正常化”的努力。

第三，特朗普善于操弄媒體敘事和民粹主義敘事。特朗普鼓吹民粹主義敘事，善于利用新的社交媒體發布具有攻擊性和煽動性的信息，以鞏固其政治基礎。特朗普第二任期強烈的意識形態訴求勢必通過媒體和網絡傳播，培養一種與保守價值觀一致的集體意識。在國內層面，特朗普進一步掌控信息傳播渠道，使文化符號、敘事方式與價值觀相適配，通過多節點傳播體系對政策主張進行片面化呈現，在修辭上形成了一種夸張、失實的“法西斯主義騙局”。"在特朗普的操縱下，X和有民粹主義傾向的博客的影響力增加，有助于其第二任期推進相關議程。在國際層面，特朗普第二任期可能會鼓勵英國疑歐主義者、法國國民聯盟和德國選擇黨等歐洲右翼民粹主義者和保守主義運動。目前，法德等國極右翼政黨贏得了歐洲議會選舉，意大利總理梅洛尼回歸更右翼的極端民族主義路線，這些形勢變化將形成一種優先考慮國家主權而非多邊合作的反面治理模式。這種重新調整輔之以強烈的民粹主義敘事和危機敘事，進一步固化了保守派的權力結構，挑戰了全球治理框架，破壞了曾經作為政治聯盟特征的“自由主義”意識形態，可能導致全球秩序更加碎片化。

第四，美國對國際秩序不滿導致特朗普采取極限做法。復雜的國際環境會引發國家外交政策的變化和優先次序的重新調整。隨著美國的相對衰落和國內政治極化，特朗普不得不采取將全球治理的單邊主義、外交政策的利己主義和對外經濟政策的重商主義結合起來的策略，進而采取抵制自由貿易、邊界不可侵犯、敵視國際規則、欺凌盟友等極限做法。美國國內政治斗爭加劇不是異常現象，而是美國與國際秩序根本性轉變的自然結果，并且這種轉變超出了美國控制或扭轉的能力范圍。"西方國際秩序具有內在局限性，盡管美國在很長一段時期內是國際秩序的領導者、國際安全秩序的支柱和全球經濟秩序的核心，但從長遠看，美國的這種地位是不可持續的。特朗普第一任期之前，美國國內就開始對自由國際秩序表示不滿，早在20世紀90年代，一系列改革國際秩序的政策就得到了美國兩黨的支持。"正如安德魯·庫珀（Andrew"F."Cooper）指出的那樣，“民粹主義挑戰并不是從特朗普開始的”。"凱爾·拉斯庫若斯（Kyle"M."Lascurettes）將美國在國際體系中的角色發生結構性轉變視為一種不可避免的現象，即便特朗普本人不是徹頭徹尾的個人主義者，這種轉變也會發生。他曾作出一段精辟的論述：“如果歷史有任何指導意義，那么以特朗普易怒情緒為標簽的美國國際秩序戰略的出現可能只是時間問題。”

總之，美國全球治理戰略變化背后的驅動因素是一些根本性和長期性的轉變，而不僅僅是特朗普的個性和領導風格。特朗普政府的政策主張是美國全球治理政策取向不斷演變出現危機的癥狀，而不是根本原因。一方面，全球治理的發展態勢與美國的全球治理敘事和國家利益相悖，美國往往在孤立主義模式和國際主義模式之間簡單切換。另一方面，美國國內出現了一個龐大的反自由主義群體，保守派精英指責“非白人移民”、生產外包商和華爾街金融集團的統治。國內政治異化、社會撕裂和兩極分化很大程度上決定了美國全球治理的態度和立場，美國的全球治理政策已難以回歸特朗普之前的狀況。因此，特朗普第二任期的全球治理政策是由更為根本性的驅動因素決定的，外部因素是“全球南方”的整體性崛起，內部因素是美國國內政治的保守化、本土化轉變。

三、特朗普第二任期對全球治理的多重影響

特朗普再次勝選，標志著右翼民粹主義影響力的持續蔓延，再度引發了關于全球治理在民粹主義持續發展、地緣政治局勢緊張、經濟不確定性背景下進一步動蕩的擔憂。特朗普第二任期將美國短期政治利益置于多邊國際制度合作和長期國際秩序穩定之上。特朗普的全球治理政策特別是其對單邊主義和美國經濟利益的關注，可能會導致全球治理更加碎片化，使全球治理體系再次面臨壓力測試。如果說特朗普第一任期的政策對全球治理是“一次性破壞”，那么其第二任期的相關政策將更明確地向民族主義和民粹主義的趨勢發展，進一步向歐洲極右翼政黨、美洲炫耀式的民粹主義者靠攏。"總之，特朗普第二任期的政策事關全球治理的未來，美國的承諾的不確定性和意圖的不可預測性將愈發普遍，進而加劇全球治理體系的不穩定性和不安全性。

（一）民粹主義加深全球治理的政治分歧

國內政治極化和民粹主義主流化逆轉了全球治理的國內基礎，加大了美國與他國全球治理的政策分歧。美國國內向右（保守）轉變的結構性變化和國內政治力量博弈加劇，削弱了其在全球治理領域達成國內政治共識的能力，這對特朗普政府的全球治理政策造成重大影響。政治極化是指社會多樣性逐漸沿著對立的維度固化，人們在政治生活中被劃分為“我們”和“他們”，具體包括政治精英極化以及社會公眾意識形態偏好和情感表達極化。當前，美國政治兩極分化非常嚴重，尤以少數族裔群體的次級分化最為突出，特朗普回歸加劇了保守派和自由派之間的全球治理觀念和戰略分歧，正在破壞美國制定全球政策的規范基礎和提供全球公共產品的意愿基礎。隨著時間的推移，支持現有秩序的美國國內聯盟正在逐漸縮小。20世紀70年代，美國勞工開始反對貿易和投資自由化，并在20世紀90年代要求在多邊貿易協定中納入勞工權利和環境條款，自由貿易成為反全球化運動的對象。特朗普執政后進一步證實了美國對布雷頓森林體系的政策的波動，“鐘擺的擺動”變得更加劇烈。"當前，美國保守派和新精英之間的斗爭持續加劇，特朗普政府試圖加強國內控制，尋求外部資源，并將危機責任轉嫁給對手。若美國國內政治混亂和治理困境長期存在，全球治理將受到長期的結構性影響。

特朗普政府迎合民粹主義，民粹主義反精英、反建制，已經成為一種主流思潮，其對全球治理的影響是多方面的。一是導致外交關系的重新評估和聯盟結構的重新調整。美歐關系疏遠和議題聯盟的出現便是民粹主義主流化在全球治理層面的體現。"二是進一步破壞旨在應對氣候變暖、安全威脅和貧富懸殊等全球性挑戰的治理的有效性。受民粹主義沖擊，全球治理赤字將進一步加劇。三是加深全球治理的政治分歧。特朗普第二任期推進以本土民族主義而非包容開放主義為重點的全球治理政策，引發各國在國家參與程度等方面更廣泛的沖突，削弱了全球治理的內在凝聚力，加劇了本已日益分裂世界中的政治分歧。

特朗普政府提出“美國優先”政策標志著美國全球治理戰略的轉變，也減少了美國對聯合國等國際組織的承諾，削弱了支撐全球治理的合作框架。特朗普是在國際保守政治回歸的背景下崛起的，而特朗普的執政無疑會刺激全球民族主義和民粹主義保守運動的復蘇，促使更多國家在環境保護、氣候變化倡議和移民改革等全球治理領域采取更具對抗性的措施，進而鞏固一個支持本土主義、經濟保護主義和國際制度懷疑論的跨國保守軸心。這將加深支持民族主義、孤立主義和文化傳統政策的保守主義者與追求包容性、全球性和文化覺醒政策的國際主義者之間的鴻溝。這種全球治理戰略分歧和意識形態鴻溝不僅反映了美國與他國國內政策偏好的重大分歧，也意味著它們之間全球治理理念的根本分歧。

（二）單邊主義加速全球治理的保守化

單邊主義和“再退群”舉措加速全球治理的保守化，使得國際制度武器化和全球治理復雜性進一步加劇。單邊主義和持續“退群”等行為標志著全球治理加速步入回落期，未來的不確定性顯著增加。2008年金融危機以來，西方國家的內向化傾向顯著增強，全球治理進入了保守周期，國際秩序穩定和全球治理改革不再是國家的主要關注和優先考慮事項，這導致全球治理發展進程部分發生改變甚至出現逆轉。特朗普第二任期重啟“退群”行動，這將加速全球治理已經顯露的衰落跡象。

國際制度是全球治理的核心要素。由于內部和外部因素的共同作用，國際制度改革陷入停滯狀態，即國際條約的法律約束力變得越來越弱，國際組織缺乏權力和財政資源，成員國越來越擔心主權喪失、合法性赤字和透明度不足等問題。"當前國際制度的運作反映了國際權力的不平衡以及西方大國內部治理的不足，存在決策封閉、監管赤字和官僚主義盛行等弊端，無法有效應對全球范圍內的權力碎片化、合法性赤字和民粹主義思潮的影響，而制度改革又涉及如何維護大國利益的難題。國際制度武器化成為全球治理的新挑戰，美國頻頻利用經濟工具達到政治目的，特朗普目前正在實施以大幅提高關稅、增加預算赤字、強化量化寬松為核心的經濟政策，相互依賴的武器化進一步凸顯。經濟治國手段以新的方式再次成為國際政治經濟運作的核心，如被武器化的相互依賴關系或技術基礎設施的地緣政治。相互依賴武器化與經濟網絡、金融通信和全球供應鏈的聯系更加緊密，關注國家如何利用經濟全球化中形成的相互依賴關系達到戰略目的。對于樞紐節點國家，可以“將網絡武器化以收集信息或阻遏經濟和數據的流動”。"相互依賴武器化這一概念突破了傳統國際關系中對相互依賴的看法以及點對點、對稱性的國際信息流動模式。

在此背景下，多樣性的組織形式成為各國在全球治理中的新選擇，全球治理復雜性的概念可以概括這一組織形式。全球治理復雜性由不同的規則集和行為體組成，涵蓋對特定問題的多重主張，突出了全球治理中涉及的國際規則（正式和非正式）和代理人（公共和私人）的多樣性。"其中，不同制度和行為體（如國家和非國家、跨政府和政府、正式和非正式）的互動是核心。"全球治理是一個開放的復雜系統，不是一個獨立的制度系統。在全球治理復雜性中，各組成單位之間的關系可能呈現等級或非等級、沖突或合作、模糊或清晰的狀態。全球治理復雜性產生于支持經濟一體化和全球治理的行為體與反對邊界開放和權力外溢的行為體之間的爭論之中。"隨著復雜性和碎片化的加劇，美國將不再是全球治理領域不可或缺的國家，也越來越無法發揮全球治理的錨定作用。

（三）不可預測性行為加劇全球治理的不確定性

特朗普行為的不可預測性將導致全球治理不確定性增加，相關策略的實際效果仍有待觀察。當前，美國正從所謂“仁慈霸權”政策向確立軍事優勢并恢復自身經濟實力的方向轉變，對外政策的不可預測性持續上升。特朗普的言行具有沖動、情緒化和挑釁性特征，政策不可預測是特朗普政府的一種蓄意行為，既是特朗普個人極端性格的必然結果，也是美國政府對外戰略的特定產物。"特朗普行為的不可預測性表現為不穩定、不一致、無約束和不可靠，不可預測性與現有全球治理體系產生了嚴重的緊張關系，顛覆了全球治理共識，加劇了世界的不可預知性。"特朗普第二任期實施嚴苛的移民政策，發動關稅戰，參與全球治理的意愿進一步下降。全球治理是走向單邊式的霸權行動還是合作式的大國共治或多邊式的全球治理，存在極大的不確定性。不確定性是全球治理領域的一種普遍狀態，長期以來，全球治理研究將注意力集中在可控的風險世界上，在很大程度上忽視了不可控的不確定性世界。不確定性以概率的方式被定義，認知限制和環境復雜性使得人們很難確定哪些情況會發生。全球治理關注集體行動問題以及如何提供全球公共產品，隨著美國相對衰落、特朗普再次回歸、地緣政治博弈加劇、民粹主義和民族主義抬頭，國際公共產品供給端和需求端出現不平衡風險，全球治理不確定性顯著增加。

然而，特朗普的全球治理策略仍面臨著內外政治、法律等多重制約，其實際效果有待觀察。特朗普不愿加強與盟友的合作，多次指責北約“過時”，威脅可能退出北約并施壓盟友增加防務支出。特朗普第二任期推動“美國優先”政策的具體形式和程度還有待進一步觀察。例如，拜登2023年12月簽署的《2024財年國防授權法案》第1250A條規定，禁止任何總統在未經參議院批準或國會通過法案的情況下使美國退出北約。在此背景下，特朗普能否突破法律束縛值得關注。又如，雖然特朗普要求北約成員國將國防開支提高至GDP的5%，但這一要求仍存在談判空間，美國的主要目的是借此提高其他北約成員國的防務投入。同時，特朗普在第一任期沒有真正解散盟伴體系，也沒有完全退出國際條約；相反，他試圖在短期內通過威脅或交易等方式使這些條約義務對美國更加有利。美國把中美競爭定義為系統性和全球性競爭，特朗普第二任期可能會加劇這種競爭，爭奪全球影響力，進而破壞全球治理的總體格局。但是，中美仍然存在對話和談判的空間，美國對華遏制、打壓的具體后果仍有待觀察。

（四）全球南方發展的機遇與挑戰并存

全球南方受到正反兩方面影響，在機遇與挑戰并存背景下逐步壯大。特朗普第二任期是在全球南方整體崛起的背景下開啟的，但是其忽視全球南方的聲音，很少關注非西方世界的訴求。特朗普第一任期對各國加征關稅，不斷升級關稅戰，阻礙南方國家向價值鏈上游攀升。特朗普自稱的交易更多是將交易條款強加給包括南方國家在內的諸多行為體，而不是說服其實現共同利益。"近年來，美國對全球治理的操控能力不可逆轉地持續下降，隨著特朗普第二任期對全球治理承諾的進一步減少，南方國家將進一步發揮主動性、獲得更大影響力。全球南方國家傾向于堅持以戰略自主為特征的不結盟立場，"采取靈活方式實現其國內、地區和全球目標。在特朗普第一任期，新興南方大國已經開始以更靈活、更有力的方式維護國家利益，如金磚國家合作不斷實現機制化。在特朗普第二任期，這一趨勢可能會進一步增強。

但是也應注意到，特朗普第二任期可能會強化以分裂和競爭為特征的南北環境，全球南方國家在大國競爭中面臨著依賴性增強和自主性減弱的風險。全球南方國家需要在大國競爭中保持戰略平衡，加強合作，處理好內部分歧，并提升適應全球政策變化的韌性。"總之，特朗普再次執政雖加劇了全球治理危機，但這也將成為全球治理變革的催化劑。為此，全球南方國家需要調整自身定位，承擔更多責任，尤其需要合力推進全球可持續發展議程，最大程度地減少特朗普第二任期對全球治理的負面影響。

四、應對特朗普第二任期全球治理挑戰的策略

在特朗普的沖擊下，全球治理從有序向無序轉變、從穩定向不穩定轉變，全球增長失速、發展失衡、安全失序狀況不斷加劇。美國在全球治理領域越來越多地使用“一對一”雙邊談判方式，通過重新洗牌試圖重構一套帶有歧視性、差別化的治理體系。美國對全球治理體系的控制力不可輕視，特朗普對全球治理的破壞力不容低估，因此，國際社會有必要采取針對性策略來加以應對。

第一，創新全球治理模式。全球治理體系歷經自由主義思潮—超國家治理模式、國家主義思潮—大國共治模式和保守主義思潮—大國競爭博弈治理模式等結構形式的嬗變。"隨著大國競爭加劇，我們需要全面評估現有全球治理模式，防止其陷入大國競爭博弈治理模式的漩渦；需要秉持和衷共濟、和合共生理念，探索新型全球治理模式，徹底擺脫霸權國主導的治理模式。一方面，應當改革全球治理體系，重視發展更具彈性的全球治理框架，并加強與非國家行為體的合作，努力提升全球治理的適應性、開放性和包容性，以更好地抵御政治動蕩和大國競爭帶來的沖擊。另一方面，應當在人工智能、數字經濟等新興問題領域確立新的治理模式，圍繞共同問題建立額外治理機制從而為國家創造價值，這樣比在既定領域重新分配收益更容易。"總之，新型全球治理模式需要多元行為體協調并存，國家行為體需要妥善處理好與非國家行為體等諸多利益攸關方的關系。

第二，深化全球治理制度改革。全球治理體系的缺陷導致全球治理的動蕩甚至衰落，秩序內部的緊張或矛盾加劇了制度沖突，因此需要實質性的制度改革。面對特朗普第二任期的挑戰，制度改革不能回避政治沖擊，要在監管全球外部性帶來的利益與特殊利益集團濫用權力的風險之間取得平衡，唯有如此全球治理才能重新獲得有效性和合法性。一方面，國際貨幣基金組織和世界銀行需要進行實質性的結構改革，以提升籌資能力和運營效率。國際貨幣基金組織的改革內容包括推動份額重新分配、份額公式調整以及對低收入國家提供保護等議題。同時，需敦促世界銀行落實新一輪股權審議，將效率優先與公平導入的治理結構相結合，提高全球南方的話語權和代表性。另一方面，應積極支持亞投行、金磚國家新開發銀行等新機制的發展，深化國際制度合作。

第三，推動中美戰略性對話，增強全球治理共識。大國戰略競爭嚴重制約全球治理進程，特朗普第二任期將進一步對華極限施壓，以國家安全為由在先進半導體和制造設備上對中國實施出口管制，將海外企業生產轉移回本土，旨在削弱中國的技術能力，這種做法將導致中美競爭進一步加劇。"例如，在太陽能電池板生產方面，中國經過長期努力形成了技術優勢和規模效應，出于對華競爭考慮，美國對中國太陽能電池板征收反補貼稅，并通過隱性補貼強化競爭關系，削弱了國際社會應對氣候變化的能力。隨著中美關系競爭的一面持續上升，全球治理體系改革面臨兩難處境。作為最大的發展中國家和最大的發達國家，中美兩國不能對日益嚴峻的全球性挑戰視而不見，不能放任世界分裂成平行體系；而應就全球治理的分歧點加強溝通，探索推動兩國關系重回正軌的路徑，通過對話合作展現中美在全球治理的領導力。

結"束"語

特朗普政府在多邊層面貶低國際制度、削弱制度治理，無視多變主義，其第二任期對全球治理體系的挑戰將更大。未來，一方面，特朗普第二任期將地緣政治競爭置于優先于全球治理的位置，經濟民族主義抬頭、貿易關系緊張、移民政策和安全優先事項轉變的情況將使各國面臨多重挑戰，各國將注意力重新集中在自身的利益訴求和國內政治上。另一方面，地緣政治轉向并不意味著全球治理的癱瘓，特朗普第二任期也無法根本扭轉全球化和全球治理的發展進程。當前，全球治理仍有眾多合作領域，氣候變化、地區安全問題和貿易問題等具有顯著的跨界性質，凸顯了全球治理的必要性。比如，全球經濟治理中的貨物、服務、資本和人員的跨境流動仍然相對開放，相關規則的制定也在進行之中；《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）支持機構（RSU）于2024年12月正式投入運作；非洲建立了區域貿易協定中成員數量最多的自由貿易區——非洲大陸自由貿易區（AfCFTA）。盡管面臨權力轉移、成員退出等動蕩局勢，數字經濟、綠色發展、人工智能等新興領域仍在形成新的國際規則，這些規則總體上具有顯著的約束和規范能力。比如，2025年2月11日，人工智能行動巴黎峰會發布《關于發展包容、可持續的人工智能造福人類與地球的聲明》，呼吁加強人工智能協調治理，推動制定人工智能相關規則。因此，特朗普第二任期無法阻擋全球治理朝著多元、多層合作治理的方向發展，全球治理體系正在形成一種合作與競爭并存的復雜網絡，多元化治理、非正式治理將會越來越多地體現在未來的全球治理中。

總體上，特朗普第二任期可能會催生一個全球政治力量重組的新時代，這將在很大程度上取決于全球治理觀念的轉變和新型治理力量的興起，尤其是全球南方國家參與全球治理的程度。全球治理的主體變遷和觀念轉變將重塑國際社會在日益分化的世界中應對全球性問題的能力和方式。全球治理的理論和實踐的發展正處于一個關鍵階段，全球治理體系需要升級、改革和轉型，各國亟須共同探討新型全球治理模式、構建新型合作架構。在這一過程中，中國應發揮積極作用，通過引領方向、凝聚共識、加強合作，不斷完善全球治理體系。

[責任編輯：石晨霞]