少子老齡化背景下日本終身職業(yè)能力開發(fā)研究及其啟示

［摘要］為應(yīng)對人口少子老齡化所帶來的勞動力供給衰減和結(jié)構(gòu)老化的挑戰(zhàn)，日本開展了終身職業(yè)能力開發(fā)的實踐探索。我國同樣面臨來自人口少子老齡化的挑戰(zhàn)，需要未雨綢繆積極應(yīng)對。在分析日本少子老齡化人口挑戰(zhàn)及其影響的基礎(chǔ)上，重點圍繞日本終身職業(yè)能力開發(fā)的政策經(jīng)驗展開分析研究，并據(jù)此提出我國終身職業(yè)能力開發(fā)的建議：明確開發(fā)目標(biāo)，促進技能資本社會供給；創(chuàng)新激勵手段，推進企業(yè)高質(zhì)量參與；提質(zhì)職教供給，優(yōu)化技能人才結(jié)構(gòu)水平；聚焦“意愿”提升，強化社會人員參與激勵；關(guān)注老年勞動力，推動可持續(xù)人力管理。

［關(guān)鍵詞］終身職業(yè)能力開發(fā)；日本經(jīng)驗；少子老齡化

［作者簡介］鄭愛翔（1979- ），男，江蘇東臺人，無錫職業(yè)技術(shù)學(xué)院管理學(xué)院副院長，教授，博士；汪志曉（1981- ），男，江蘇無錫人，無錫職業(yè)技術(shù)學(xué)院管理學(xué)院，講師，碩士。（江蘇" 無錫" 214000）

［基金項目］本文系2023年江蘇省習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心一般項目、江蘇省社科基金一般項目“基于高質(zhì)量充分就業(yè)的江蘇終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度研究”（項目編號：23ZXZB028，項目主持人：鄭愛翔）的研究成果和2022年江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重大項目“人口老齡化背景下江蘇省勞動力技能結(jié)構(gòu)優(yōu)化及政策響應(yīng)研究”（項目編號：2022SJZDO82，項目主持人：鄭愛翔）的階段性研究成果。

［中圖分類號］G720 ［文獻標(biāo)識碼］A" " ［文章編號］1004-3985（2025）05-0090-09

人口發(fā)展與我國經(jīng)濟社會的長遠發(fā)展休戚相關(guān)，長期以來，黨和國家高度重視人口發(fā)展，積極應(yīng)對人口挑戰(zhàn)。黨的二十大要求“優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略”“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》明確提出“制定人口長期發(fā)展戰(zhàn)略”“深化人口發(fā)展戰(zhàn)略研究，健全人口與發(fā)展綜合決策機制”等戰(zhàn)略舉措。

當(dāng)前，我國處于人口大周期的關(guān)鍵節(jié)點，正面臨著來自人口少子老齡化的巨大挑戰(zhàn)。一方面，我國新生兒數(shù)量、總和生育率和常住人口出生率等人口出生關(guān)鍵指標(biāo)連續(xù)多年下降；另一方面，我國老年人口比重持續(xù)增加，已步入深度老齡化階段［1］。在這一背景下，如何未雨綢繆應(yīng)對這一人口“灰犀牛”事件已成為中國社會、經(jīng)濟發(fā)展需要直面的重大課題［2］。鄰國日本自1970年就開始面臨老齡化挑戰(zhàn)，在20世紀70年代中后期少子化趨勢也逐漸顯現(xiàn)［3］。為應(yīng)對少子老齡化帶來的社會層面的職業(yè)技能衰減問題，日本進行了不斷的嘗試，通過《職業(yè)能力開發(fā)促進法》《學(xué)校教育法》《終身學(xué)習(xí)振興法》等一系列立法和實踐推進本國人力資源的終身職業(yè)能力開發(fā)工作，取得了一定的效果。

我國與日本面臨的少子老齡化挑戰(zhàn)在人口結(jié)構(gòu)變化趨勢和特征等方面具有一定的相似性。其中，我國在總和生育率等人口出生指標(biāo)方面甚至低于日本，問題更顯嚴峻［4］。鑒于日本在應(yīng)對少子老齡化方面已取得了一定的經(jīng)驗，尤其在強化終身職業(yè)能力開發(fā)、擴大技能資本社會供給方面取得了顯著成效，本研究將以日本所面臨的少子老齡化人口挑戰(zhàn)及其職業(yè)能力開發(fā)實踐作為研究邏輯起點，進行其終身職業(yè)能力開發(fā)的經(jīng)驗研究，力求為我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供前瞻性策略參考。

一、何為之問：日本的少子老齡化及其對勞動力供給的影響

自20世紀70年代起，日本同時進入少子化和老齡化階段。邁入21世紀，日本的人口少子老齡化進展進一步加速，面臨的勞動力短缺和結(jié)構(gòu)老化危機持續(xù)加劇，這是日本致力于積極推進終身職業(yè)能力開發(fā)、提高社會整體技能供給的時代背景。

1.人口出生指標(biāo)下降，勞動力供給動能衰減。日本厚生勞動省最新的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2024年1月1日，日本人口總量為1.2156億，較2023年下降86萬，創(chuàng)下近40年來最大人口跌幅。這背后的最大原因就是長期困擾日本的低生育率問題。近50年來，日本的生育率持續(xù)走低，近年來開始陷入超少子化困境，人口出生率和總和生育率等人口出生主要指標(biāo)更是連續(xù)多年全面下降，這是源頭上造成日本社會勞動力供給動能衰減的根本原因。

其中，人口出生率作為反映一定時期內(nèi)人口出生水平的指標(biāo)，可以作為未來社會勞動力供給量的重要參考。根據(jù)厚生勞動省統(tǒng)計，2023年日本的人口出生率僅為6.3‰，遠低于全球平均水平，在東亞地區(qū)僅高于韓國。總和生育率，是指平均每對夫婦生育的子女?dāng)?shù)。一般認為總和生育率只有達到2.1，才能實現(xiàn)世代更替。2023年，日本總和生育率即育齡女性平均生育子女人數(shù)為1.20，較上一年進一步減少0.06。而在日本新生兒數(shù)量上，根據(jù)厚生勞動省統(tǒng)計，2023年為72.7277萬人，比2022年再下跌4.3482萬人，創(chuàng)日本有統(tǒng)計以來的最低紀錄。基于近年來的日本出生率進一步推算，隨著日本新生兒數(shù)量的進一步下降，到2052年日本人口將跌破1億人，而到2070年則將降至8024萬人。不難發(fā)現(xiàn)，日本當(dāng)前已處于人口少子化的加速下降通道中，這直接造成了日本勞動力供給動能衰減問題［5］。現(xiàn)代社會的勞動力形成周期一般為16年，當(dāng)代的少子化會以未來的勞動力衰減的形式體現(xiàn)。可以預(yù)見，如不加以干預(yù)，日本社會未來社會的勞動力供給將持續(xù)下降。

2.各類型教育入學(xué)人數(shù)下跌，中短期增量勞動力下降。從現(xiàn)代社會的勞動力形成特點來看，當(dāng)前各類型教育入學(xué)人數(shù)可以看作為社會準勞動力供給人數(shù)。近年來，伴隨著日本新出生人口的減少，日本包括中小學(xué)在內(nèi)的各類型教育入學(xué)人數(shù)也隨之下降。如果將人口出生指標(biāo)的持續(xù)下降歸為中長期社會整體勞動力供給衰減信號的話，那么各類型教育入學(xué)人數(shù)連續(xù)下降則可視為中短期增量勞動力減少的明確警報。

日本文部科學(xué)省的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年5月1日，日本全國小學(xué)人數(shù)為605萬人，同比減少10.2萬人；中學(xué)（初中）生人數(shù)為317.8萬人，同比減少2.8萬人。與2010年相比，中小學(xué)學(xué)生人數(shù)則減少近100萬人。與之相對應(yīng)的是，日本國內(nèi)大量的中小學(xué)被關(guān)停和合并。當(dāng)前，日本中小學(xué)入學(xué)人數(shù)下降趨勢已進一步波及日本的高等教育入學(xué)人數(shù)。日本文部科學(xué)省的數(shù)據(jù)顯示，60年間日本18歲“新成人”數(shù)量大幅下跌，從1966年的約249萬人大幅減少至1992年的約205萬人，降幅17.67%，到2023年這一指標(biāo)則進一步下降至110萬人。由于日本的18歲“新成人”數(shù)量可以等同于高等教育入學(xué)生源人數(shù)，因此上述數(shù)據(jù)實際反映了高等教育入學(xué)生源人數(shù)的下降趨勢，這是中短期增量勞動力減少的重要信號。

3.勞動人口數(shù)量降低，勞動力存量供給減少。少子化對日本經(jīng)濟社會發(fā)展造成了消極影響。從邏輯鏈上看，持續(xù)的少子化影響了勞動年齡人口數(shù)量，勞動年齡人口數(shù)量下降則在造成社會勞動力短缺的同時，增加了企業(yè)的人力成本開支，這在客觀上使得日本產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)承壓。

2024年日本總務(wù)省公布的數(shù)據(jù)顯示，日本15～64歲的勞動人口占比59%。盡管該比例與2020年的比例基本持平，但這一穩(wěn)定比例實際上主要來源于海外勞動力的流入量增加。進而言之，日本本國15～64歲勞動人口處于實際下降通道中。具體而言，日本勞動年齡人口數(shù)量將從2020年的約7509萬人下降至2030年的7079萬［6］。可以預(yù)見，隨著少子老齡化影響的逐步深入，日本的本國存量勞動力將持續(xù)減少，系統(tǒng)性的產(chǎn)業(yè)勞動力短缺危機將進一步加劇。

4.老年人口比重增加，勞動力年齡結(jié)構(gòu)老化。老齡化社會是指65歲以上人口占比達到14%以上的社會，當(dāng)這一比例超過21%時，稱為深度老齡化社會，而當(dāng)這一比例超過28%時，則意味著達到了超級老齡化社會。根據(jù)日本總務(wù)省2024年9月的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前日本65歲及以上人口總數(shù)占比已達29.3%，達3625萬人，并處于持續(xù)上升態(tài)勢，這意味著日本已經(jīng)步入超級老齡化社會。

面對老齡化的挑戰(zhàn)，日本多次調(diào)整法定退休年齡，延長勞動力工作服務(wù)年限。這在緩解日本勞動力供給短缺矛盾的同時，也在客觀上造成勞動力年齡結(jié)構(gòu)老化的新問題。目前日本不僅將60～65歲納入法律規(guī)定的“繼續(xù)雇傭年齡”，而且通過立法將65～70歲歸為國家鼓勵的就業(yè)年齡。當(dāng)前日本60～64歲的企業(yè)員工約有262萬人，65～69歲員工約為130萬人，70歲及以上員工約為93萬人，三個年齡段的勞動人數(shù)已接近500萬人，這意味著老年員工在整體社會勞動人口中已占較高份額［7］。

二、可為之鑒：少子老齡化背景下日本終身職業(yè)能力開發(fā)的經(jīng)驗

由上文分析可知，日本的少子老齡化程度日漸加劇，人口負增長已成為常態(tài)，整體勞動力社會供給衰減和結(jié)構(gòu)老化的趨勢已難以逆轉(zhuǎn)。在這一背景下，日本政府積極開展終身職業(yè)能力開發(fā)的政策實踐，取得了積極的效果。

1.設(shè)定勞動力開發(fā)目標(biāo)，能力開發(fā)“量”“質(zhì)”并重。日本勞動力短缺和年齡結(jié)構(gòu)老化已成為困擾日本經(jīng)濟社會發(fā)展的主要障礙。目前日本的少子老齡化危機已經(jīng)由早期的出生人口指標(biāo)下降，進一步傳導(dǎo)至入學(xué)年齡人數(shù)和勞動人口下跌，進而波及日本社會生活各方面。面臨這一嚴峻形勢，日本政府聚焦于社會層面的整體“知識總量”，著手設(shè)定保證知識技能穩(wěn)定供給的政策目標(biāo)［8］。

從內(nèi)涵上看，日本的知識總量供給目標(biāo)主要圍繞人的數(shù)量和能力兩個維度進行搭建。第一，人口的數(shù)量維度就是本國人口的總量，屬于“數(shù)量”指標(biāo)。日本政府認識到少子化和老齡化對本國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，所以如何擴大“知識總量”中人的數(shù)量基數(shù)是國家政策的重點考量因素。在外延邊界上，15～64歲的本國健康勞動人口是日本政府所界定的創(chuàng)造社會價值的主體。除此之外，老年人、殘障人士和海外勞動力等同樣被歸入該范圍內(nèi)。《高年齡者雇傭安定法》《終身學(xué)習(xí)振興法》，以及2024年日本內(nèi)閣剛剛通過的“育成就勞”制度均指向于這一目標(biāo)。第二，人口的能力維度屬于“質(zhì)量”指標(biāo)，是指本國勞動者的終身能力水平。該指標(biāo)既包括勞動者的勝任力水平，還包括勞動者的創(chuàng)新與創(chuàng)造力。面對少子老齡化挑戰(zhàn)，日本政府正積極協(xié)同企業(yè)、學(xué)校和社區(qū)等主體，通過職業(yè)培訓(xùn)、終身學(xué)習(xí)和技術(shù)創(chuàng)新等手段，從“質(zhì)”的角度不斷提升勞動者的終身職業(yè)能力，以實現(xiàn)提升社會整體技能資本總量和結(jié)構(gòu)水平的根本目標(biāo)。

不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前日本的人口目標(biāo)不再局限于傳統(tǒng)意義上通過生育鼓勵促進人口增長的目標(biāo)，而是聚焦社會勞動力短缺和老化挑戰(zhàn)制定更為現(xiàn)實的勞動者終身職業(yè)能力供給目標(biāo)。本質(zhì)上，該目標(biāo)屬于日本在勞動力結(jié)構(gòu)老化和增長乏力的雙重挑戰(zhàn)下，設(shè)定的存量人力資源職業(yè)能力的“量”“質(zhì)”提升目標(biāo)。

2.注重企業(yè)作用發(fā)揮，激勵企業(yè)持續(xù)深度參與。在當(dāng)前日本社會人員的終身職業(yè)能力開發(fā)體系中，企業(yè)扮演了重要角色。企業(yè)既是勞動者職業(yè)能力發(fā)揮的最終承載主體和技能需求方，同時也是終身職業(yè)能力供給的關(guān)鍵節(jié)點，已全面滲透到學(xué)校教育、社會人員職業(yè)能力開發(fā)和老年勞動力技能訓(xùn)練等終身職業(yè)能力開發(fā)的各主要領(lǐng)域。

日本企業(yè)在終身職業(yè)能力開發(fā)上的積極參與離不開政策支持。為有效推進企業(yè)參與，日本出臺法律法規(guī)對企業(yè)的職業(yè)能力開發(fā)這一法定義務(wù)進行規(guī)定。根據(jù)日本《職業(yè)能力開發(fā)促進法》要求，企業(yè)需要通過在崗培訓(xùn)和脫產(chǎn)培訓(xùn)等，為勞動者提供系統(tǒng)化的包括新員工入職培訓(xùn)、在職員工技能提升培訓(xùn)和轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)等在內(nèi)的職業(yè)能力開發(fā)項目。為有效推進企業(yè)內(nèi)職工的職業(yè)能力開發(fā)，企業(yè)需要為職工參加培訓(xùn)和進修提供方便，同時對鑒定考評合格人員給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)和精神獎勵。

當(dāng)然，通過法律剛性規(guī)定企業(yè)職業(yè)能力開發(fā)的參與義務(wù)只是第一步，政策激勵和引導(dǎo)才是真正意義上調(diào)動企業(yè)持之以恒地參與到職業(yè)能力開發(fā)工作中的根本手段。在政策實踐中，日本政府對參與職業(yè)能力開發(fā)的企業(yè)提供“人才開發(fā)支援助成金”“職業(yè)提高助成金”等財政扶持，極大地調(diào)動了企業(yè)參與積極性。隨著日本老年化程度的加劇，如何協(xié)同和激勵社會力量推進老年勞動力職業(yè)能力開發(fā)工作成為日本政府關(guān)注的領(lǐng)域。面對職業(yè)能力開發(fā)主體在老年勞動力開發(fā)方面的動力不足這一問題，日本政府同樣通過企業(yè)力量進行改進。2021年4月經(jīng)過數(shù)次修訂后的《改正高年齡者雇傭安定法》規(guī)定通過稅收減免和社會保險優(yōu)惠等方式，激勵企業(yè)開展針對60周歲以上員工的職業(yè)能力開發(fā)和企業(yè)雇傭，以形成老年人力資源開發(fā)和使用的良性循環(huán)。

在激勵企業(yè)積極參與終身職業(yè)能力開發(fā)的同時，日本政府嚴控企業(yè)參與職業(yè)能力開發(fā)的質(zhì)量。《職業(yè)能力開發(fā)促進法》規(guī)定日本企業(yè)開展的職業(yè)能力開發(fā)需要遵循一定的計劃和質(zhì)量標(biāo)準。企業(yè)應(yīng)根據(jù)自身需求和員工職業(yè)發(fā)展目標(biāo)，制定具體的“企業(yè)內(nèi)職業(yè)能力開發(fā)基本計劃”并加以執(zhí)行。與此同時，政府相關(guān)部門通過對企業(yè)實施的職業(yè)能力開發(fā)項目進行監(jiān)督和評估來確保項目質(zhì)量。整體而言，在政府的積極推動下，企業(yè)成為日本終身職業(yè)能力開發(fā)體系中的核心節(jié)點。

3.優(yōu)化職業(yè)教育體系，加大高技能人才社會供給。職業(yè)教育體系是日本終身職業(yè)能力開發(fā)體系中的重要一環(huán)。當(dāng)前，日本中小學(xué)按照文部科學(xué)省2017年新編訂的《學(xué)習(xí)指導(dǎo)要領(lǐng)》的要求，將技能開發(fā)融入課程體系中，進行基礎(chǔ)技能的初步導(dǎo)入，這構(gòu)成了日本終身職業(yè)能力開發(fā)的起點。在中小學(xué)教育之后，在《學(xué)校教育法》的指引下，日本構(gòu)建了由短期大學(xué)、高等專門學(xué)校和專門學(xué)校等組成的專業(yè)化職業(yè)教育體系，上述教育類型由文部科學(xué)省管轄。在該體系中，除高等專門學(xué)校招收初中畢業(yè)后的學(xué)生外，專門學(xué)校和短期大學(xué)的招生范圍均指向于年滿18周歲的學(xué)生。其中，專門學(xué)校承擔(dān)了相當(dāng)于高職教育的職能。相比較短期大學(xué)，專門學(xué)校設(shè)置的專業(yè)更多，課程實踐性更強，就業(yè)率更高，而短期大學(xué)則是介于專門學(xué)校和大學(xué)間的教育形式。

近年來，受到日本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和人口少子老齡化挑戰(zhàn)的疊加影響，日本產(chǎn)業(yè)界在技能型人才的數(shù)量需求持續(xù)增加的同時，在類型上則出現(xiàn)了專業(yè)化、高端化人才的巨大缺口。基于此，2017年日本政府修訂了《學(xué)校教育法》，正式新建高水平專業(yè)人才開發(fā)教育機構(gòu)，自此專業(yè)大學(xué)和專業(yè)短期大學(xué)等教育機構(gòu)正式被納入高等教育體系中。在法律層面，這些新型機構(gòu)被定位為具有與大學(xué)同等地位，并擁有學(xué)位授予權(quán)的高等教育機構(gòu)。與大學(xué)（本科）、短期大學(xué)、高等專門學(xué)校和專門學(xué)校等傳統(tǒng)高等教育部門相比，專業(yè)大學(xué)和專業(yè)短期大學(xué)直接面向于第四次產(chǎn)業(yè)革命，是日本職業(yè)教育的一次創(chuàng)新和嘗試 ［9］。

在職業(yè)技能人才培養(yǎng)功能上，專業(yè)大學(xué)和專業(yè)短期大學(xué)定位為“培養(yǎng)高質(zhì)量職業(yè)人才”，在目標(biāo)上既強于以學(xué)術(shù)研究為主的大學(xué)，又高于以一般技能開發(fā)為主的短期大學(xué)、高等專門學(xué)校和專門學(xué)校。專業(yè)大學(xué)和專業(yè)短期大學(xué)具有嚴格的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)導(dǎo)向。在專業(yè)設(shè)置上，既考慮人口老齡化影響下的產(chǎn)業(yè)需求，也考慮信息技術(shù)影響下的產(chǎn)業(yè)趨勢。因此，難以被AI替代、具有抽象知識概念和定制化服務(wù)特征的職業(yè)是這一類型學(xué)校開設(shè)的主要專業(yè)領(lǐng)域，主要涵蓋大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、機器人、物理康復(fù)治療和康養(yǎng)護理等專業(yè)［10］。在招生策略上，這兩類學(xué)校展現(xiàn)出廣泛的包容性，不僅面向高中畢業(yè)生，也面向社會人員，體現(xiàn)出服務(wù)終身教育的特點。考慮到高中畢業(yè)生和社會人員在學(xué)習(xí)時間上存在較大差異，因此這兩類學(xué)校在堅持模塊化課程教學(xué)的基礎(chǔ)上進行課程教學(xué)時間的人性化設(shè)計，以滿足不同學(xué)習(xí)者在學(xué)習(xí)時間上的差異化需求。

4.聚焦技能總量供給，推進社會人員參與激勵。通過數(shù)十年的努力，日本從職業(yè)教育體系建設(shè)，以及勞動力職前、職中、職后技能開發(fā)參與等各方面進行政策投入，促進了社會層面總的技能資本總量供給。日本政府頒布的《職業(yè)能力開發(fā)促進法》《技能實習(xí)恰當(dāng)化法》《高年齡者雇傭安定法》《終身學(xué)習(xí)振興法》等，已形成了對勞動者終身職業(yè)能力開發(fā)參與的全過程覆蓋，構(gòu)成終身職業(yè)能力開發(fā)的基本法律框架。

其中，現(xiàn)有政策法律框架中的實習(xí)并用職業(yè)訓(xùn)練制度、企業(yè)內(nèi)職業(yè)培訓(xùn)模式，以及教育訓(xùn)練補助制度等為社會人員持續(xù)提升職業(yè)技能提供了保障，賦予了社會人員在全職業(yè)生涯中職業(yè)能力開發(fā)的權(quán)利和義務(wù)。由于近年來日本勞動力短缺現(xiàn)象持續(xù)加劇，當(dāng)前甚至海外留學(xué)生的技能開發(fā)也被納入國家職業(yè)能力開發(fā)體系中，日本政府于2024年頒布的“育成就勞”制度正是在這一背景下制定的。該制度通過強化對海外人員的接收、開發(fā)和管理體制，促進海外人員在本國企業(yè)的實習(xí)和就業(yè)。

除了法律做出“誰來學(xué)”“學(xué)什么”的規(guī)定外，推進終身職業(yè)能力工作的首要問題是如何提升勞動者持續(xù)參與職業(yè)能力開發(fā)的意愿，即“如何持續(xù)學(xué)”這一問題。為此，日本厚生勞動省出臺了促進社會人員持續(xù)參與職業(yè)能力開發(fā)的激勵政策。根據(jù)雇用保險制度中的“教育訓(xùn)練補助”規(guī)定，培訓(xùn)參與者在完成資格檢定講座或大學(xué)講座等課程后，將得到聽課費用20%～70%的補助。如果培訓(xùn)項目是針對符合未來科技發(fā)展潮流的IT、數(shù)據(jù)分析、項目管理、技術(shù)研究等領(lǐng)域，培訓(xùn)參與者還將獲得提升補助率和補助上限的額外獎勵。

近年來，日本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加速，相應(yīng)的職業(yè)轉(zhuǎn)換節(jié)奏加快，在這一背景下，勞動者全職業(yè)生涯過程中持續(xù)職業(yè)能力開發(fā)的必要性進一步得到凸顯。2023年日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省開始推行社會人重新學(xué)習(xí)一體化支援新制度，該制度主要面向希望跳槽的正式員工、合同工，以及兼職員工等。受支援者可獲得平均24萬日元的技能課程學(xué)習(xí)資助，在完成課程學(xué)習(xí)并成功就業(yè)后還可以獲得額外補助。整體而言，日本已經(jīng)形成了相對成熟的推進勞動者參與終身職業(yè)能力開發(fā)的一整套制度，對于促進社會技能總量提升起到了積極作用。

5.構(gòu)建終身訓(xùn)練閉環(huán)，補齊老年勞動力技能訓(xùn)練缺口。1958年頒布的《職業(yè)培訓(xùn)法》是早期指導(dǎo)日本全國技能實踐的法律，為日本職業(yè)教育體系的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。進入1985年，日本將該法律重新修訂，強調(diào)職業(yè)能力開發(fā)的長期化、廣泛化和彈性化，并將其命名為《職業(yè)能力開發(fā)促進法》。后該法律經(jīng)過1986年、1987年、1992年和1993年多輪修訂，已趨于穩(wěn)定。目前的《職業(yè)能力開發(fā)促進法》因應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和少子老齡化的挑戰(zhàn)而制定，強調(diào)訓(xùn)練的長期化，構(gòu)建形成了公共職業(yè)訓(xùn)練和民間職業(yè)訓(xùn)練相結(jié)合的職業(yè)訓(xùn)練體系，具有典型的終身職業(yè)能力開發(fā)的制度基因。

在該法律框架下，公共職業(yè)訓(xùn)練體系涵蓋了職業(yè)能力開發(fā)學(xué)校、職業(yè)能力開發(fā)大學(xué)校、職業(yè)能力開發(fā)短期大學(xué)校和殘疾人職業(yè)能力開發(fā)學(xué)校等主體，主要面向初高中畢業(yè)生，部分技術(shù)中堅骨干以及殘障人士也在其中。民間職業(yè)訓(xùn)練體系主要由企業(yè)、各類學(xué)校和公益法人等主體構(gòu)成，主要面向未就業(yè)的學(xué)校畢業(yè)生、離職者、停業(yè)者、無失業(yè)保險人員等。這一公私雙元結(jié)構(gòu)的職業(yè)訓(xùn)練實施體系滿足了不同勞動者職前和職中的技能需求，為日本技能型人才培養(yǎng)和儲備提供了保障。

近20年來，日本面臨的人口挑戰(zhàn)愈發(fā)嚴重。為彌補勞動力短缺，日本不斷提高退休年齡，并完善法律法規(guī)，《中小企業(yè)白書》《雇用保險改革法案》《高年齡者雇用安定法》等對老年勞動力參與就業(yè)提供了保障。2021年新修訂的《改正高年齡者雇傭安定法》進一步規(guī)定，企業(yè)員工在65歲之后可繼續(xù)工作，并將鼓勵退休年齡提升到70歲。根據(jù)日本總務(wù)省的數(shù)據(jù)顯示，在該法律頒布后，日本國內(nèi)老年人口就業(yè)的比重大幅提升，2023年日本65歲以上的老年人中25.1%仍在工作，而在2013年這一比例僅為10.1%。

隨著老年勞動力就業(yè)比重和人數(shù)的持續(xù)增加，如何激發(fā)和挖掘這一人群的職業(yè)能力，成為當(dāng)前日本政府關(guān)注的問題。在這一背景下，日本政府根據(jù)《終身學(xué)習(xí)振興法》《改正高年齡者雇傭安定法》，以及新的技能檢定制度積極推進老年人口的職業(yè)能力開發(fā)。具體措施如下：第一，日本政府加大對60歲以上老年勞動力技能訓(xùn)練項目的開發(fā)，內(nèi)容涵蓋兒童保育、老年人護理、制品加工，以及數(shù)字技能等多領(lǐng)域。第二，日本政府注重老年勞動力信息的收集和儲備，設(shè)立“針對有退休計劃的老年人才庫”，進行老年人健康狀況、職業(yè)能力情況、目標(biāo)崗位和工作意愿等信息的數(shù)據(jù)庫管理，以便更好地為老年勞動力提供就業(yè)推薦和職業(yè)能力培訓(xùn)服務(wù)。第三，日本政府對開發(fā)和雇傭老年勞動力的企業(yè)實施財稅支持，推動老年勞動力供需對接切實落地。從效果上看，當(dāng)前日本企業(yè)雇用65歲以上老年勞動力的數(shù)量已創(chuàng)下歷史新高，這在一定意義上真正實現(xiàn)了老年勞動力開發(fā)和利用的閉環(huán)。

三、應(yīng)為之策：對少子老齡化背景下我國終身職業(yè)能力開發(fā)的啟示

借鑒日本經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，本文構(gòu)建了少子老齡化背景下我國終身職業(yè)能力開發(fā)政策投入框架。其中，“量”“質(zhì)”并重的政策目標(biāo)居于先導(dǎo)，以職業(yè)教育、社會人員技能開發(fā)和老年勞動力技能開發(fā)作為終身職業(yè)能力開發(fā)的主軸，企業(yè)參與作為終身職業(yè)能力開發(fā)體系的基礎(chǔ)支撐。

1.明確開發(fā)目標(biāo)，促進技能資本社會供給。從人口因素對社會總技能資本的影響結(jié)果來看，無論是少子化，還是老齡化，都會造成社會整體技能資本的衰減，并進一步擾動經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。當(dāng)前日本的少子老齡化程度日漸加劇，勞動力結(jié)構(gòu)老化和人口負增長趨勢已不可逆轉(zhuǎn)，對日本經(jīng)濟社會發(fā)展造成了深刻影響。在這一背景下，日本政府設(shè)定人力資源開發(fā)目標(biāo)，聚焦存量勞動力開發(fā)進行政策設(shè)計，體現(xiàn)了日本政府致力于推進終身職業(yè)能力開發(fā)、維持社會整體技能資本供給穩(wěn)定的戰(zhàn)略邏輯。

我國同樣面臨少子老齡化的挑戰(zhàn)。結(jié)合我國的高質(zhì)量充分就業(yè)目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求等因素來看，當(dāng)前我國勞動力技能供給領(lǐng)域的主要矛盾表現(xiàn)為勞動力現(xiàn)實技能供給在數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)上與社會需求不匹配。借鑒日本經(jīng)驗，未來我國政策應(yīng)聚焦于應(yīng)對少子老齡化帶來的社會總技能資本衰減的挑戰(zhàn)而展開設(shè)計。進而言之，這意味著我國終身職業(yè)能力開發(fā)應(yīng)圍繞延緩技能資本衰減、持續(xù)提升技能資本增量，以及優(yōu)化技能資本結(jié)構(gòu)的目標(biāo)進行規(guī)劃。

進一步由目標(biāo)分解至指標(biāo)層，應(yīng)首先聚焦于提升社會人員職業(yè)能力開發(fā)參與覆蓋度這一關(guān)鍵指標(biāo)上，盡可能在最大范圍吸引廣大社會人員參與到終身職業(yè)能力開發(fā)工作中，且覆蓋不同社會人員的全職業(yè)生涯周期，從而實現(xiàn)“量”的擴張。日本在這一方面已進行了積極嘗試，除勞動年齡人口外，日本政府將老年人、殘障人士和海外勞動力均納入職業(yè)能力開發(fā)對象范圍中，這一思路值得我們借鑒。在“量”的擴張的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強對職業(yè)能力開發(fā)項目課程的開發(fā)和實施研究，重點關(guān)注課程內(nèi)容的實用度和創(chuàng)新度、學(xué)員的參與度和滿意度、目標(biāo)達成度和績效提升度等關(guān)鍵指標(biāo)，實現(xiàn)“質(zhì)”的提升。簡而言之，通過上述“量”“質(zhì)”結(jié)合的方式，提升社會職業(yè)技能的總供給，最終達成提高社會層面技能資本絕對增量的目標(biāo)。

2.創(chuàng)新激勵手段，推進企業(yè)高質(zhì)量參與。職業(yè)能力開發(fā)涉及主體多，既有諸如學(xué)校、企業(yè)等技能供給方，也有各類型在職和非在職的能力開發(fā)參與者。由前文可知，日本企業(yè)在終身職業(yè)能力開發(fā)中扮演重要角色。日本企業(yè)在一定程度上構(gòu)成了社會層面職業(yè)能力供給端的最核心主體，是推進職業(yè)能力開發(fā)工作的關(guān)鍵。企業(yè)同樣是我國終身職業(yè)能力開發(fā)工作中的核心節(jié)點。然而，當(dāng)前我國企業(yè)的職業(yè)能力開發(fā)參與意愿普遍不高也是不爭的事實。課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)企業(yè)受訪者雖支持職業(yè)能力開發(fā)，但由于擔(dān)心員工培訓(xùn)后流失造成的資金沉沒風(fēng)險，只支持有限能力開發(fā)。

鑒于此，為促進終身職業(yè)能力開發(fā)中的企業(yè)參與和作用發(fā)揮，第一，建議政府加大對終身職業(yè)能力開發(fā)項目的稅費列支傾斜。鼓勵企業(yè)稅前列支技能開發(fā)費用支出，對部分先進行業(yè)采取適當(dāng)擴大職工教育經(jīng)費列支比例和累進制的稅費抵扣相結(jié)合的方式，激勵企業(yè)進行職業(yè)能力開發(fā)投入。第二，建議政府加強資質(zhì)授予和獎補等非稅支持。對積極推進職業(yè)能力開發(fā)的企業(yè)，通過資格評定和榮譽授予等在資質(zhì)方面給予政策傾斜的同時，借鑒日本的“職業(yè)提高助成金”“雇用創(chuàng)造能力開發(fā)補助金”等政策經(jīng)驗，在資金方面給予專項補助。需要強調(diào)的是，考慮到我國正處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的關(guān)鍵時期，因此從政策激勵角度看，應(yīng)在相關(guān)新行業(yè)、新業(yè)態(tài)和新職業(yè)方面進行重點職業(yè)能力開發(fā)投入，對涉及的崗位技能需求設(shè)定質(zhì)量標(biāo)準，進行精準補助，最終建立培訓(xùn)工種（新/舊，緊缺/一般）、培訓(xùn)等級（高/低）和培訓(xùn)通過人數(shù)（多/少）三項標(biāo)準相結(jié)合的高技能人才培訓(xùn)超額累進獎補制度。

此外，近年來新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展迅速，人工智能、大數(shù)據(jù)和生物技術(shù)等領(lǐng)域發(fā)展日新月異，為盡快利用企業(yè)等社會力量儲備戰(zhàn)略高技能人才，建議通過政府采購的形式，對符合產(chǎn)業(yè)和技術(shù)發(fā)展標(biāo)準的企業(yè)終身職業(yè)能力開發(fā)項目進行政府購買，對符合條件的企業(yè)基地進行政府專項建設(shè)資助 ［11］。

3.提質(zhì)職教供給，優(yōu)化技能人才結(jié)構(gòu)水平。在社會整體勞動力供給數(shù)量趨于衰減的背景下，如何維持社會整體技能總量目標(biāo)，最大限度地緩解技能型人才減少危機是未來職業(yè)教育需要重點關(guān)注的問題。職業(yè)教育是日本終身職業(yè)能力開發(fā)體系中的重要一環(huán)。從日本經(jīng)驗來看，聚焦職業(yè)教育的技能型人才培養(yǎng)本位職能，在人才培養(yǎng)的數(shù)量和質(zhì)量上穩(wěn)中求進、進中求質(zhì)無疑是未來終身職業(yè)能力開發(fā)工作的主要方向。

從具體的實現(xiàn)路徑來看，第一，加大對“中職—高職專科—高職本科”縱向貫通的推進工作。這要求在科學(xué)配置原有職教類型的同時，進一步突破不同層級職業(yè)教育在課程、教材、教學(xué)內(nèi)容和教法等方面的壁壘，推進“中職、高職專科、職業(yè)本科”一體化，以實現(xiàn)職業(yè)教育的縱向貫通建設(shè)。第二，通過擴大職教本科建設(shè)等學(xué)歷教育的規(guī)模，進一步提升我國勞動力整體水平和質(zhì)量。為應(yīng)對人口老齡化和技術(shù)迭代加快的雙重挑戰(zhàn)，加大本科層次的高技能人才供給已成為日本國家技能型人才戰(zhàn)略的一部分［12］。

值得注意的是，中高本貫通培養(yǎng)和職教本科發(fā)展均應(yīng)遵循人力資源開發(fā)規(guī)律，不能簡單將其歸為職教擴招。未來我國的職業(yè)教育發(fā)展在考慮少子老齡化人口趨勢的同時，還要充分關(guān)注相關(guān)產(chǎn)業(yè)企業(yè)變量的影響，畢竟只有立足于企業(yè)行業(yè)需求的職業(yè)教育才能彰顯其價值旨向。從日本的實踐中可知，日本尤其注重人才培養(yǎng)在人口發(fā)展態(tài)勢和產(chǎn)業(yè)趨勢雙重影響下的適應(yīng)性。這意味著，一方面，要重點研究少子老齡化帶來的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，既關(guān)注人口老齡化背景下勞動力衰減和結(jié)構(gòu)老化挑戰(zhàn)，同時也考慮到少子化帶來的生源斷崖式下降風(fēng)險。另一方面，更要考慮到伴隨著人口少子老齡化帶來的技術(shù)技能機遇和產(chǎn)業(yè)企業(yè)需求。當(dāng)前日本在職業(yè)本科層次重點布局物聯(lián)網(wǎng)、機器人和康養(yǎng)護理等專業(yè)，建設(shè)適應(yīng)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職業(yè)教育就是重要例證。

4.聚焦“意愿”提升，強化社會人員參與激勵。終身職業(yè)能力開發(fā)不能簡單地理解為若干次單次職業(yè)技能培訓(xùn)的簡單加總。終身職業(yè)能力開發(fā)需要更加強調(diào)勞動者職業(yè)能力開發(fā)參與的持續(xù)性，因此應(yīng)該基于終身職業(yè)能力開發(fā)的持續(xù)性特點進行制度優(yōu)化。

第一，進一步完善法律法規(guī)體系，這同樣也是日本等國順利推進終身職業(yè)能力開發(fā)工作的經(jīng)驗。具體到我國政策實踐層面，建議在切實執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見》的基礎(chǔ)上，加快“終身學(xué)習(xí)法”“職業(yè)能力開發(fā)法”等法律的立法工作，盡快形成指導(dǎo)終身學(xué)習(xí)工作的統(tǒng)領(lǐng)性法律，對包括終身職業(yè)能力開發(fā)在內(nèi)的終身學(xué)習(xí)權(quán)加以保障。第二，持續(xù)推進物質(zhì)激勵。在終身職業(yè)能力開發(fā)實施過程中，如何提升參訓(xùn)人員的參與意愿是最具基礎(chǔ)性的工作。以貨幣為主要形式的技能獎勵和技能培訓(xùn)補貼是多數(shù)國家采用的培訓(xùn)激勵方式，日本的“教育訓(xùn)練補助”即為這種方式。鑒于物質(zhì)激勵方式在效果方面具有直接性和顯著性，因此后續(xù)仍可將該方式作為促進參訓(xùn)人員參與意愿提升的常規(guī)激勵手段持續(xù)采用。第三，構(gòu)建新型“技能銀行”。鑒于終身職業(yè)能力開發(fā)具有長期性和持續(xù)性的特點，應(yīng)以可持續(xù)學(xué)習(xí)和高質(zhì)量學(xué)習(xí)導(dǎo)向為目標(biāo)，將培訓(xùn)補貼與“技能銀行”制度相結(jié)合。通過將培訓(xùn)補貼與學(xué)分認證和累積相結(jié)合的方式，提升參訓(xùn)人員的持續(xù)參與意愿。在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新學(xué)分轉(zhuǎn)換和就業(yè)轉(zhuǎn)化形式，進行激勵內(nèi)容和類型方面的創(chuàng)新。根據(jù)終身職業(yè)能力開發(fā)項目的類型、等級和數(shù)量對勞動者的培訓(xùn)學(xué)習(xí)成果給予可進行產(chǎn)品、服務(wù)和資質(zhì)等彈性兌換的學(xué)習(xí)積分，以持續(xù)激勵勞動者參與職業(yè)能力開發(fā)。這一方式既可以維持原有的物質(zhì)激勵效果，也可以克服傳統(tǒng)物質(zhì)激勵手段形式單一的缺陷，對于達成長期激勵目標(biāo)大有裨益。除此之外，還需不斷優(yōu)化和創(chuàng)新激勵方式，以更好地提升職業(yè)能力開發(fā)的質(zhì)量和效果。可嘗試適當(dāng)擴大不同類型和等級培訓(xùn)項目的補貼極差，向高技能人才和新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域緊缺人才的技能培訓(xùn)進一步傾斜，強化政策導(dǎo)向。

5.關(guān)注老年勞動力，推動可持續(xù)人力管理。從理論溯源看，對于老年勞動力的開發(fā)和利用屬于可持續(xù)人力資源管理的范疇。隨著人口老齡化在全球范圍內(nèi)的加劇，可持續(xù)人力資源管理作為全新的研究領(lǐng)域正受到全球范圍內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注［13］。日本作為全球范圍內(nèi)較早進入老齡化的國家，率先在老年勞動力職業(yè)能力開發(fā)和利用工作方面進行了探索，充分挖掘了本國勞動者的技能潛力。

通過借鑒日本老年勞動力的開發(fā)經(jīng)驗，第一，完善對老年勞動力職業(yè)能力開發(fā)的政策保障。2024年，全國人大常委會會議表決通過了了《關(guān)于實施漸進式延遲法定退休年齡的決定》，自2025年1月1日起啟動延遲男、女職工的法定退休年齡。在這一背景下，加強對勞動者后職業(yè)生涯階段的職業(yè)能力開發(fā)和就業(yè)權(quán)益保護已成為必要和必然。考慮到該領(lǐng)域的政策研究在我國尚處于起步階段，在后續(xù)工作中，可圍繞職業(yè)能力開發(fā)參與保障、外部主體技能實施激勵和企業(yè)雇傭等關(guān)鍵節(jié)點循序漸進進行政策完善。第二，加快開發(fā)適應(yīng)我國老年勞動力的職業(yè)能力開發(fā)項目課程。我國職業(yè)能力開發(fā)課程體系無論是內(nèi)容、目標(biāo)，還是對象設(shè)定，與老年勞動力均有一定的不適應(yīng)性。日本根據(jù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)需求和老年勞動力擅長進行綜合考慮，開發(fā)了兒童保育、老年人護理和制品加工，以及數(shù)字技能等課程，這一兼顧產(chǎn)業(yè)需求和老年勞動力特點的技能課程內(nèi)容開發(fā)思路值得我國借鑒。第三，建立聯(lián)結(jié)老年勞動力供給和企業(yè)技能需求的供需信息平臺。我國的職業(yè)信息平臺主要面向中青年勞動力，且多具有商業(yè)屬性，鮮有老年人力資源招聘平臺。為實現(xiàn)老年勞動力資源的高效利用，應(yīng)整合地方人才市場和招聘機構(gòu)資源建立涵蓋老年勞動力的技能、就業(yè)意愿信息，以及企業(yè)技能需求的平臺，使具有技能需求的企業(yè)實現(xiàn)人盡其用，具有技能的老年勞動力實現(xiàn)老有所為。此外，日本對開發(fā)和雇用老年勞動力的企業(yè)進行財稅激勵的經(jīng)驗，從制度端激發(fā)了企業(yè)的參與積極性，這同樣值得借鑒。

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