行政公益訴訟訴前檢察建議的制度檢視與優化

摘要：向違法行使行政職權或者怠于履行法定職責的行政機關制發檢察建議，是檢察機關提起行政公益訴訟的程序樞紐。究其制度本源，可追溯至列寧的一般法律監督理論，并經本土化重構發展而來。規范分析表明，該制度兼具訴訟程序銜接功能與社會協同治理價值，但在實踐中呈現訴前程序剛性過載、檢察建議文本要件泛化、制發對象標準歧異及法定職責判定基準模糊等結構性矛盾，凸顯傳統監督模式與現代行政法治需求的深層張力。為確保行政公益訴訟維護公共利益的有效性和推動檢察工作的現代化，應對現有行政公益訴訟制度框架進行優化，構建在個案中靈活的檢察建議制發要求免除機制，建立“磋商－檢察建議”繁簡分流程序，采取“以主責模式為主，上下聯動模式為輔”的檢察建議制發模式，構建判斷行政機關法定職責的自主知識體系，以促進行政公益訴訟制度在法治軌道上行穩致遠。

關鍵詞：行政公益訴訟；訴前檢察建議；檢察監督

中圖分類號：D925.3 文獻標識碼：Ａ 文章編號：2096-5982（2025）02-0068-12

一、引言

2017年修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》（下文簡稱《行政訴訟法》）以人大立法的形式宣告了行政公益訴訟在我國的正式確立。最高人民法院和最高人民檢察院于2018年聯合發布了《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟司法解釋》），并于2020年進行了修訂。2021年施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《公益訴訟辦案規則》）為行政公益訴訟制度提供基本的法律和規范依據。源于古羅馬帝國時代的公益訴訟制度（1），在中華大地煥發出蓬勃生機。根據《行政訴訟法》第25條可知，檢察機關應當在訴前向負有監督管理職責的行政機關制發檢察建議；否則，相關案件將不能進入法院的審理程序。由此可以看出，訴前檢察建議的制發是檢察機關提起行政公益訴訟的前置程序，具有程序必經性、方式特定性的特點。（2）據統計，2017年7月至2022年6月底，全國檢察機關共立案公益訴訟案件67萬余件，其中行政公益訴訟案件61.4萬余件，訴前檢察建議共制發52萬余件；行政機關訴前階段回復整改率已從2018年的97.2％持續上升至2021年的99.5％。（3）正如有學者指出，“‘堅持把訴前實現維護公益目的作為最佳司法狀態’已成為當下行政公益訴訟辦案理念?！保?）為實質性地保障行政公益訴訟維護公共利益的功能，作為訴前程序核心的檢察建議值得關注。因此，本文將專門討論行政公益訴訟訴前檢察建議在價值與實踐維度的制度邏輯，以求充分認識其獨特之處及其對檢察公益訴訟體系的影響，并通過制度檢視指出其在實踐和理論中存在的問題，以期為我國檢察公益訴訟立法和行政公益訴訟制度的完善提供建議。

二、行政公益訴訟訴前檢察建議的制度邏輯

行政公益訴訟的訴前檢察建議制發程序是指，作為公益訴訟起訴人的檢察機關認為，負有行政監管職責的行政機關非法履行或怠于履行其法定職責（5）， 造成國家利益、社會公共利益損害的，在向管轄法院提起訴訟之前，以檢察建議的方式，督促有關行政機關履行法定職責。比較法上，此類做法屬前置審查起訴模式，是普通法系國家的普遍經驗。（6）例如，美國《清潔水法》（Clean Water Act）第1365條規定，公民應當在起訴前60天內，將起訴通告送達聯邦環保局；未能在法定期限內送達的，不得根據本法提起訴訟。（7）訴前檢察建議不僅是檢察機關對行政機關的司法督促，更是一種預防性的介入，旨在通過檢察監督的手段，解決行政機關亂作為或不作為的問題，降低因行政機關的不當行為而對國家利益和社會公共利益造成的損害。具體而言，我國行政公益訴訟訴前檢察建議的制度邏輯體現在價值和實踐這兩個維度。

（一）訴前檢察建議的價值邏輯

訴前檢察建議作為訴前程序的核心手段，不僅具有為行政公益訴訟程序整體服務的工具價值，還有獨立于訴訟程序而存在，以形成多元治理機制在公益保護層面的耦合為價值追求的獨立價值。在工具價值上，訴前檢察建議對行政公益訴訟具有附屬性和依附性，其僅是訴訟活動的一個環節。換而言之，訴前檢察建議是保障行政公益訴訟得以正常運行的制度工具。從訴訟程序的整體進行考量，行政公益訴訟案件一般會經過“發現線索－立案調查－制發建議－提起訴訟”的主要程序。檢察機關向行政機關制發訴前檢察建議，履行法定訴前督促職責，是行政公益訴訟的一個環節。其所憑依的工具價值理性僅為保障法律得以正確適用和公益訴訟程序得以正常進行。但在獨立價值上，訴前檢察建議則具備行政權、檢察權和審判權在特定領域內進行合作治理的功能，可獨立于整體訴訟程序而存在。訴前檢察建議的獨立價值具體體現在以下兩個方面。

第一，行政公益訴訟的客觀訴訟構造決定了在訴訟的整體運行上，檢察機關負責把握起訴要件，法院負責審判要件。（8）在傳統民事、行政訴訟的構造中，起訴要件和審判要件相互統一，法院負責通過立案審查（登記）和案件審理的方式對此進行把握。概而言之，人民法院可以在個案中，對不符合起訴要件的案件裁定或者決定不予受理、不予立案；對不符合審判要件的，判決駁回起訴。但在檢察公益訴訟中，由于其公訴化的規范構造，檢察機關負責在對案件審查起訴的過程中判斷起訴要件，將濫訴的、不符合比例原則或有其他更優途徑的案件排除在審理范圍之外。法院則僅需通過對案件進行客觀公正的審理，把握好審判要件，而對檢察機關負責的起訴要件保持謙抑，不得作出不予受理、駁回起訴的裁定或決定。在檢察機關把握起訴要件的過程中，檢察建議是其衡量訴的利益的重要手段。根據《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》第4條和第10條的規定可知，在一般的私益訴訟中，法院對于起訴要件的審查可以細分為調查事實證據、確認主體適格以及衡量訴的利益。（9）回歸到行政公益訴訟，“調查事實證據”系檢察機關的法定職責。同時，由于檢察機關是提起行政公益訴訟的唯一法定主體，人民法院無須額外確認“主體適格”。因此，訴前檢察建議是檢察機關在衡量訴的利益時所依賴的關鍵手段。在法經濟學上，相比于提起公益訴訟，檢察機關制發訴前檢察建議的司法成本較低，更具有經濟性。在利益衡量的過程中，檢察機關可以實質性把握訴訟實效性和必要性（10）， 根據國家利益、社會公共利益的維護情況，靈活地選擇終結案件或是提起行政公益訴訟。此外，訴前檢察還是檢察機關進行法律監督的手段。根據列寧的檢察權理論，檢察機關進行一般法律監督和提起訴訟是統一的，提起訴訟是法律監督的形式和手段。（11）根據《中華人民共和國憲法》的規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。相較于建國初期“五四憲法”對檢察機關以一般法律監督機關的憲法定位，我國目前的檢察機關僅是法律監督體系下的一個子體系，是履行憲法和法律賦予的狹義法律監督權的司法監督機關。法律是公共利益的制度載體，若法律在行政機關的行政活動中得以正確適用，則意味著公共利益得到了有效維護。因此，在行政公益訴訟中，檢察機關以訴前檢察建議的方式，監督行政活動是否正確適用法律（12）， 其具有法律監督和公益維護的雙重功能。

第二，訴前檢察建議是對行政管理的一種補充和輔助，符合“尊重行政機關的首次判斷權”的分權原則。正如有學者指出，“行政公益訴訟能在特定領域內實現檢察權與行政權的合作治理，化解行政監管任務繁重與行政執法力量不足而產生的‘強立法—弱執法’矛盾。”（13）訴前檢察建議的設置，不僅彰顯了行政執法優先的原則，亦有效規避了單純依賴司法程序執行法律所面臨的諸多難題。相較于訴訟程序，訴前程序是一個多元參與，以“協商－合作”為基本方式的治理機制，不受法律的形式羈束，可以實現公共參與的共治，且有助于避免行政公益訴訟過度“行政化”的傾向。（14）在訴前程序中，若各方就相關事務達成了一致，便可以通過更加簡單、高效的手段維護公共利益，以節約司法資源和行政執法資源。這種柔性治理模式不僅能夠充分調動行政機關、社會組織、公眾等多元主體的積極性，還能通過對話協商機制精準識別公共利益訴求的核心矛盾，使法治效能從“事后追責”向“源頭治理”轉型升級，為構建共建共治共享的社會治理格局提供制度支撐。

（二）訴前檢察建議的實踐邏輯

訴前檢察建議的實踐邏輯在于，啟動以行政機關自我追責為主，輔以檢察機關他律督促，共同致力于維護國家利益和社會公共利益的協作機制。（15）現代行政法重視行政主體在自我預防、自我發現、自我遏制及自我糾錯方面的行政自制。（16）在行政自制理論的語境下，行政主體應當遵循以給付行政為主的道德理念，以一種純良、正義的觀念作出自我控制的行政行為。（17）行政機關進行自我監督或內部自發審視，系行政自制的范疇，檢察權不宜過度干預。此外，基于權力屬性，行政機關在行使行政權的過程中，本身就暗含著其被立法者賦予的監管職能。（18）鑒于行政活動的專業性較高，行政機關在維護國家和社會公共利益方面具有得天獨厚的優勢。因此，訴前檢察建議主要在行政權的自我監督失效時，發揮檢察權的補充與輔助作用。

相較于《行政訴訟法》主要在權利救濟并兼有司法監督的立法目的，行政公益訴訟的立法目的僅為監督違法行政行為和維護公共利益。《行政訴訟法》第1條規定，“為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法”。然而，《公益訴訟辦案規則》第1條和第2條規定，行政公益訴訟的立法目的是“加強對國家利益和社會公共利益的保護”“督促行政機關依法履行監督管理職責”以及“維護國家利益和社會公共利益”。德國法學家耶林有言，“法律目的是全部法律的創造者”。作為客觀訴訟且有公訴化傾向的行政公益訴訟（19）， 其不立足于解決個案中的行政爭議，而在于監督和保障公共利益。這種差異化的立法目的設計體現出，作為主觀（私益）訴訟的行政訴訟制度與作為客觀訴訟的行政公益訴訟，在面對公共利益保護時的不同價值取向。行政公益訴訟的客觀訴訟定位，得以讓檢察機關從更宏觀的角度予以介入，對行政行為進行監督，確保公共利益不受侵害。

因此，作為行政公益訴訟制度重要一環的訴前程序，其內在邏輯亦涵蓋了對公共利益的維護與保障。在訴前程序階段，公共利益的維護被確立為啟動該程序的重要因素之一，此舉旨在為檢察機關對行政行為的監督明確邊界，防止檢察權的不當擴張，以回應檢察機關與行政機關共同致力于維護國家利益和社會公共利益的實踐邏輯。

三、行政公益訴訟訴前檢察建議的制度檢視

經過十年的實踐運行，行政公益訴訟已經取得了顯著的成績，其訴前程序也發揮了巨大的作用。據統計，2022年，全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件19.5萬件，其中行政公益訴訟類立案16.6萬件，占比85.12％，以訴前程序辦理行政公益訴訟案件12.7萬件。（20）而在2023年，全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件19萬件，其中行政公益訴訟立案16.8萬件，占比約88.42％，以訴前程序辦理公益訴訟案件13.6萬件。（21）相較于2022年，全國檢察機關行政公益訴訟立案和提出檢察建議的數量呈現出“雙增長”的態勢。從數據中可以看出，訴前程序在行政公益訴訟中具有顯著作用。多數案件在被正式起訴前，行政機關已及時采取糾正或補救措施，使公共利益得以有效保障。可見，訴前檢察建議有力地促使行政機關自覺、積極地整改違法行政行為或履行法定職責，這不僅展現了訴前程序的實際成效，同時進一步證明了將訴前程序作為檢察機關提起行政公益訴訟前置環節的必要性與重要性。然而，通過對行政公益訴訟訴前檢察建議制度進行深入的考察，發現其仍存在若干問題和不足。

（一）強制性的訴前檢察建議制發要求無法精準適用于紛繁復雜的個案

《行政訴訟法》第25條規定，人民檢察院在履職過程中發現特定負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責?？梢?，立法中對訴前檢察建議的制發采取的是“應當”規范限定，即訴前檢察建議的制發是檢察機關的強制性義務。同樣，《檢察公益訴訟司法解釋》第21條和《公益訴訟辦案規則》第75條也采取了“應當”的限定。此類“一刀切”的訴前檢察建議程序在一般行政公益訴訟案件中成效顯著，彰顯了檢察權對行政權的尊重和對權力邊界的恪守，提升了行政機關自我糾錯的能動性。（22）然而，在處理某些特殊類型的案件時，若完全遵循法律和司法解釋所規定的強制性要求，可能會發現其效果不甚理想。例如，當違法行為已嚴重侵害國家利益或社會公共利益，且損害結果仍在持續擴大的情況時，或在行政機關繼續履行職責已無實際意義的事項中。（23）若嚴格按照《檢察公益訴訟司法解釋》的規定，等待行政機關兩個月后的回復，則背離了維護國家利益或社會公共利益的立法初衷，反倒顯得本末倒置。雖然《檢察公益訴訟司法解釋》第21條第2款也規定了在緊急情形下行政機關十五日的回復期，但是這一規定似乎仍不足以應對所有緊急情形下的案件。當國家利益或社會公共利益面臨的威脅緊迫時，即使是十五日的等待期也可能導致重大的損失。在此類情況下，訴前檢察建議的制發要求需要進行一定的靈活調整，以適應緊急情況下的實際需求。

例如，在湖南省郴州市蘇仙區人民檢察院督促退草還耕行政公益訴訟案中（24），蘇仙區人民檢察院立案時，和平村、高椅嶺村等地仍有800余畝耕地被占用于種植草皮，全年進行多輪種植，致使土地耕作層被破壞，土壤肥力下降，嚴重損害土地資源。本案中，土地耕作層的破壞、土壤肥力的下降均屬于不可抗力的自然因素?？v使蘇仙區人民檢察院已向飛天山鎮人民政府、蘇仙區自然資源局制發檢察建議，督促其履行法定監管職責，但是國家土地資源已受到嚴重損害，國家利益和社會公共利益已遭受實然的侵害。此時，行政機關的履職行為在短期內，對于改變耕地的自然因素已無實際意義。若能免除訴前檢察建議程序，由檢察機關直接向法院提起行政公益訴訟，通過司法途徑確認行政行為的違法性，以實現對今后類似案件產生警示效果或對相關利益主體的賠償，或許是一個更為恰當和高效的方案。

（二）細節冗余的檢察建議難以保障案件質量的有效實現

實務中，對于檢察建議的內容是否要詳盡具體細節存在爭議。支持“精細化”路徑的觀點認為，檢察建議書需以事實證據確鑿、法律依據充分為基礎，明確違法行政行為的性質、整改措施及時限，例如在生態環境領域需具體到污染范圍量化數據、修復技術標準及驗收節點，避免因表述模糊導致行政機關推諉或執行偏差。（25）然而，實踐中亦有觀點主張保留檢察建議的“原則性”特征。部分基層檢察機關反映，過度細化建議內容可能超越檢察權與行政權的職能邊界，尤其在專業性較強的食品藥品監管、安全生產等領域，行政機關更熟悉行業規范和技術細節，若檢察建議機械規定履職方式，可能抑制行政自主性，甚至引發“外行指導內行”的爭議。（26）爭議的根源在于立法層面缺乏統一標準?！稒z察公益訴訟司法解釋》僅原則性規定檢察建議應“具體明確”，但并未界定“具體”的程度與形式要件?！稒z察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡稱《檢察行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》）雖提出“問題描述清晰、法律適用準確、建議具有可操作性”的要求，卻未進一步區分不同案件類型的差異化標準。法律、司法解釋的空白給予了全國各地檢察機關較大的政策自主權，盡管這種精細化的檢察建議方式有助于行政機關迅速應對問題，及時糾正違法行政行為或依法履行職責，然而在實際操作中卻存在兩個問題。

第一，要求檢察機關在訴前建議中詳盡具體細節既無必要也不合理?！豆嬖V訟辦案規則》第75條明確了檢察建議書應包括的十項內容。為確保檢察建議書的規范性和有效性，檢察機關在準備工作上所需投入的時間成本和精力成本都是相當大的。檢察機關內部負責公益訴訟業務的檢察人員相比傳統的公訴部門，在人員數量上較為有限，在應對日益增多且高度專業化的行政公益案件時，難以得心應手。在現行《公益訴訟辦案規則》未賦予檢察機關強制調查核實權以及調查核實范圍寬泛不定的背景下，現有的手段和保障措施無法支撐檢察機關能夠在每一個個案中制發詳盡具體細節的檢察建議。例如，檢察機關的刑事檢察部門在辦理刑事案件時，若遇到行政機關或其工作人員阻撓，完全可以根據《中華人民共和國刑事訴訟法》第19條的規定，對相關行為立案偵查，追究相關人員的刑事責任。然而，檢察機關公益訴訟檢察部門在辦理案件的過程中若遇到類似情況，僅能向行政機關的上級主管機關、同級的人大常委會或同級紀委監委通報，要求其承擔相應的紀律責任。此外，絕大多數案件，在訴前程序中，行政機關已自行糾正，并未進入法院的訴訟程序。（27）相關數據顯示，2021年行政機關在行政公益訴訟訴前的整改率為99.5%，2022年為99.8%，2023年為99.1%，三年平均整改率為99.47%。（28）在這種情況下，對于檢察機關提出詳盡細致的檢察建議的要求顯得過于冗余，不必要地消耗了大量的人力物力資源。在行政公益訴訟中，訴前程序雖具有重要地位，但始終系訴訟程序的輔助與補充。相較于整體訴訟程序，訴前程序居于從屬地位，其主要目的在于為訴訟程序提供必要的服務與支持。因此，在行政公益訴訟中，若過度偏向訴前的協商與溝通，過于投入時間和精力在訴前程序，則是一種顛倒主次、舍本逐末的做法，實不可取。

第二， 細致化的檢察建議要求與《行政訴訟法》設置的舉證責任體系存在結構性張力。根據《行政訴訟法》第34條，行政機關需對其行政行為的合法性承擔舉證責任，這一規則根植于“民告官”訴訟中行政相對人舉證能力弱勢的平衡邏輯。（29）然而，行政公益訴訟作為“官告官”的特殊程序，其制度設計在現行法律框架下面臨理論悖論：若要求檢察機關在檢察建議中詳盡列明違法事實、損害后果及履職方案，實質上等同于要求其提前完成相當于訴訟階段的舉證義務。然而，現行立法通過“參照適用”模式將二者強行嫁接，形成獨特的制度妥協。最高人民法院《檢察公益訴訟司法解釋》第21條明確，審理程序參照《行政訴訟法》規定，但未對舉證責任作出特別安排。這種“存疑的包容性”設計雖維系了法律體系的表面統一，卻埋下三重隱患：其一，檢察機關為提升檢察建議采納率，不得不投入大量資源進行事實調查，與行政機關形成“舉證責任倒置”的錯位競爭；其二，法院在審查行政機關是否履職時，易將檢察建議內容作為裁判基準，變相承認檢察機關的事實預判權，削弱司法審查的獨立性（30）；其三，行政機關可能將檢察建議的精細化要求視為“免責護身符”，僅機械完成建議列明事項，忽視實質性的公益修復。

（三）差異化的檢察建議制發對象不利于訴前程序的更優運行

《檢察行政公益訴訟辦案指南（試行）》規定，檢察建議的制發對象為“負有監督管理職責的行政機關和法律、法規、規章授權的組織”?！柏撚斜O督管理職責”這一概念屬不確定的法律概念，并且由于行政機關公共利益保護的廣泛性和復雜性，公益訴訟案件往往涉及兩個以上行政機關的管轄。這導致檢察機關在行政公益訴訟的實際操作中，經過對受損公益線索的調查核實，面臨無法明確哪個行政機關應當具有法定職責和檢察建議制發對象具有差異化的問題，形成了檢察建議制發對象選擇的“雙重困境”。結合最高人民檢察院發布的所有關于行政公益訴訟的指導性案例進行分析，可發現檢察建議制發對象的選擇存在多種模式，包括“全部模式”“主責模式”“上級監督模式”以及“上下聯動模式”。“全部模式”是指向所有承擔相應監督管理職責的相關行政機關分別發出檢察建議，其優點在于能夠確保所有具有監督管理職責的行政機關都能接收到檢察建議，從而覆蓋更廣泛的管理職責領域，實現監督的全面性?！爸髫熌Ｊ健笔侵竷H向負有主要行政監管職責的部門發出檢察建議，并由其主要負責督促其他行政機關協同執行職責，其優點在于通過聚焦負有主要行政監管職責的機關，提高檢察建議的針對性和執行效率。“上級監督模式”是指向多個具有監管職責的行政機關的上級機關發出檢察建議，由其上級機構通過層級監督的方式，責令下級行政機關積極履行法定職責，其優點在于通過上級機關的介入，增強行政監管的權威性，提高下級行政機關執行檢察建議的執行力。“上下聯動模式”是指負責辦理本案的檢察機關在向同級相關行政機關發出檢察建議的同時，案件上報至上級檢察院，上級檢察院向相應上級行政機關發出檢察建議，上下級聯動，提高檢察建議的實施效果，其優點在于利于資源和信息的共享，加強不同級別行政機關間的溝通與合作。

從第一批指導性案例到本文成文之日的第五十批指導性案例，涉及行政公益訴訟的指導案例為25起。其中，全國檢察機關采取“全部模式”的有5起，“上級監督模式”1起，“上下聯動模式”2起，“主責模式”17起，占比分別為20%、4%、8%和68%。可見，“主責模式”是全國檢察機關制發檢察建議的首要選擇。在貴州省榕江縣人民檢察院督促保護傳統村落行政公益訴訟案中（31）， 栽麻鎮宰蕩、歸柳兩個侗寨的村民私自占用農田、河道、溪流新建住房，違規翻修舊房的行為涉及縣環保局、縣住建局、縣自然資源局、縣農業農村局和栽麻鎮人民政府等多個行政機關。但是，根據貴州省人大常委會制定的《貴州省傳統村落保護和發展條例》第4條和黔東南苗族侗族自治州人大常委會制定的《黔東南苗族侗族自治州民族文化村寨保護條例》第7條的規定，鄉鎮人民政府承擔本行政區域內傳統村落保護與發展的具體職責。榕江縣人民檢察院以“牽住牛鼻子”的思維，向在傳統村落保護職責中居于主導地位的栽麻鎮人民政府制發檢察建議，意在通過加強對主要責任行政機關的督促，促使主要責任機關履行主體責任，與其他行政機關形成有效的協同作用，共同維護國家利益和社會公共利益。而與其他制發模式相比，“主責模式”具有明確的目標導向和針對性，能夠更有效地推動行政機關履職的系統化和規范化。在司法解釋未明確規定檢察建議制發對象和檢察公益訴訟專門立法缺位的當下，檢察機關在針對個案實際情況進行審慎分析后，選擇采用適當的訴前檢察建議制發模式，系其依法行使自由裁量權的體現，此舉具有一定的合理性。然而，這種自由裁量權的擴張，本質是“法律經驗主義”主導下的實用策略。面對立法供給不足與治理需求激增的矛盾，檢察機關傾向于通過個案積累形成“實踐理性”。但是更深層的問題在于，法定職責判斷標準的模糊性迫使檢察機關在“法律解釋者”與“政策執行者”雙重角色間搖擺。根據《行政訴訟法》第25條，行政機關“不依法履行職責”是制發檢察建議的前提，但“職責”的內涵與外延缺乏明確的界定標準。此類問題暴露出，在缺乏專門立法支撐的情況下，檢察建議的制發實質上成為檢察機關對法律規范的目的性擴張解釋，其正當性邊界亟待通過立法予以明確。

（四）模糊化的法定職責判斷標準是阻礙訴前檢察建議規范化的主要成因

前文提及，行政機關法定職責判斷標準的模糊，是訴前檢察建議制發對象難以統一的主要因素。而且，在后續行政公益訴訟活動中，被告不適格常作為行政機關的抗辯事由。筆者在北大法寶平臺以“標題：行政公益訴訟”“全文：‘被告’‘適格’”“案由：行政”為條件進行檢索。截至2024年3月30日，平臺共有24份判決書和2份裁定書。結合這26份裁判文書進行分析，在13份文書中，作為被告的行政機關辯稱其不具有法定監管職責，不屬于適合被告，在樣本中占比50%。而在這13份文書中，終審判決顯示，法院均認定被告具有法定職責，在樣本中占比100%。縱觀這13份判決書，被告不適格的具體原因在司法實踐中可分為非行政主體和非責任主體，在數量上分別為2起和11起，占比分別約為15.38%和84.62%。例如，在山東省夏津縣人民檢察院要求確認夏津縣供銷合作社聯合社審核、申報專項資金違法行政公益訴訟案中（32）， 被告主張只有行政機關才可以作為檢察院提起公益訴訟的主體，而其系事業單位法人。在湖北省天門市人民檢察院訴拖市鎮政府不依法履行職責行政公益訴訟案中（33）， 拖市鎮政府主張其不具有環境保護的法定監管職責，被告主體不適格。從上述數據中，可管中窺豹地看出，對于行政機關法定職責的認定，是行政公益訴訟制度的“老大難”問題。雖然《公益訴訟辦案規則》和《檢察行政公益訴訟辦案指南（試行）》為檢察機關提供了如何認定行政機關法定職責的規范性指引，但是囿于立法的模糊性和行政職能的多元化，對于行政機關法定職責的認定，在實務操作中仍面臨一定的挑戰。為判斷行政機關是否具有法定職責，有學者通過借鑒刑法中作為義務的來源，提出了形式的四分說理論。（34）

第一，法律規范。職權法定是行政法的核心原則，法律規范自然是行政機關法定職責的重要來源。然而，對法律規范中的“法律”應作狹義解釋還是廣義解釋，理論界和實務界存在爭議。（35）理論界認為，應作狹義解釋，將其限縮在法律、法規的范疇。（36）而實務界認為，應當采取廣義解釋，將行政機關法定職責的來源擴大到法律法規、行政規章，乃至“三定”方案、權力清單和責任清單等行政規定。在胡某某等29人、恒達安裝隊訴四川省建設廳不履行城市房屋拆遷管理法定職責案中（37）， 二審法院認為“三定”方案明確省建設廳具備對全省城市房屋拆遷工作實施監督管理的法定職責。一審法院所認定的，省建設廳在成都市城市房屋拆遷管理工作中所承擔的法定職責應視為一種全局性主管職責，這一觀點并無不妥。

第二，行政行為。根據行政行為的一般原理，行政行為一經作出，在未經法定效力消滅程序前，具有存續力和拘束力，作出該行政行為的行政機關和行政行為作用對象的行政相對人均不得否定其效力。并且，行政機關還應當保證相對人的信賴利益?？梢?，行政機關的法定職責還可能來源于其行政行為。在楊鎮訴濟南市歷城區人民政府不履行法定職責二審行政裁定書中（38），法院認為，濟南市歷城區雪山片區建設指揮部所作出的《雪山片區四村整合拆遷安置辦法》和《關于雪山片區四村整合衍生人口分房補償安置意見》，為其自身設定了法定職責，被告（被上訴人）具有安置義務。

第三，行政協議。行政協議是現代行政法公私交融的重要制度產物，源于民法意思自治載體的合同，在現代行政法中演變成了行政機關在給付行政中進行契約控制的主要手段。在田某、姜某某訴密山市征收辦補償安置協議案中（39）， 一審、二審、再審法院均認為，田某、姜某某與密山市征收辦簽訂的《補償安置協議》及其關于框架結構的約定，雙方自愿且真實表達意愿，且不違反法律、行政法規的禁止性規定，故該協議具備合法有效性。然而，密山市征收辦未能按照約定的框架結構為雙方建造商服房屋，其行為已構成違約?？梢姡姓f議不僅有軟化行政權、構建“緩和－參與型”行政模式的功能，而且是行政機關法定職責的重要來源。

第四，先行行為。我國臺灣地區學者指出，“起因性不作為是指行政機關在先行行為中導致違法行為或危險狀態，隨后未能阻止相應后果發生的情況?！逼浔举|在于行政機關在全過程中的作為與不作為相結合，導致整體過程出現疏漏。（40）值得注意的是，此處所稱先行行為是行政機關的事實行為，不包含上述的行政行為（法律行為）。在劉某某訴昆明市公安局官渡分局不履行法定職責案中（41）， 法院認為，根據《中華人民共和國人民警察法》（下文簡稱《人民警察法》）的規定，官渡分局及其人民警察在面臨公民人身、財產安全遭受侵害或遭遇其他緊急危難時，具有立即實施救助的法定職責。然而，在杜某某因遭受他人毆打而受傷并被送至官渡分局馬村派出所后，官渡分局在隨后的八個小時內未對受害人杜某某實施及時救助，這構成了未履行其法定職責的行為。

誠然，形式的四分說理論為檢察機關認定行政機關法定職責提供了初步分析框架，但是形式的四分說僅對行政機關法定職責作形式探討，存在理論上的缺陷。根據《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》確立的裁判規則，雖然行政協議兼具行政性與合同性雙重屬性，但在司法審查中，是適用行政法律規范還是民事法律規范，需結合案件事實予以區分。但是，按照形式的四分說，只要在行政協議中賦予行政機關以權利義務，就能成為行政機關法定職責的來源。那么，對于一個違反行政協議的行為，為什么不是按照《中華人民共和國民法典》合同編的規定處理，而是直接認定為系行政機關違法履行法定職責呢？

四、行政公益訴訟訴前檢察建議的制度優化

當前，公益訴訟已逐漸發展成為一種獨立于民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟這三大傳統訴訟形態之外的全新訴訟形態。行政公益訴訟具有督促性，全國各級檢察機關通過積極履行訴前督促職責，推動行政機關依法履職。檢察機關以高效率、低成本的方式，實現了最佳的案件處理效果，解決了超過95%的公益損害問題，保護了受損的公共利益。（42）然而，經實踐與理論兩個層面的制度檢視，作為核心督促手段的訴前檢察建議確實存在諸多問題，這些問題的存在不僅影響了訴前檢察建議的實際效果，還削弱了其在司法實踐中的權威性。為進一步完善行政公益訴訟訴前檢察建議制度，需要從實踐和理論兩個層面對現有體系予以調整。

（一）構建在特殊個案中免除檢察建議制發要求的區分機制

在授權公益訴訟試點工作的決定中，全國人大常委會對訴前程序的定位是“依法督促行政機關糾正違法行政行為、履行法定職責”?？梢姡酱傩姓C關依法履職是訴前程序的核心要旨。但是在一些特殊案件中，公共利益已經受到嚴重的損害，或行政機關的事后糾正、履職已無意義。此時，若檢察機關仍然遵循在訴前向行政機關制發檢察建議的一般訴前程序，則顯然背離了行政公益訴訟“維護國家利益和社會公共利益”的立法初衷。為此，有必要探索一個在特殊個案中免除檢察建議制發要求的區分機制。

首先，就行政機關違法行為可以糾正的，或督促行政機關履責仍有現實意義的一般案件，檢察機關還是應當繼續先行制發檢察建議。此時，檢察機關制發檢察建議的目的在于“督促行政機關依法履行監督管理職責”，通過訴前檢察建議的方式，以實現在司法權謙抑性下對行政權的尊重。而針對那些違法行為已經造成了社會公共利益嚴重受損，或者行政機關的繼續履行已經沒有實際意義的情況，檢察機關則無須在訴前制發檢察建議給相應行政機關，可徑直向人民法院提起公益訴訟。在這種情況下，行政公益訴訟的目的是“維護國家利益和社會公共利益”，通過司法監督的方式促進行政機關依法行政。

其次，免除檢察建議制發要求的具體情形應當采取“列舉式”。立法中，對于法律概念的定義通常有“列舉式”和“概括式”的方法。作為免除訴前程序區分機制的配套規范，具體免除情形和事由應當采取“列舉式”。第一，任何不受制約的權力都有被濫用的風險?！案爬ㄊ健睂⒔o予檢察機關過大的自由裁量權，鑒于當前行政公益訴訟制度尚不健全，若貿然授權檢察機關依據個案自主判定是否免除訴前程序，易導致訴前程序形同虛設，失去其應有之義。而“列舉式”則恰恰避免了這一問題，檢察機關僅需對個案中的事實要件同“列舉式”的要件進行比對，進而作出符合立法原意的技術判斷。第二，囿于立法技術的缺陷，目前尚不能對其進行精準歸納。法律語言的概括性與社會現象的復雜性存在天然張力，尤其在行政公益訴訟這一新興領域，尚未形成類型化的案例群和成熟的理論體系。立法者既需避免過度抽象導致規則虛化，又要防止具體列舉陷入“掛一漏萬”的困境。當前的法律解釋方法中，要件提取、價值衡量等技術的運用仍顯生澀，難以在保障司法能動性與維護法制統一性之間建立精準的平衡支點。這種立法能力的階段性局限，客觀上制約了規范要件的科學提煉。第三，在判斷具體事由是否滿足免除訴前程序的條件上，行政機關或許比檢察機關更適合。行政活動具有專業性和復雜性，需要運用多種專業知識進行綜合判斷。一些案件中往往會涉及法學以外的專業領域，例如在食品藥品安全公益訴訟中，常常會涉及醫學、藥學等領域的專業知識，若準予檢察機關對是否要免除檢察建議制發要求進行判斷，則容易導致檢察機關無以適從。

最后，可以考慮將《行政訴訟法》第25條檢察機關制發檢察建議的“應當”修改為“可以”。法條中“應當”一詞的規范限定，不利于此區分機制的構建。立法語言中“應當”一詞的使用，通常被理解為是一種強制性的規定，要求相關主體在特定情況下必須采取某種行為或達到某種標準。但是，區分機制在本質上意味著檢察機關在滿足特定條件時，被授權不發出檢察建議。立法中的“應當”用語，大大限制了構建區分機制的可能性與可行性。為此，可以參考檢察公益訴訟改革“頂層設計—法律授權—試點先行—立法保障—全面推開”的規范化進路。具體而言，全國人大常委會可向最高人民檢察院進行授權，授權其可在部分經濟發展水平較高、法治化建設水平較高的省份、直轄市開展免除檢察建議制發要求的區分機制試點。在充分汲取地方實踐經驗的基礎上，全國人大常委會可以考慮對《行政訴訟法》第25條進行修改或進行合乎邏輯的立法解釋，長遠來看可以考慮在檢察公益訴訟專門立法中以專節或專條的方式對免除檢察建議制發要求的區分機制進行設計。

（二）建立“磋商－檢察建議”雙軌運行的繁簡分流程序

現行《公益訴訟辦案規則》在行政公益訴訟“立案與調查”一節中創設了磋商制度，規定在行政公益訴訟案件立案之后，檢察機關在通知行政機關的過程中，可就是否存在違法行使職權或懈怠行為、國家利益或社會公共利益受損情況，以及整改措施等事項與行政機關進行磋商。在程序上，磋商制度位于檢察機關立案與制發檢察建議之間，具有為案件進行繁簡分流和拓展檢察機關調查手段的功能。一方面，對于那些涉案事實較為清楚，行政機關對公共利益受損、違法行使職權或消極不作為等事實無異議，并表現出積極整改意愿，且通過迅速整改能夠實現對公共利益的有效保護的案件，采用磋商方式結案不僅有助于司法資源的合理配置和高效利用，還能提升案件處理的效率。這樣一來，檢察機關便能將更多的精力聚焦于處理那些存在較大阻力、需要多部門協同的復雜疑難案件，從而更好地履行法律監督職能。（43）另一方面，作為檢察機關一種獨特的調查手段，磋商制度在原有《公益訴訟辦案規則》第35條所規定的六種調查手段基礎上進一步拓展，為檢察機關在與行政機關開展調查和溝通工作時提供了更加靈活的方式和選擇。此舉有助于檢察機關更加全面、深入地了解案件情況，加強與行政機關的協調合作，從而更好地維護公益利益。

因此，建立“磋商－檢察建議”雙軌運行的繁簡分流程序，有助于減輕實務部門的負擔，提升案件的質量。具體而言，檢察機關可以針對簡易案件采取磋商方式。若在磋商階段，國家利益或社會公共利益已得到有效保障，或行政機關已全面采取整改措施并依法履行職責的，可以作出終結案件的決定；而對于那些重大、疑難、復雜的案件，檢察機關應當繼續調查并作出是否提出檢察建議的決定。將主要精力用到“刀刃”上，發揮好檢察機關法律監督與社會治理的雙重職能（44），也是作為“治理參與人”的第三代檢察建議所必須扮演好的角色。（45）需要強調的是，檢察建議在內容上不宜過細，只需明確指出行政機關違法行為的具體法律根據和行為的性質界定即可。而對于案件的細節問題，可在提起行政公益訴訟的過程中，再作進一步補充和完善。

（三）采取“以主責模式為主，上下聯動模式為輔”的檢察建議制發模式

關于訴前檢察建議制發模式的規范統一和確認邏輯，有學者指出，“需結合不同監管目的、結構、程序、行為確定不同行政監管模式下履職機關和公益損害之間應存在直接因果關系?！保?6）訴前檢察建議的制發需要在準確判斷履職機關職責的基礎上審慎進行，以確保檢察監督的精準性和有效性，以防止其過度泛化。反觀“全部模式”，其與檢察建議的宗旨及公益保護的初衷存在明顯的脫節。一方面，“全部模式”實際上是將所有主責或非主責行政機關納入被訴主體之內，可能導致訴訟中被訴行政主體提出主體不適格之抗辯，對行政機關履職積極性和公益恢復實效性產生一定程度負面影響；另一方面，“全部模式”還可能引發行政機關之間的責任推諉。當多個行政機關都被檢察機關督促履責時，可能會出現相互推諉與逃避責任的現象，導致公共利益無法得到及時救助。此外，僅向上級行政機關制發訴前檢察建議的“上級監督模式”也不宜推廣適用。“上級監督模式”實際上直接縮小了檢察監督范圍與公益訴訟被告主體范圍，后續進入訴訟階段則需重新向本級行政機關制發檢察建議，造成了司法資源的浪費。“上級監督模式”也在一定程度上破壞了行政機關的層級隸屬關系。在行政一體化模式下，上下級行政機關屬“命令—服從”和“領導與被領導”的關系，上級行政機關雖然可以通過指示或部署的方式對下級施加影響，但是“領導”畢竟不是“替代”，具體的工作還是需要下級機關根據其法定管轄權以其名義開展。在“上級監督模式”中，上級行政機關固然具有對下級機關的領導權和層級監督權，但若檢察機關僅向上級行政機關制發檢察建議，則有侵害下級行政機關法定管轄權和行政自主權之虞。因而，采用向負有主要職責的行政機關和上下兩級檢察機關同時向本級行政機關制發檢察建議的“以主責模式為主，上下聯動模式為輔”模式更為可取。

正如有學者指出，“‘主責模式’既契合公益訴訟檢察督促訴訟與協同訴訟的本質屬性，也有助于通過訴訟方式推動公益受損問題的解決?！保?7）同時，由于公益訴訟案件一般較為復雜且涉及面廣，解決難度較高，因此，可以將檢察建議同時抄送有關地方黨委與上級政府，盡力爭取其關注和支持。（48）此外，采用“以主責模式為主，上下聯動模式為輔”的檢察建議制發模式在規范層面不存在阻礙?！度嗣駲z察院檢察建議工作規定》第三條明確了“同級直發”及“上級層報”檢察建議制發規則。這一規定體現了“主責模式”優先的思路，也回應了作為輔助的“上下聯動模式”。在檢察一體化的背景之下，為辦理重大行政公益訴訟案件、實現最大化公益保護，經上級檢察機關向上級行政機關發出行政公益訴訟訴前檢察建議，旨在引起其關注與支持，以個案為切入點推動同類案件解決及源頭治理，發揮實際工作中的積極效應。

（四）構建判斷行政機關法定職責的自主知識體系

習近平總書記強調：“要加強對我國法治的原創性概念、判斷、范疇、理論的研究，加強中國特色法學學科體系、學術體系、話語體系建設?！保?9）“中國自主法學知識體系正是中國特色法學學科體系、學術體系、話語體系的基礎理論和核心要義，是中國話語對法學知識的系統表達，其內涵包含著對本土資源的尊重與回歸?！保?0）目前，我國用以判斷行政機關是否具有法定職責采用四分說的標準，其來源與適用可追溯至蘇聯時期的刑法作為義務理論。（51）在知識體系多元化的新紀元，我們應當具備更加廣博的胸懷與深遠的視野，在社會科學上更加注重中國話語，構建具有民族性和地域性的法學知識體系。（52）因此，有必要明確一個本土化的法定職責認定標準。在此標準下，行政機關法定職責主要來源于對行政監管對象的支配而產生的監管義務和對公共利益的危險發生領域的支配而產生的阻止義務。

1. 基于對行政監管對象的支配而產生的監管義務

在行政管理活動中，行政機關處于控制行政監管對象的地位，因而具備了事實上的監管義務。但是，單純事實上、形式上可以控制行政監管對象還不能成為法定職責的來源，須對監管對象具有監督管理義務的實質根據。

第一，對危險物的管理義務。此處的危險物應當作廣義解釋，涵蓋危險動物、危險物品、危險設施、危險系統等。根據《中華人民共和國環境保護法》第49條可知，各級人民政府及其農業等主管部門和機構對于重金屬和其他有毒有害物質等危險物具有管理義務，防止其污染農田。在江蘇省睢寧縣人民檢察院督促處置危險廢物行政公益訴訟案中（53）， 睢寧縣生態環境局（下文簡稱睢寧環境局）將涉案油泥（屬有毒危險廢物）在未按規定進行專業技術封存的情況下存放長達18個月，持續造成環境污染，且未對污染物的處置進行代履行。《固體廢物污染環境防治法》規定了環境主管部門對污染物的管理義務，然而睢寧環境局卻未履行此管理義務，屬于“不履行法定職責”。

第二，對他人行為的監督義務。蘇聯行政法持“管理論”的立法目的（54）， 認為行政法是國家管理的必要手段，國家管理的手段自然應服務于國家管理的目的，人民的利益便存在于國家管理的目的和任務之中。（55）經事實證明，蘇聯的“管理論”行政法與我國“平衡論”的立法目的存在制度脫節，且無法實現良法善治的效果，但其中所提出的國家對公民行為進行監管的理論還是可以進行批判繼承的。在現代行政法的發展中，“管理論”逐漸演化為干預行政、給付行政和規劃行政三足鼎立的行政法律體系。然而，正如哈特穆特·毛雷爾指出，“為保證社會的公平正義、經濟的持續繁榮，國家還必須對社會和經濟進行全面的干預，‘排除危險’仍然是國家法定的和不可變更的任務?！保?6）在風險社會中，為應對風險社會所帶來的一系列挑戰，現代行政法仍然要進行風險行政，堅持以行政權為中心而展開的干預行政體系的核心地位。在未成年人網絡民事權益綜合司法保護案中（57）， 相關行政主管部門對網絡服務新業態監管的缺位，導致了某APP侵害未成年人網絡民事權益。本案中，由于網絡服務新業態的發展先于法律的出臺，現有法律無法為行政機關明確法定職責。但是由于主管行政機關對網絡服務新業態的監管義務，其仍然存在維護互聯網環境“晴朗氣清”的法定職責。

第三，對自己先行行為造成的公益利益侵害緊迫危險的防止義務。理論上，因行為人的先前行為造成了緊迫法益危險，具有保證人地位。（58）在云南省劍川縣人民檢察院訴劍川縣森林公安局怠于履行法定職責環境行政公益訴訟案中（59）， 劍川縣森林公安局怠于督促玉鑫公司和王某某履行“限期恢復原狀”的先行行為，以致所破壞的森林植被案發時仍未得到恢復，造成了國家利益、社會公共利益的重大損失?？梢姡姓C關對自己先行行為的防止義務也可以成為其法定職責的來源?；诒景?，可以抽象提煉出行政機關防止義務的構成要件：一是先前行為對行政法所保護的公益和私益造成了危險；二是危險明顯增大，如果不采取積極措施，危險就會立即現實化為實害結果；三是行政機關對危險流發展的原因具有支配力。

2. 基于與公共利益的特殊關系而產生的保護義務

現實生活中，公共利益未能時常處于圓滿狀態，對于國家利益、社會公共利益的侵害行為時常發生。在這種情形下，公共利益的保護與公共利益具有特殊關系的行政機關存在依賴關系。具體而言，這種特殊關系主要來源于法規范和行政協議。

第一，基于法規范產生的保護義務。在法規范將保護公益的任務托付給特定行政機關時，行政機關就擁有了保護公共利益不受非法侵害的義務。值得一提的是，此處的“法規范”應當作廣義解釋，即包含法律法規、行政規章和行政規定。這是因為，在風險社會中，為使行政權能夠在最大程度上對公共利益實現全覆蓋的保護，以及補充立法的漏洞，需要將法源予以多元化。

第二，基于行政協議而產生的保護義務。行政協議是在傳統行政法不對等性日趨褪去的現代社會，行政機關通過合意、協商等方式進行替代性行政治理的具體體現。一方面，行政協議是一種行政機關進行社會治理的新模式，回應了實質法治要求下的行政行為多元化；另一方面，行政協議能夠產生行政機關與公共利益的特殊關系，因而行政機關負有對該特定公共利益的保護義務。在湖南省花垣縣人民檢察院訴龍山縣自然資源局不履行收繳土地出讓違約金職責公益訴訟案中（60）， 龍山縣自然資源局與某房地產公司簽訂的土地使用權出讓合同屬行政協議，該房地產公司欠繳土地出讓金的行為，嚴重影響國家對收入的管理支配，損害市場和社會誠信體系，侵害國家利益。本案中，土地使用權出讓合同產生了龍山縣自然資源局與國庫利益的特殊關系，但是由于該局未能盡到對國庫利益的保護義務，怠于履行收繳土地出讓違約金，使國家（財政）利益受到了損害。

五、結語

訴前檢察建議為行政公益訴訟發揮了重要作用，使得大部分案件在訴前就得以解決，有效地維護了公共利益。在推動檢察工作現代化的新起點上，需要繼續堅持和發展訴前檢察建議制度，助力“四大檢察”的全面協調和融合發展。但是，目前的行政公益訴訟訴前檢察建議制度，仍然暴露出程序的強制性、建議的規范化不足，以及行政機關法定職責判斷標準的不明確等問題。為了解決現實難題，應當對現有制度框架予以優化，構建在個案中靈活的訴前檢察建議免除機制、建立“磋商－檢察建議”繁簡分流程序、采取“以主責模式為主，上下聯動模式為輔”的檢察建議制發模式、構建判斷行政機關法定職責的自主知識體系等解決策略不失為一味“良藥”。展望未來，為進一步優化行政公益訴訟訴前檢察建議制度，需要法律實務界和理論界的共同努力。通過實踐探索和理論創新，不僅能夠解決現有制度存在的問題，還能夠在更廣泛的法治建設領域中積累經驗、提煉智慧，為后續檢察公益訴訟專門立法提供參考。我們期待通過這一過程，能夠更有效地促進依法行政，完善行政公益訴訟制度，將公益保護納入法治軌道，為法治國家、法治政府、法治社會一體化的建設貢獻力量。

注釋：

（1） 參見周枏：《羅馬法原論》下冊，商務印書館1994年版，第886頁。

（2）（25） 參見韓耀元：《準確把握訴前程序基本特征 科學構筑訴前程序工作機制》，《人民檢察》2015年第14期。

（3） 參見閆晶晶：《最高檢發布檢察機關全面開展公益訴訟五周年工作情況》，《檢察日報》2022年7月1日。

（4） 參見劉加良、李暢：《行政公益訴訟訴前檢察建議的規則調適》，《河北法學》2023年第11期。

（5） 關于檢察機關在行政公益訴訟中的身份地位，學界存在爭議。有學者指出，雖然在《檢察公益訴訟司法解釋》第4條中明確了檢察機關以公益訴訟起訴人的身份提起公益訴訟，但是，該條的后半句的表述卻是“依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》享有相應的訴訟權利，履行相應的訴訟義務”?！睹袷略V訟法》和《行政訴訟法》中并沒有關于“公益訴訟起訴人”權利義務的規定，只能依照原告的權利義務去認定。并且，其在一定程度上結合了原告資格中的“利害關系人”擴大解釋的理論和檢察機關法律監督理論，這種制度設計顯然屬于本土化的探索。因此，這是一種“存疑的公益訴訟起訴人”身份地位設置。參見練育強：《爭論與共識：中國行政公益訴訟本土化探索》，《政治與法律》2019年第7期。

（6） 參見趙許明：《公益訴訟模式比較與選擇》，《比較法研究》2003年第2期。

（7） 參見陶紅英：《美國環境法中的公民訴訟制度》，《法學評論》1990年第6期。

（8） 參見歐元捷：《檢察公益訴訟訴前程序研究》，《安徽大學學報》（哲學社會科學版）2022年第4期。

（9） 參見［日］高橋宏志：《民事訴訟法：制度與理論的深層分析》，林劍鋒譯，法律出版社2003年版，第284—285頁。

（10） See Othmar Jauernig， Burkhard Hess， Zivilprozessrecht， C. H. Beck， 2011， pp.211-213.

（11） 參見《列寧全集》第43卷，人民出版社1987年版，第195—196頁。

（12） 參見徐日丹、賈陽：《依法履職穩步推進公益訴訟改革試點工作》，《檢察日報》2015年7月3日。

（13） 劉藝：《論國家治理體系下的檢察公益訴訟》，《中國法學》2020年第2期。

（14） 參見馬懷德：《檢察公益訴訟立法的中國方案》，《行政管理改革》2023年第10期。

（15） 參見胡婧、朱福惠：《論行政公益訴訟訴前程序之優化》，《浙江學刊》2020年第2期。

（16） 參見于立深：《現代行政法的行政自制理論——以內部行政法為視角》，《當代法學》2009年第6期。

（17） 參見章劍生：《現代行政法總論》，法律出版社2019年版，第269頁。

（18） 參見沈開舉、邢昕：《檢察機關提起行政公益訴訟訴前程序實證研究》，《行政法學研究》2017年第5期。

（19） 參見劉松山：《檢察公益訴訟中檢法對應關系之改造》，《政法論壇》2023年第6期。

（20） 參見《2022年全國檢察機關主要辦案數據》，最高人民檢察院官網2023年3月7日。

（21） 參見《2023年全國檢察機關主要辦案數據》，最高人民檢察院官網2024年3月10日。

（22） 參見《關于〈中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）〉和〈中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）〉的說明》，中國人大網2017年6月29日。

（23） 參見王春業：《行政公益訴訟“訴前程序”檢視》，《社會科學》2018年第6期。

（24） 參見《耕地保護檢察公益訴訟典型案例》，最高人民檢察院官網2023年9月27日。

（26） 參見《檢察機關提起公益訴訟試點工作訴前程序典型案例》，《檢察日報》2016年1月7日。

（27） 參見王春業：《論檢察機關提起行政公益訴訟的“訴前程序”》，《江漢大學學報》（社會科學版）2018年第3期。

（28） 參見《2021年全國檢察機關主要辦案數據》、《2022年全國檢察機關主要辦案數據》、《2023年全國檢察機關主要辦案數據》，最高人民檢察院官網2022年3月8日、2023年3月7日、2024年3月10日分別發布。

（29） 章劍生：《論行政公益訴訟的證明責任及其分配》，《浙江社會科學》2020年第1期。

（30） 潘劍鋒、鄭含博：《行政公益訴訟證明責任分配的理論闡釋與規則構建》，《北京大學學報》（哲學社會科學版）2022年第1期。

（31） 參見最高人民檢察院第115號指導案例。

（32） 參見山東省夏津縣人民法院（2017）魯1427行初6號行政判決書。

（33） 參見湖北省天門市人民法院（2017）鄂9006行初7號行政判決書。

（34） 參見章志遠：《行政法案例分析教程》，北京大學出版社2016年版，第50—55頁。

（35） 參見李大勇：《論行政公益訴訟“不依法履職”的評判標準》，《行政法學研究》2023年第3期。

（36） 參見全國人大常委會法制工作委員會行政法室編：《中華人民共和國行政訴訟法解讀》，中國法制出版社2014年版，第40—41頁。

（37） 參見四川省高級人民法院（2004）川行終字第18號行政判決書。

（38） 參見山東省高級人民法院（2020）魯行終439號行政裁定書。

（39） 參見《2018年黑龍江省行政審判十大典型案例》，北大法寶網2018年12月4日。

（40） 王和雄：《論行政不作為之權利保護》，中國臺灣地區三民書局1994年版，第279頁。

（41） 參見云南省昆明市中級人民法院（2003）昆行終字第9號行政判決書。

（42） 參見應勇：《以習近平法治思想為指引加快推進檢察公益訴訟立法》，《人民檢察》2023年第21期。

（43） 參見胡衛列、解文軼：《〈人民檢察院公益訴訟辦案規則〉的理解與適用》，《人民檢察》2021年第18期。

（44） 參見任學強：《檢察建議的理論與實踐——以檢察機關社會綜合治理職能為視角》，《社會科學論壇》2014年第10期。

（45） 參見張薰尹：《檢察建議的譜系脈絡及分類發展構想》，《政治與法律》2024年第3期。

（46） 劉藝：《行政公益訴訟被告適格的實踐分歧與規則建構》，《清華法學》2023年第1期。

（47） 彭勁榮：《穩慎把握三類行政公益訴訟案的訴與不訴》，《檢察日報》2022年7月14日。

（48） 參見余凌云：《行政公益訴訟的運行與訴前檢察建議的規范》，《人民檢察》2023年第21期。

（49） 習近平：《堅持走中國特色社會主義法治道路，更好推進中國特色社會主義法治體系建設》，《求是》2022年第4期。

（50） 參見何勤華、劉譯元：《論中華法系的傳承與中國自主法學知識體系的建構》，《中國法律評論》2024年第1期。

（51） 參見張明楷：《刑法學》，法律出版社2021年版，第198頁。

（52） 參見翟錦程：《中國當代知識體系構建的基礎與途徑》，《中國社會科學》2022年第11期。

（53） 參見最高人民檢察院第112號指導性案例。

（54） 參見［蘇］瓦西林科夫：《蘇維埃行政法總論》，姜明安、武樹臣譯，北京大學出版社1985年版，第35—38頁。

（55） 參見王貴松：《中國行政法學的涅槃重生》，《法治社會》2023年第6期。

（56） 參見［德］哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第17頁。

（57） 參見最高人民檢察院第174號指導性案例。

（58） 參見張明楷：《不作為犯中的先前行為》，《法學研究》2011年第6期。

（59） 參見最高人民法院第137號指導性案例。

（60） 參見《最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布8件行政公益訴訟典型案例》，最高人民檢察院官網2023年11月24日。

作者簡介：傅瀚蓬，華東政法大學法律學院碩士研究生，上海，201600；朱應平，華東政法大學法律學院教授、博士生導師，上海，201600。

（責任編輯 程 騁）