河湖長制背景下長江上游流域多元主體協同治理研究

摘 要：長江上游流域涉及青海、西藏、重慶等6個省（自治區、直轄市），流域內跨界河湖數量眾多。長江上游管理保護存在碎片化治理現象，缺乏系統性、整體性和協同性，不利于整個流域的現代化治理。在系統梳理長江上游流域多元主體管理現狀及存在問題的基礎上，針對性地提出了完善長江上游流域協同治理的對策建議，即以河湖長制為平臺，完善相關法律法規，從多元主體協同、規劃協同、發展與保護協同方面，不斷健全“河湖長+”部門協作機制，統籌長江上游不同區域的功能定位和管理保護目標要求，不斷強化部門協同治理，共筑上游生態屏障。

關鍵詞：長江上游流域；河湖長制；協同治理

中圖分類號：X522 " " " " " "文獻標志碼：A" " " " " " " " " " " " "doi：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2025.0104

0 引言

習近平總書記在進一步推動長江經濟帶高質量發展座談會強調要完整、準確、全面貫徹新發展理念，堅持共抓大保護、不搞大開發，堅持生態優先、綠色發展，以科技創新為引領，統籌推進生態環境保護和經濟社會發展，加強政策協同和工作協同，謀長遠之勢、行長久之策、建久安之基，進一步推動長江經濟帶高質量發展，更好支撐和服務中國式現代化。長江上游流域是我國重要的水源涵養區、生態區以及經濟發展區[1]，起著生態屏障的作用[2]，也是實現區域協調發展、鄉村振興、民族友好融合和綠色發展的重要區域，有必要基于流域整體性和區域發展一體化，深入開展多部門協同治理研究，以河湖長制為抓手，充分發揮河湖長制工作部際聯席會議、省級河湖長聯席會議機制和長江流域片河湖長制協作機制[3]作用，強化河湖管理體制機制建設，健全“河湖長+”部門協作機制，加強涉河湖管理多元主體溝通協調，形成工作合力，不斷提升長江上游流域河湖管理保護協同治理能力和水平。

1 長江上游流域多元主體管理現狀

1.1 管理保護主體

根據《中華人民共和國水法》第十三條“國務院有關部門按照職責分工，負責水資源開發、利用、節約和保護的有關工作”的規定，對61個國務院組成部門、國務院直屬機構、國務院直屬事業單位和國務院部委管理的國家局的主要職責進行了梳理分析，其中涉及河湖管理保護的責任主體主要有13個，包括水利部、國家發展和改革委員會、公安部、自然資源部、生態環境部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、農業農村部、文化和旅游部、應急管理部、國家能源局、國家林業和草原局、國家文物局等。

1.2 管理保護對象

綜合分析涉河湖管理保護主體的職能職責和相關法律法規，統計出水利部、自然資源部、生態環境部等13個部門的主要管理保護對象，見表1。

1.3 協同治理實踐

全面推行河湖長制以來，水利、自然資源、生態環境、農業農村等有關部門作為河湖長制工作成員單位，按照職責分工，協同推進河湖管理保護工作。《中華人民共和國長江保護法》為長江流域河湖長制的實踐推行提供了法律依據[4]，更標志著長江大保護的重大國家戰略已經形成。

目前長江流域已建立省級河湖長聯席會議機制和長江流域片河湖長制協作機制，并于2022年7月12日和2023年8月22日2次召開省級河湖長聯席會議[5]，建立了丹江口水庫及上游地區、唐白河流域跨省河湖聯防聯治工作機制，進一步鞏固了流域統籌、區域協同、部門聯動的河湖管理保護工作格局；川渝云貴四省（自治區、直轄市）聯合發表《長江上游成渝地區生態保護法治聯盟宣言》，川渝政法合作聯席會議通過《長江上游成渝地區生態保護法治聯盟聯席會議制度》和《法治聯盟框架協議》，川渝云貴藏青檢察機關簽署《關于建立長江上游生態環境保護跨區域檢察協作機制的意見》，川渝兩地省市縣30余個檢察機關建立岷江、嘉陵江、涪江等山川河湖保護公益訴訟協作機制等，強化了長江上游生態屏障司法保護的合力[6]；長江海事局與重慶市交通局、四川省交通運輸廳、云南省交通運輸廳、貴州省交通運輸廳在渝簽訂合作共建協議，共推長江上游干支水域監管服務一體化，進一步凝聚水上監管執法合力，為高效防范化解長江上游水域安全與防污染風險隱患提供保障；川渝兩省市聯合印發《成渝地區雙城經濟圈“六江”生態廊道建設規劃（2022—2035年）》，從生態共保、共建、共享三個方面，科學開展“六江”生態廊道整體保護、系統修復、綜合治理，為進一步筑牢長江上游重要生態屏障，實現長江經濟帶綠色發展，推進成渝地區雙城經濟圈美麗中國先行區建設，打造人與自然和諧共生現代化的典型范例；長江流域各省份持續深化“河長+”協作機制，進一步推動水行政執法與公安執法、刑事司法相銜接[7]，不斷提升河湖管理保護法治化水平，共同做好河湖生態環境保護。此外，長江流域各部門積極推進“企業河長”、河砂采砂權“凈砂”出讓方案等，不斷健全跨部門跨區域保護協作、規劃協調、執法聯動、創新協同、信息共享等河湖管護長效機制。

2 長江上游流域協同治理的突出問題

河湖長制體系一定程度上有效統籌了流域內的行政力量，在流域協同治理方面取得一定成效[8]。但在政府模式之下的長江上游流域協同治理體系尚不完善，還面臨一些問題需要解決，例如法規制度不完善、規劃間協調性不夠、管理保護對象和目標不一致、涉水職權劃分不清晰、信息共享不充分等。

2.1 法規制度不完善

（1）立法相對滯后。在長江流域的立法過程中，不同部門各自為政，制定的法律法規之間缺乏統一性和協調性。在一些事項的解決方面，可能存在誰都無權管、誰都可以管、誰都不愿管的情況，以及部門間監管方法、尺度和標準不一致等問題，從而導致長江流域立法滯后?[9]。

（2）地方性水法規制定存在不平衡情況。具體表現在：①不同省（自治區、直轄市）地方水法規制定情況不均衡，截至2021年，長江流域上游6省（自治區、直轄市）出臺地方水法規數量最多的是云南省，為64部，數量最少的為西藏自治區，僅有16部，相差48部。②流域內不同領域的法律規范分布不均。水資源管理、河湖管理、水土保持等涉及一般生產、生活水事活動的地方性法規和規章相對較多，而涉及部門管理、行政執法方面的立法相對較少 [10]。③實體法與程序法不平衡。流域管理的立法絕大部分著眼于實體方面，很少涉及程序性問題，因此在互相配合方面存在問題，缺乏有效的約束力，在流域管理的實踐中難以落實，難以實現實體法所希望達成的效果[9]。

（3）上位法與下位法的矛盾難協調。上位法往往設定了較為原則和宏觀的規定，而下位法則需要將這些規定具體化、可操作化，在這個過程中，很容易因為對上位法理解的不同、地方或部門利益保護等因素，導致下位法與上位法之間出現偏差或沖突。比如河道采砂管理方面，受采砂暴利的驅使，地方出臺立法實行“屬地管理”和“多頭管理”，從根本上影響了采砂管理工作的有效性，造成監管困難[9]。

2.2 各規劃間協調性不夠

在河湖管理范圍內存在大量的規劃，不僅有國土空間、航運、港口、漁業、防洪、岸線、污染防治、生態保護、水土保持等專項規劃，還包括各行政區域的社會經濟、區域發展等區域或綜合規劃。這些規劃在制定實施過程中存在未征求其他相關部門意見、未進行深入研究論證、未進行長遠統籌考慮等情況，導致規劃之間協調性不足。例如未經過深入論證，導致長江三峽庫區涪陵段劃定的魚類保護范圍過大，嚴重影響岸線開發利用；一些具有生態涵養、候鳥遷徙功能的重要湖泊未被納入自然保護地體系，導致這些湖泊面積逐年萎縮退化，有悖于高質量綠色發展的理念。

2.3 各部門管理保護的對象和目標不一致

涉河湖管理保護的部門主要有13個，由于各部門職能職責不同，其管理保護的對象和目標均存在不一致的情況。水利部門以河湖管理范圍內水域岸線的防洪安全、水質安全和水利工程安全為目的，河道管理范圍內存在影響行洪、水質安全的房屋、農作物、林地、基本農田、養殖塘時，應進行清理，而這些又是其他部門管理保護對象，由于各部門保護目標不一致，導致相關工作難以推進。例如：河道管理范圍內房屋擁有住建、農業農村、自然資源部門產權證明，拆除難度較大；林地屬于林草局管理，其管理保護目標為保障林業生態安全，加強自然保護地統一監管、林業資源安全巡護、生物多樣性保護；基本農田和農作物屬于自然資源部和農業農村部管理，其管理目標為要優先保護永久基本農田，嚴格限制非農建設用地占用農田，加強耕地保護與質量建設，穩定糧食播種面積，保持糧食產量在1.3萬億斤以上；穿河管（隧）道和跨河橋梁，屬于能源、交通部門管理，其保護目標是保障橋梁、管（隧）道工程安全，導致部分水利工程無法實施；河道管理范圍內還存在水產種質資源保護區、珍稀動物保護區等生態敏感區，涉及農業農村、水利、自然資源部門等部門，各部門因保護目標不一致，影響相關工作的開展。

2.4 涉水職權劃分不清晰

涉水職權劃分不清主要表現在兩方面：①流域管理機構和地方政府涉水事務職權的劃分不清晰，區域的分片治理、屬地治理、包干治理與流域的整體治理、系統治理、協同治理之間存在矛盾，區域的行政治理和流域的專業治理也存在矛盾，容易產生上下游保護與開發不協調、跨省跨部門聯防聯控不充分、橫向生態補償困難等問題，現行的行政治理方式無法完全解決流域內跨區域協同治理過程中的問題。②部分省市對河湖長制工作還不夠重視，河長制辦公室（以下簡稱“河長辦”）主任由水利局長擔任，而不是由政府領導班子擔任，導致河湖管理方面缺乏高位領導統籌協調，河湖長制權威性不夠，加之各部門管理職責也不明確，一般根據既有職能職責分工進行管理，而各部門管理保護重點各不相同，導致各部門協同管理難度大。

2.5 信息共享不充分

信息共享不充分包括兩方面：①涉河湖管理部門間信息共享體制機制不健全，也未建立較為健全的信息共享平臺，各部門間編制的規劃、劃定的管理范圍、監督檢查發現的問題、監測點位設置、監測采集信息等共享不充分，信息資源的利用率低，共享渠道不暢，導致監測管理出現交叉或空白現象。同時，由于各部門間管理保護對象和目標不一致，并缺乏信息共享，導致同一個問題的認定標準可能不一致。②水利信息缺乏統一標準和規范，數據存在安全隱患，信息的采集、傳輸和儲存技術相對落后，同時數據可能涉及利益沖突與競爭關系，這些原因導致水利信息共享困難。

3 長江上游流域協同治理的對策建議

為進一步強化河湖長制，持續加強部門協作，推動長江上游流域河湖管理保護協同治理，針對存在的問題，提出如下建議。

3.1 完善法規制度

法制建設是協同治理的前提和基礎。首先，鼓勵各地全面梳理本地水法規涉及的領域，結合新時代治水思路，及時發現立法空白，通過調查研究論證，加強立法修法工作，完善地方水法規體系；其次，水利部要加強對地方水利立法工作的跟蹤指導，及時掌握地方水利立法工作進展，發現水利立法存在的問題，總結水利立法經驗，充分利用現有資源優勢協助和指導地方水法規體系建設、配套制度建設等工作；再次，中央與地方要聯合推動重點領域的立法工作，以《中華人民共和國防洪法》和《中華人民共和國水法》修訂為契機，將河湖長制六大任務、組織體系、流域管理機構和各級河湖長在河湖長制工作中的職責、強化流域管理機構的統籌協調作用等內容納入其中，將河湖長制從制度化上升到法制化，以法律形式將統籌協調機制運用到解決涉河湖管理的不同部門之間的利益協調與矛盾調解問題，為進一步協同保護、管理、治理好河流湖泊提供堅實的法律保障。

3.2 推動規劃銜接協調

建議建立完整的長江流域規劃體系，明確各類主體編制的規劃的法律效力，理順具體治理領域中各方的職責邊界，規范中央、地方、流域、區域相互之間的關系，以有利于各類規劃的編制實現在內容和程序上的對接，同時強化相關規劃的約束引領作用，加強涉河湖管理的相關規劃在制定（修訂）過程中與各地發展規劃和空間規劃的銜接與協調，根據流域河湖治理保護總體要求，充分發揮河湖長制平臺作用，科學分解區域和不同部門治理保護目標任務，合理制定“一河（湖）一策”方案，實現流域治理保護的統一規劃和分區域分部門實施，推進河湖整體治理、系統治理和協同治理。

3.3 加強高位統籌推動

河長辦是貫徹落實全面強化河湖長制有關政策實施的唯一組織機構，建議提升河長辦層級，將其納入政府一級，河長辦主任由地方政府班子成員擔任，充分發揮領導高位統籌推動作用，并不斷強化河長辦的職能，完善河湖長制體制機制，構建運行高效、組織有力的執行機構，提高對河湖長制工作的重視程度，強化河長辦權威性，保障河長辦在河湖管理協同治理中協調、分辦、督辦作用。

3.4 創新管理體制機制

建議建立長江上游流域協調機制，負責流域重大發展戰略、政策、規劃、項目等的審議、協調、實施與監督管理，下設辦公室，為流域協調機制的日常辦事機構，組織協調跨地區跨部門重大涉水事項。堅持“統一指導，統籌協調”的原則，化解條塊管轄之間的矛盾，注重行政部門間與行政區域間協同合作。鼓勵地方根據需要建立協作機制，細化各部門管理職責、管理對象和管理范圍，根據聯合執法、協同監管、協同治理原則，推進長江經濟帶可持續發展，搭建流域和地方統籌協調機制建立的基本框架。設立專家咨詢委員會，對流域協調機制負責，對流域重大發展戰略、政策、規劃及專業咨詢成果進行技術把關，提高決策的科學化水平，下設秘書處，為專家咨詢委員會的日常辦事機構，組織承擔專家咨詢委員會的重要規劃、重大項目技術咨詢等方面工作。

通過統籌協調長江流域管理不同層級間政府職能的重疊、沖突與空白，并結合已有的水法律體系，合理劃分相關部門對長江流域的生產與日常活動的監管職責，防止政府在執法中可能出現的錯位、越位、缺位問題，避免出現相互推諉和監管空白。

3.5 加強信息共建共享

數據信息分割是多部門協同治理的瓶頸。建議建立健全具備河湖基礎信息數據收集及分析、河湖水質和水生態狀況實時監測、大數據分析、信息報送、工作交接、突發問題報警、問題處理跟蹤等功能于一體的河湖信息共享平臺。在已初步建立的信息共享基礎上，統一標準，科學整合河湖監測網絡，進一步完善河湖生態環境、自然資源、水文、氣象、航運、自然災害等監測網絡體系和信息共享機制，實現河湖生態環境、自然資源以及管理執法等全要素信息共享，提升監測感知能力。進一步明晰各涉河湖監測主體的權利和義務，界定各監測主體信息共享的范圍和責任，進一步強化對信息共享工作的管理和協調，正向引導各部門共享數據，逐步實現數據共建、共融、共享，打破信息壁壘，有效解決不同部門信息缺乏共享平臺的問題，助推多區域和多部門形成合力。

4 結束語

長江上游流域多元主體協同治理是貫徹落實習近平總書記關于治水系列重要論述的體現，是強化“上游意識”、扛起“上游責任”、體現“上游擔當”的重要舉措，有助于打好長江經濟帶污染治理和生態保護重點任務攻堅戰，全面筑牢長江上游重要生態屏障，對于河湖管理保護意義重大。本文對長江上游流域涉河湖管理主體、對象、管理目標以及協同治理實踐等進行了介紹，認為長江上游流域協同治理還存在著法規制度不完善、規劃間協調不夠、管理保護的對象和目標不一致、涉水職權劃分不清晰、信息共享不充分等問題，針對性地提出完善法規制度、推動規劃銜接協調、加強高位統籌推動、創新管理體制機制、加強信息共建共享等建議，以期為長江上游流域多元主體協同治理提供參考。

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收稿日期：2024-03-04

作者簡介：涂聲亮，男，工程師，碩士，主要從事河湖管理保護研究方面工作。E-mail：1832334626@qq.com

Abstract：The upstream of the Yangtze River Basin spans six provinces （autonomous regions and municipalities） including Qinghai，Xizang and Chongqing，and contains many trans-boundary rivers and lakes. Fragmented governance in the management and protection of the upstream Yangtze River has led to the absence of systematicness，integrity and coordination，which hinders the modern governance of the entire basin. Based on systematic analysis of the current situation and existing problems in multi-subject management of the upstream Yangtze River Basin，we put forward countermeasures and suggestions to improve collaborative governance. Under the framework of the river and lake chief system，we recommend to improve relevant laws and regulations，and constantly perfect the“river and lake chief+”departmental collaboration mechanism，including multiple-subject collaboration，planning collaboration，and development and protection collaboration. By coordinating the functional positioning and management and protection objectives across different regions in the upstream Yangtze River Basin，we aim to continuously strengthen the departmental collaborative governance and jointly build an ecological barrier in the upstream basin.