常州實行財政遞增包干制的前前后后

實行財政遞增包干制是常州改革開放時期的一項重大創舉。從1983年在全國率先試行該制度，至1994年結束，前后歷時11年，不僅在全國產生了廣泛影響，也深刻影響了此后常州的發展之路。本文探尋了財政遞增包干制的來龍去脈，以期為進一步全面深化改革、推進中國式現代化建設提供歷史鏡鑒。

形勢逼人的試點

當改革的社會需求來臨時，探索實踐必然隨之而來。1983年，常州在全國率先試行財政遞增包干制，這與當時常州工業、財政面臨的形勢，以及承擔全國經濟體制綜合改革試點有著密切的關系。新中國成立后的30多年里，常州人艱苦創業，積極發展地方工業，逐步發展成為一個新興的中等工業城市，在全國享有“工業明星城市”之譽。但是，常州工業在取得巨大成就的同時，也呈現出后勁不足的問題，亟待加快技術改造步伐。進入改革開放新時期，常州市有不少老企業生產設備陳舊，技術手段落后，廠房年久失修，當時的紡織工業約有4000多臺套設備需要更新換代，機械行業許多企業基本上還是“一人一機，一刀一序”，設備效率低，加工精度差；輕工行業許多設備甚至還是50年代前后的。

要解決以上這些問題，關鍵一條就是需要資金。然而，進入80年代，能源、原材料價格多次提價、化纖限產等因素，這對常州以輕紡為主的加工工業城市影響很大，致使財政收入形勢一度緊張，財政支出有逐年減少的趨勢。1981年，常州財政收入5.77億元，到了第二年下滑到5.33億元。這是15年來常州第一次出現財政收入下降的情況。在這種情勢下，如果不改革財政體制，財政收入很可能繼續下滑，這對國家和地方工業的發展都十分不利。與此同時，1982年初，中央決定在常州實行全國經濟體制綜合改革試點。由此，常州抓住這次試點的契機，開始積極謀劃財政體制改革，以期找到一種既能保證國家財政收入穩定增長，又能更好激發地方和企業活力的新體制。

1982年，常州在承擔全國經濟體制綜合改革試點工作中提出了多項單項改革方案，其中財政改革方案是爭論最多、困難最大的。當年5月，根據國務院批準的《常州市經濟體制綜合改革初步規劃》，常州提出了第一版財政改革方案。其要點是：對地方全民工商企業試行“獨立核算、國家征稅、資金付費，稅后利潤合理分配”的盈虧責任制；開征房產稅、車船稅和土地使用稅；全民工業企業原上交中央和省的折舊基金，留歸地方統一使用等。常州提出的這個財政改革方案思路，主要是嘗試建立企業盈虧責任制，并通過開征新稅、提取企業利潤等方式來爭取留存更多的資金，擴大地方財力。按照此方案測算，實施后常州每年可以多留用1000萬元以上的資金。這對于當時每年財政收入5億元左右、支出五六千萬元的常州來說，是一筆很可觀的資金來源。

1982年7月，財政部對常州上報的改革方案進行了測算，認為方案將引起國家的財政收入和分配一系列變化。改革方案實施后將影響國家財政收入2230萬元，占全市財政收入的3.9%，如果算上勞動工資、商業、銀行等方面的改革，影響會更大。當時，財政部的主要顧慮是：常州市是經濟體制綜合改革試點城市，其財政體制上的變動會產生全國性的影響，將來很可能推廣到全國。如果按照常州市提出的改革方案推算全國，國家每年要多拿出30億至40億元，從當時國家財政經濟狀況來看，這是難以辦到的。8月，常州又向上級匯報了其改革的出發點、方案測算情況，并強調近年來常州財政體制改革在發揮調節分配等作用方面還不夠，仍存在著吃“大鍋飯”和平均主義等問題，亟待進一步深化改革。

同時，針對財政部對常州上報的改革方案意見，常州立足地方實際，通過算賬的方式，從兩個方面進行了陳述：一是常州財政上繳情況。認為1977年地方財政體制實行增收分成后，5年中常州上交國家的財政收入凈增4.43億元，地方財力也相應多得2780萬元，占同期多上交國家財政收入的6.27%。這對于調整地方比例失調關系、安排一些社會事業起了積極的作用；二是改革后影響國家財政情況。常州經過再次核算，得出的數據是影響中央收入808萬元、影響省收入300萬元，合計1108萬元，占全年財政收入的1.92%，并不是財政部先前測算的影響國家財政收入2230萬元，占全市財政收入的3.9%。

一波三折的決策

思想解放的大潮，如狂瀾沖破了墨守陳規的思維禁區，激勵人們不斷思索打破發展的僵局。因此，推進常州的財政體制改革，不僅擺在了常州和財政部面前，也擺到了國家體改委的面前。當時，國家體改委剛剛成立不久，其主要職責是研究、協調和指導全國的經濟體制改革。1982年9月，國家體改委提出了兩個方案。第一個方案是在常州提出的原方案上進一步細化、調整，對一些數據進行再次測算，并無根本性的變動。第二個方案則是另辟蹊徑，學習首都鋼鐵公司的包干辦法。

當時，首鋼正在探索承包制改革，實施“利潤遞增包干”的辦法。其要點是十六個字“包死基數，確定上繳，超包全留，欠收自負”，即在完成上繳利潤的前提下，超額利潤由首鋼自主支配，用于發展生產和獎勵職工。在研討常州財政如何改革的過程中，首鋼的經驗引起了國家體改委的注意。時任國家體改委委員的廖季立首先提出：“建議常州能不能考慮財政包干的改革方案，實行收支掛鉤、分收分支、分級管理，以讓地方形成一級財政體制，在此范圍內進行一些必要而又可能的改革。”9月20日，時任國家體改委副主任陶魯笳致電常州，正式轉達了該建議，并希望常州“對包干辦法、基數和比例的確定、客觀因素影響、今后幾年的生產發展趨勢等要很好研究分析一下”，帶一個明確的意見到即將在北京召開的沙市、常州體改工作座談會上，以便共同研究，加快試點步伐。

常州迅速組織研究首鋼的經驗，半個月之內就拿出了全新的財政體制改革方案。10月5日至13日，國家體改委在北京召開沙市、常州體改工作座談會，常州帶去了包含財政體制改革方案在內的諸項改革方案。新的財政方案的要點是：學習首鋼的經驗，實行包干制，“包干基數為1978年到1982年五年收支抵減后的平均年上繳數，年平均遞增率也是五年的平均數。”隨后，與會者對常州提出的財政改革方案展開了充分的討論。國家體改委和中國人民銀行總行表示贊成，同時國家體改委還提出了一個重要建議，即以1982年實際收支數為準，逐年按3%的遞增上交，并認為實行這種辦法，不但保住了國家財政這一頭的穩定增長，而且如果搞得好，地方和企業就可以依靠自己的力量，加快技術改造的步伐，并為今后的發展建立一定的后續力量。而財政部則表示不同意見，認為常州的財政改革方案弊多利少，其弊主要有三點：一是包干基數太低，遞增幅度太小，其他地市會有爭議；二是超包部分全部留給市，雖然有利于提高地方積極性，但不利于中央和省財政財力的集中；三是實行該辦法，地方可能會盲目發展煙、酒、化纖等高利產品，大利大干，引發重復布點，盲目建設。

10月12日下午，當年5月兼任國家經濟體制改革委員會第一副主任、黨組書記，9月當選為中顧委常務副主任的薄一波聽取了常州、沙市座談會的情況匯報，并作了重要指示。薄一波表示：財政部的意見有道理，國家財政負擔較重，“算的大賬我們要支持”，開辟財源，促進財政好轉“還是要走出一個新的路子來”。他談到十二大制定的“翻兩番”目標、體制改革、技術改造的重要性，并明確表態：“我傾向于同意常州這個辦法”“讓他們學點首鋼的辦法，并且給財政部保證，我們不輕易開這個口子”“只給常州試一下”。接著，薄一波又說道：“突破一下才能取得經驗，普及全面。不突破不行啊！你今天不突破。到了83年呢！83年不突破，84年呢？那時候問題堆積如山，想突破你連一點經驗都沒有！也可能沒有突好，那就總結經驗教訓也好。”

此后，財政部、國家體改委等各方意見上報到國務院，在反復研究、磋商之后，最終國家體改委、財政部、常州市三方取得了一致意見。1982年11月3日，國家體改委正式下發《常州、沙市經濟體制綜合改革試點工作座談會紀要》，批準了常州財政體制改革方案。紀要中將常州即將實行的財政改革方案概括為：自1983年起，在江蘇省對常州市現行財政體制的基礎上，以常州1982年實際財政收入為基數，實行遞增包干，遞增率為3%，超包部分常州市留用七成，上交三成，短包時常州市按七成賠補，一定三年不變。如國家采取經濟措施，除有特殊規定者外，均不改變包干基數和分成辦法。這一項財政體制改革由此開始，后來被精煉地總結為“財政遞增包干制”。

1985年6月，在距離3年試行期還有大半年之際，常州正式向上級請求繼續試行財政遞增包干制，由此開啟了第二輪財政遞增包干制。8月，省政府向國務院上報《關于報請審批常州市繼續試行遞增包干財政體制的報告》。10月，財政部、省財政廳與常州市政府共同商定，一致同意繼續在常州市區實行財政遞增包干體制，并調整了收入基數、遞增率、分成比例，即包干基數提高到6億元；遞增率提高到6%；分成比例基數為4.97%，超包部分市留70%，上交30%；從1986年起實行，一定四年不變。這一次常州市區財政遞增包干制不僅基數提高到了6億元，比原上繳基數增加5000萬，而且遞增率也從3%提高到了6%。同時，基數部分的分成比例則較低，維持在1982年的4.97%，這在全國與常州產業結構相似的城市中是最低的。

隨著城市經濟體制改革和第二輪財政遞增包干制的深入推進，常州市區的工業發展態勢較好，市區財政收入也在穩定增長，各方預計能順利完成新的包干任務。然而，進入1986年，宏觀經濟形勢卻出現了較大變化。同時，常州又面臨地方財政新增支出和企業增支減收劇增的問題。最終，1986年市區財政收入7.18億，比上年有所下降，包干范圍內的財政收入也有所下降。雖然完成了包干任務，但由于分成比例特低，常州市區財政十分緊張。到了1987年，“全市出現經濟效益向原材料基地、向企業單位和職工、向銀行和保險等第三產業轉移的新情況”。據當年7月統計，1987年市區地方財政負擔的新增支出超過4100萬元，新增減收9300多萬元。

面對上述新情況，常州在采取積極有效措施的同時，分別于1986年6月和11月、第二年7月和11月，向上級報告實情，請求對財政遞增包干體制給予必要的調整。1987年12月，財政部、省財政廳和常州市共同磋商，進一步完善了遞增包干制，即提高收入總額留成比例，從4.97%提高到8.73%；遞增率調整為4%；超包分成比例為60%；如果每年收入增長4%以上，遞增包干范圍內比上年新增收入按30%分成；如果收入增長達不到4%，按15%分成。調整之后的新辦法從1987年起執行。經這一次財政部、省財政廳調整分成比例后，市區財政增加財力2100萬元。然而，這一次財政遞增包干制調整之后，雖然在一定程度上緩解了財政困難，但“從4.97%提高到8.73%”的調整幅度，距離常州請求的“10%”仍有差距，依然無法根本上解決財政困難。

1988年9月，常州再次請求調整財政包干辦法，請求將收支掛鉤（留成）比例從8.73%提高到12%：超包分成比例從60%改為全留。隨后，財政部、省財政廳對常州的財政遞增包干制進行了調整。這次調整使1988年常州市區財政財力增加了711萬元。當年，市區的財政收入7.56億，比上年增長0.43%。1989年，適逢全國財政體制改革，常州繼續實行財政遞增包干制。1993年，中央決定從1994年起在全國實行分稅制財政體制，這也意味著常州財政遞增包干制結束。

影響深遠的成效

一切偉大成就都是接續奮斗的結果，一切偉大事業都需要在繼往開來中推進。1983年是常州實施財政遞增包干制的第一年。在做好充分準備的基礎上，當年1月，常州發布《關于財政遞增包干和利改稅的實施方案》，向全市各工業公司下達利潤包干指標。3月2日，市對紡工、冶機、拖拉機、化工、醫藥、輕工、電子、建材8個工業公司簽定了承包書，再由各公司根據下屬各廠具體情況簽訂承包合同，層層分解考核指標到各科室、車間、班組，明確經濟責任。在組織實施財政遞增包干制的過程中，3月江蘇實行市管縣的改革，武進、金壇、溧陽3縣劃歸常州市管轄，行政區劃范圍、人口、經濟體量大幅變動。

當時，財政遞增包干制的實施范圍雖僅限為常州市區，武進、金壇、溧陽并不在內，但在前期的充分調研、精心準備下，遞增包干制一經推行，效果明顯。在實行的第一年的前10個月里，市區財政在化纖調價影響財政收入6680萬元、占全市包干任務12.6%的情況下，財政收入完成4.6億元，比1982年同期增長2.14%。除紡工外的7個工業公司上交利潤，比1982年同期平均增長22.2%。在包干的8個公司中，已有電子，化工、醫藥、建材、機械和拖拉機等6個公司提前2個月完成或超額完成全年遞增包干任務。這10個月的初步實踐表明，遞增包干制有利于促進企業責權利緊密結合和各項經濟責任制的落實，有利于調動企業增產增收積極性，提高經濟效益，保證國家財政收入。

從1983年至1985年的3年試點情況看，在因部分原材料漲價和紡織品調價，客觀上減收增支因素達2.56億元的情況下，3年中市區工業生產平均每年增長15.6%，財政收入平均每年增長9.88%，企業收入增長2.1%，不僅好于改革前3年的工業生產、財政收入情況，而且也好于同常州產業結構相似的同類型城市。從 1986年常州實行第二輪遞增包干制后，雖然面臨可用財力和預算支出相比仍有較大缺口，但由于市區財政收入的增長，既緩解了財政困難，也擺脫了1991年以來因完不成包干任務產生的巨額短包賠補而造成體制結算負財力的被動局面。此后數年，經過常州上下各界的共同努力，全市財政收入保持了每年穩定增長15%以上的態勢，市級財政財力持續增加。由此可見，該制度的實行既調動了地方增產增收積極性，較好處理了中央、省與市的分配關系，推動了財政收入持續向好；也增強了企業活力，加速了技術改造，加快了城市基礎設施建設的步伐，使常州成為全國第一個單獨實行財政遞增包干制的城市。

常州實行財政遞增包干制，不僅對常州的發展產生了深遠的影響，也為全國的財政體制改革提供了寶貴經驗。在最初試行的3年中，這一制度有效激發了地方政府和企業的內生動力，不僅促進了地方財政收入的增長，增強了城市基礎設施建設的能力；也為常州的工業化和城市化進程提供了堅實的財政支撐。在第二輪實施中，盡管遭遇了來自價格體系調整、老企業收入下降等諸多挑戰，但常州適時通過調整和優化政策，及時解決改革發展中的問題，充分展現出了常州人民改革的智慧和勇氣。

（作者系中共常州市委黨史工作委員會副處長）

責任編輯：李曼容