涉河道通行安全行政公益訴訟案件辦理難點及應(yīng)對

摘 要：因涉及河道通行安全的案件往往具有跨區(qū)域的特點，辦案中存在溝通協(xié)調(diào)難、案件證明、整改難等問題，檢察機關(guān)要充分發(fā)揮一體化辦案機制作用，通過有效溝通協(xié)調(diào)、充分運用推定、持續(xù)跟進監(jiān)督等方式破解辦案中的難點，破除行政監(jiān)管地方化、條塊化桎梏，既保障安全生產(chǎn)，又不影響企業(yè)經(jīng)營，多效維護社會公共利益，確保辦案高質(zhì)高效。

關(guān)鍵詞：京杭大運河 跨區(qū)域辦案 通行安全 難點應(yīng)對

一、基本案情及辦案過程

（一）基本案情

京杭大運河蘇州相城段望亭南橋南面河道為南北向，左岸為上海華電電力發(fā)展有限公司望亭發(fā)電分公司（以下簡稱“華電望亭公司”），該公司系蘇州、無錫兩市區(qū)域能源中心。公司左側(cè)為鐵路，前后均為其他公司，周邊無可用土地。因該公司儲煤場容量、卸煤能力有限，儲煤場和卸煤港池擴建受限，為保證電廠生產(chǎn)，運河中待卸運煤船也作為公司生產(chǎn)用煤的直接備用源，重載待卸運煤船隊常年在望亭南橋南面運河右岸停泊，有時10余條，有時20余條（千噸級，船寬約10米），船隊組合長度超過一公里，每次停靠兩三天，等待卸煤，持續(xù)更替。重載運煤船距離堤岸9-10米，無法完全靠岸，加上案涉河段較窄，?？坎灰?guī)范等原因，船舶已占據(jù)主航道，存在船舶碰撞沉沒風險，嚴重影響通行安全。運煤船違法停泊問題已經(jīng)存在20余年，海事部門雖開展監(jiān)管執(zhí)法，但安全問題一直未解決。

（二）檢察機關(guān)辦案過程

2021年2月，江蘇省無錫市人民檢察院（以下簡稱“無錫市院”）在行使大運河江南段機動管轄權(quán)，開展專項巡查時發(fā)現(xiàn)本案線索，經(jīng)請示江蘇省人民檢察院（以下簡稱“江蘇省院”），江蘇省院將案件指定無錫市院辦理。無錫市院于2021年9月10日立案審查。

為查清案件事實，無錫市院聯(lián)合江蘇省無錫市梁溪區(qū)人民檢察院，組成以檢察長為組長的聯(lián)合辦案組，制定調(diào)查方案，開展調(diào)查：一是現(xiàn)場調(diào)查，了解情況。因涉及跨區(qū)域管轄，且違法停船具有時限性，證據(jù)難固定，辦案組10余次對無錫碩放段、蘇州望亭段煤船違法停泊問題現(xiàn)場調(diào)查、走訪當?shù)鼐用?，固定證據(jù)。二是多次溝通，達成共識。辦案組多次向華電望亭公司了解存在的問題、困難以及違法停船行為持續(xù)的原因，聽取對整改的意見和建議，多次與蘇州市地方海事局、溝通案件情況、監(jiān)管情況以及整改方案等，對具體問題基本達成一致。三是實地巡查，現(xiàn)場磋商。檢察長實地巡查無錫至蘇州望亭段運河，聽取華電望亭公司匯報，并與行政機關(guān)開展現(xiàn)場磋商，共同推動“老大難”問題的解決。

2021年9月18日，無錫市院向蘇州市地方海事局發(fā)出檢察建議，建議其依法加強對大運河蘇州望亭南橋附近河段船舶違法停泊行為的監(jiān)管，履行海事管理部門法定職責。

2021年11月16日，蘇州市地方海事局書面回復(fù)無錫市院，對檢察建議內(nèi)容完全采納：一是積極溝通協(xié)調(diào)，通過蘇州市發(fā)改委，召集相關(guān)單位召開案涉航道設(shè)置臨時停泊區(qū)專題研討，形成會議紀要，并獲得了蘇州市交通運輸局批復(fù)同意。二是組織企業(yè)約談，明確主體責任，督促華電望亭公司推進停泊區(qū)建設(shè)。三是完善視頻監(jiān)控，加強信息化管理；強化日常巡航，完善長效化監(jiān)管。四是健全海事部門、華電望亭公司、運煤船隊三方聯(lián)絡(luò)溝通協(xié)調(diào)機制，確保既保證生產(chǎn)用煤，又保證水域通航秩序井然。五是組織人員培訓(xùn)，明確管理要求。

2021年11月18日，聯(lián)合辦案組通過現(xiàn)場查看、座談等方式，對檢察建議回函中所述整改落實情況、后續(xù)整改計劃跟進監(jiān)督。因受工程招標和疫情影響，臨時停泊區(qū)施工進度受到較大影響，無錫市院中止審查，并常態(tài)化加強與海事部門的溝通聯(lián)系，實時跟進整改過程。

2022年5月30日，臨時停泊區(qū)疏浚工程和系纜設(shè)施設(shè)置均已完成。6月6日，蘇州市地方海事局二次提交了復(fù)函和相關(guān)履職證明材料，辦案組再次跟進監(jiān)督。8月5日，無錫市院檢察長在華電望亭公司現(xiàn)場主持公開聽證，邀請人大代表、“益心為公”志愿者、屬地政府負責人等作為聽證員參與聽證，對行政機關(guān)整改成效進行評估。聽證員們一致認為整改成效顯著，社會公共利益已得到維護。

二、涉河道通行安全行政公益訴訟案件辦理的難點及應(yīng)對

（一）涉河道通行安全行政公益訴訟案件辦理的難點

1.溝通協(xié)調(diào)難。溝通協(xié)調(diào)可以查清案件事實、消弭認識分歧、明確整改方向等，但在本案中，蘇州市地方海事局曾被檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，造成較大負面影響，故對檢察機關(guān)案件溝通，該局比較反感、排斥，而且對于違法事實、監(jiān)管職權(quán)等都不予認可，導(dǎo)致溝通陷入僵局。如何與行政機關(guān)實現(xiàn)順暢、有效溝通，并協(xié)同推進案件調(diào)查和后續(xù)整改是本案難點之一。

2.事實證明難。行政公益訴訟案件辦理中，需要檢察機關(guān)查明的主要案件事實有國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實、行政機關(guān)不依法履行職責的行為、行政機關(guān)不依法履行職責的行為與國家利益或者社會公共利益受到侵害的關(guān)聯(lián)性。但本案中，案涉河段幾十年來未發(fā)生過船舶碰撞沉沒事故，如何證明存在國家利益或者社會公共利益受到侵害？行政機關(guān)不依法履行職責行為與國家利益或者社會公共利益受到侵害的關(guān)聯(lián)性又如何證明困難比較大。

3.案件整改難。因客觀原因，華電望亭公司發(fā)電所需電煤運載船只能違法靠邊停在運河里，如果一禁了之，會嚴重影響蘇州、無錫兩地經(jīng)濟發(fā)展和居民生產(chǎn)生活，造成重大損失。但大運河的重要性同樣不言而喻，尤其是江南段貨運繁忙，影響整個華東地區(qū)。雖然案涉地段未發(fā)生過重大航運交通事故，但如果不加整治、規(guī)范，重載運煤船靠近主航道停泊容易造成重大安全隱患，若發(fā)生碰撞沉船事故，會嚴重影響地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。如何破解“兩難”局面，平衡維護地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和保護大運河通行安全，成為又一辦案難點。

（二）涉河道通行安全行政公益訴訟案件辦理中的難點破解

1.有效溝通協(xié)調(diào)破局。溝通磋商是行政公益訴訟中檢察機關(guān)一種獨特的調(diào)查手段，是一種相對靈活的對行政機關(guān)進行調(diào)查的方式。［1］行政公益訴訟案件辦理過程中最大的特點之一是與行政機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，如何進行有效溝通、如何實現(xiàn)有效溝通是案件辦理成功的關(guān)鍵，尤其是對疑難復(fù)雜案件，由于存在的歷史原因、社會原因，需通過與行政機關(guān)深入溝通來了解情況、作出正確判斷、達成共識，減小辦案和整改過程中的阻力。因此，溝通協(xié)調(diào)貫穿從初步調(diào)查、立案調(diào)查到跟進監(jiān)督甚至是提起訴訟后的階段。有效溝通有兩個前提：一是做好溝通前準備。要掌握相關(guān)案件事實，深研法律，否則難以達到預(yù)期效果；二是平等真誠地溝通。公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴，檢察機關(guān)與行政機關(guān)雖是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，但兩者地位平等，檢察機關(guān)既不要有高人一等之態(tài)，更不要有技不如人之感，應(yīng)平等溝通。辦案組吸取第一次溝通準備不足的教訓(xùn)，在深入研究案件事實、相關(guān)法律和行政機關(guān)職權(quán)的基礎(chǔ)上，多次赴蘇州市地方海事局進行面對面、平等真誠地溝通，既宣講公益訴訟辦案程序，消除其錯誤認識和顧慮，又對不認可違法事實和監(jiān)管職權(quán)的情形依據(jù)法條進行有理有節(jié)地辯駁說服，逐步取得了他們對檢察公益訴訟的理解和對辦案組的認可，大大降低了案件事實確認和整改過程中的阻力，對順利完成整改奠定了良好基礎(chǔ)。

2.充分運用事實推定，解決證明難題。事實推定是司法機關(guān)辦案中經(jīng)常用到的證明方式，是指根據(jù)已經(jīng)證實的事實，推斷另一事實的存在，是訴訟中確定案情的一種方法。事實上的推定不是基于法律規(guī)定，也不是根據(jù)證據(jù)所進行的邏輯推理，而是基于經(jīng)驗法則或自然法則所作的推斷，是運用間接證據(jù)的一種特定的和經(jīng)常的形式。比如社會公共利益的損害包括實際損害和損害的風險，對于損害的風險，由于運煤船違法停泊的事實存在，而且經(jīng)常占據(jù)運河主航道，在河道較窄的望亭段，就影響其他船舶的正常通行，容易造成船舶碰撞沉沒的風險，影響公共安全和安全生產(chǎn)，從常理推定來說，就存在公共安全的重大風險，容易使社會公共利益遭受損害。另外，蘇州海事部門雖斷斷續(xù)續(xù)在開展監(jiān)管執(zhí)法，但方式單一，未從根本上解決船舶違法停靠導(dǎo)致的碰撞沉沒風險，致使社會公共利益受侵害的狀態(tài)持續(xù)，可以推定海事部門未依法履職與社會公共利益受損害之間存在關(guān)聯(lián)性。

3.積極獻策獻計，持續(xù)跟進監(jiān)督。針對在溝通中海事部門提出的“兩難”問題，無錫市院辦案組，多次與海事部門研討交流，并在深入調(diào)查、參考相關(guān)經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，提出了建立電煤船舶臨時停泊區(qū)，輔之以疏浚、完善系纜設(shè)施的方案，積極為“兩難”問題提供解決思路。而持續(xù)跟進監(jiān)督是對行政公益訴訟成效進行檢視，檢驗檢察建議精準性與規(guī)范性，防止行政機關(guān)整改不徹底、整改后問題反彈的有效手段。［2］雖然行政機關(guān)對檢察機關(guān)訴前檢察建議的整改回復(fù)期限一般為2個月，但是本案的整改有其特殊性，臨時停泊區(qū)的建設(shè)需要進行清淤和系纜裝置的設(shè)置等，華電望亭公司是國有企業(yè)，需要向上申請資金、項目招投標，其中不可控因素較多，因此無法在短期內(nèi)整改完成，加上疫情影響，很多工作完成的不確定性增加。在蘇州市地方海事局于2個月內(nèi)回復(fù)后，無錫市院現(xiàn)場查看已整改措施，并常態(tài)化溝通、實地督促，要求蘇州海事部門定期提供工程進度情況說明和相關(guān)材料。在行政機關(guān)二次復(fù)函后，再次實地走訪調(diào)查，并在華電望亭公司召開聽證會，對整改是否已經(jīng)達到維護社會公共利益的要求進行評估。無錫市院強化質(zhì)效導(dǎo)向，持續(xù)跟進監(jiān)督推動問題解決，把公益訴訟做實做規(guī)范，保證了行政機關(guān)整改的及時、有效。

三、涉河道通行安全行政公益訴訟案件的辦理經(jīng)驗

（一）涉安全生產(chǎn)（公共安全）公益訴訟案件辦理應(yīng)深入落實預(yù)防性司法理念

對安全生產(chǎn)和公共安全領(lǐng)域涉及的公益侵害，關(guān)注的重點不是已經(jīng)發(fā)生的安全事故和實然侵害，而應(yīng)是重大風險和事故隱患。［3］安全生產(chǎn)事故往往會造成復(fù)雜的公益損害后果，安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟的制度價值在于防未病、治未然。本案中，雖然案涉地段未發(fā)生過重大航運交通事故，但如果不加整治，重載煤船靠近主航道停泊會造成船舶碰撞沉沒的重大安全隱患。因此，無錫市檢察機關(guān)立足于治未病、防未然，在《安全生產(chǎn)法》實施后，即通過預(yù)防性公益訴訟，推動行政機關(guān)深入貫徹預(yù)防性司法理念，消除和防范重大安全隱患。

（二）檢察公益訴訟辦案中應(yīng)有效平衡安全與企業(yè)發(fā)展間利益沖突

在公益訴訟案件辦理過程中，經(jīng)常會遇到不同公共利益沖突的問題，因此需要對公共利益進行平衡，兼顧不同利益需求進行保護。因客觀原因，華電望亭公司發(fā)電所需電煤的運煤重載船只能違法靠邊停運河。如果不允許運煤船停靠，一禁了之，電廠發(fā)電會受到嚴重影響，會影響蘇州、無錫兩地經(jīng)濟發(fā)展和居民生產(chǎn)生活，造成重大損失。同時，運煤船違法停泊產(chǎn)生了重大通行安全風險。無錫市院將民生和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展放在首位，摒棄就案辦案思維，積極溝通，出謀劃策，在確保企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營的情況下，提出建立臨時停泊區(qū)的方式，解決船舶?？繂栴}，促進企業(yè)規(guī)范經(jīng)營，有效平衡了利益沖突。

（三）檢察機關(guān)跨區(qū)域辦案可充分發(fā)揮上下一體履職優(yōu)勢，督促多個職能部門協(xié)同整改

行政管轄按行政管理的“條塊”進行劃分，自然具有因較強的地方化特征。這也導(dǎo)致許多跨區(qū)域與跨部門的事務(wù)，容易被長期擱置不易化解。檢察機關(guān)上下級單位之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，對于充分發(fā)揮上下一體化工作機制作用，克服行政管轄的局限性，補齊跨區(qū)域、跨部門事務(wù)的監(jiān)督短板具有明顯的優(yōu)勢。運煤船違法停泊問題長期未根本解決的原因正是整改涉及多個職能部門，且缺乏牽頭單位，只靠海事部門監(jiān)管執(zhí)法，治標不治本。江蘇省院建立公益訴訟機動管轄機制，指定無錫市院行使機動管轄權(quán)，通過跨區(qū)域管轄的方式來化解多部門監(jiān)管難題。無錫市院借助一體化工作機制優(yōu)勢，從優(yōu)先維護地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、保障重點企業(yè)生產(chǎn)角度出發(fā)，研究本案解決方案最優(yōu)解，并促使蘇州相關(guān)行政機關(guān)召開聯(lián)席會議，通過會議紀要方式明確各方職責。同時將個案辦理與社會治理結(jié)合起來，分別發(fā)力，促使問題妥善解決，實現(xiàn)了“三個效果”的有機統(tǒng)一。

（四）檢察公益訴訟辦案中應(yīng)強化跟蹤監(jiān)督確保整改效果落實落地

公益訴訟問題復(fù)雜、牽涉面廣，有的曠日持久，有的是發(fā)展中的問題，有效解決往往比較復(fù)雜，持續(xù)跟進監(jiān)督是必要的。［4］持續(xù)跟蹤監(jiān)督是確保辦案效果落到實處的重要手段，也是公益訴訟辦案全流程中最重要的一個環(huán)節(jié)。無錫市院持續(xù)跟進檢察建議整改落實，掌握整改進度。針對海事部門的回函，檢察機關(guān)多次現(xiàn)場溝通，實地核查，沒有停留在“紙面審查”。如果說“回頭看”是持續(xù)跟進監(jiān)督對公益訴訟檢察的產(chǎn)品導(dǎo)向回應(yīng)，那么，從需求導(dǎo)向看，持續(xù)跟進監(jiān)督還體現(xiàn)在對與最廣大人民群眾切身利益直接相關(guān)領(lǐng)域的長期高度關(guān)注。［5］正是這種“釘釘子精神”，確保了檢察建議的落地落實，充分展現(xiàn)了公益訴訟檢察制度的優(yōu)勢。

（五）檢察公益訴訟辦案要讓公平正義能感受、可感受、被感受到

辦案效果好是高質(zhì)效案件的重要標準，要通過檢察辦案，讓人民群眾能感受、可感受、感受到公平正義就在身邊。本案的辦理一是獲得了蘇州海事部門的認可。檢察機關(guān)與政府部門雖分工不同，但工作目標、追求效果完全一致，并非“零和博弈”。公益訴訟檢察的本質(zhì)是助力依法行政，共同維護人民根本利益，把以人民為中心落到實處。［6］在檢察建議推動下，違法停船“老大難”問題得到有效解決，保證了發(fā)電廠正常生產(chǎn)，最大限度降低了運河通行安全隱患，同時促進行政執(zhí)法更加規(guī)范、科學、有效。辦案組細致開展現(xiàn)場勘查、耐心溝通交流、細心釋法說理，協(xié)同反復(fù)評估整改方案細節(jié)，協(xié)助爭取蘇州其他行政機關(guān)支持，蘇州市地方海事局對檢察公益訴訟有了更深刻地認識、認可，也積累了新的工作經(jīng)驗和方法以及解決類似問題的新途徑。二是獲得了華電望亭公司的認可。通過無錫市院積極督促，設(shè)置了電煤船舶專用停泊區(qū)，解決了困擾企業(yè)多年的電煤船隊停泊問題，解除了企業(yè)的發(fā)展障礙。三是獲得了運輸企業(yè)及運煤船主的認可。臨時停泊區(qū)的設(shè)立降低了船舶碰撞的風險，解除了時常被處罰的后顧之憂，營造了安全便利的環(huán)境。