村民委員會行政訴訟被告主體資格認定探析

摘 要：村委會開展具有行政管理性質(zhì)的行為時，如該行為系根據(jù)法律、法規(guī)等授權(quán)實施的，在行政訴訟中應(yīng)依法被認定為行政被告，但在司法實踐中對村委會具體履職行為性質(zhì)認定仍然存在爭議。村委會對村民宅基地建房申請行使相關(guān)職能系履行行政管理職責的行為，雖然屬于過程性行為，但卻能發(fā)生終結(jié)該行政行為的結(jié)果，將直接影響建房申請能否進入接下來的審批流程，對申請人權(quán)利義務(wù)將產(chǎn)生實質(zhì)性影響，該種情形下村委會應(yīng)具有行政被告地位，依法應(yīng)屬于行政訴訟受案范圍。實踐中如行政生效裁判認定村委會該類行為不屬于行政訴訟受案范圍的，檢察機關(guān)應(yīng)依據(jù)案件情況依法開展監(jiān)督，明確該類情況下村委會的行政訴訟被告主體資格。

關(guān)鍵詞：村民委員會 建房申請 行政訴訟被告

一、基本案情

2020年5月，錢某向某村委會提交書面建房申請，同年5月某村委會出具《情況說明》，告知其建房申請與法律政策相悖，后某村委會對錢某的建房申請未予上報。錢某對此不服，認為某村委會未予上報的行為損害其合法權(quán)益，遂訴至法院，要求某村委會依法履行公布建房申請、簽署意見及上報某鎮(zhèn)政府的法定職責。一審法院認為，村委會對錢某申請建房的相關(guān)履職行為系集體經(jīng)濟組織內(nèi)的審查程序，并非行政主體實施的行政行為，而屬于村民自治行為，未對錢某行政法上權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，不屬于行政訴訟受案范圍。2021年3月，法院裁定駁回錢某起訴，錢某提出上訴被裁定駁回，申請再審法院不予支持。錢某后向檢察機關(guān)申請法律監(jiān)督。［1］

在上述案件提出起訴之前，錢某曾先行提起另案行政訴訟，要求法院判決其所屬鎮(zhèn)政府履行建房審批職責。在該案判決中，法院認為錢某沒有向村委會提出過書面建房申請，村委會也沒有公布過審批意見，因此鎮(zhèn)政府沒有啟動后續(xù)審批程序的條件，故判決駁回其訴訟請求。后錢某根據(jù)該判決內(nèi)容，于2020年5月向某村委會提交書面建房申請。

二、分歧意見

村民委員會是我國村民自治組織，對其行政被告主體地位認定，在行政訴訟理論和司法實踐中均長期存在較大爭議。盡管最高法相關(guān)解釋規(guī)定，村委會實施具有行政管理性質(zhì)的行為時，如該行為系根據(jù)法律等授權(quán)實施的，可以成為行政訴訟被告，但實踐中對該問題仍有較大分歧，根源在于哪些情況屬于“依據(jù)法律等授權(quán)實施的行政管理行為”并不明確。以本案宅基地建房申請為例，某村委會依據(jù)地方法規(guī)、規(guī)章受理村民建房申請并進行審核，但該行為是否系依據(jù)法律等授權(quán)實施并沒明確。由此對本案村委會行為的性質(zhì)認定存在觀點分歧，主要有以下二種分歧意見：

第一種意見認為，本案中某村委會是村民自治組織，并不是行政機關(guān)。本案所在某直轄市出臺的《某市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》第17條規(guī)定，村委會接到村民建房申請后，應(yīng)將相關(guān)信息張榜公布，公布期間無異議的，村委會在申請表上簽署意見后報送鎮(zhèn)政府，有異議的應(yīng)當召集村民會議討論決定。該條款規(guī)定了村委會對建房申請行使的相關(guān)職能系集體經(jīng)濟組織內(nèi)的審查程序，非行政管理行為，屬于村民自治范圍，沒有對錢某行政法上權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，以此不屬于行政訴訟受案范圍。錢某主張某村委會系受地方性法規(guī)授權(quán)實施行政行為，缺乏事實根據(jù)和法律依據(jù)。

第二種意見認為，村委會實施具有行政管理性質(zhì)的行為時，如該行為系根據(jù)法律、法規(guī)等授權(quán)實施的，應(yīng)當屬于行政訴訟適格被告。審批村民建房申請屬于行政許可行為，村委會依據(jù)法規(guī)、規(guī)章履行的相關(guān)職責系建房審批的必經(jīng)階段，雖系行政管理中的過程性行為，但卻能發(fā)生終結(jié)該行政行為的結(jié)果，某村委會僅僅出具《情況說明》而不履行相關(guān)職責，直接導致錢某的建房申請無法進入下一審批流程，已對錢某權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)性影響。故依據(jù)行政訴訟法相關(guān)規(guī)定，本案中村委會行為應(yīng)屬于行政訴訟受案范圍。

三、評析意見

筆者同意第二種觀點。具體分析如下：

（一）村委會的職權(quán)類型和行政法律地位

根據(jù)我國法律，村委會是我國農(nóng)村村民的自治型組織，主要功能是自我管理和服務(wù)，并實行民主管理、民主決策和民主選舉。由此可見，村委會對內(nèi)是村民自治權(quán)力的執(zhí)行機構(gòu)。［2］從村委會與基層政權(quán)的關(guān)系看，根據(jù)村委會組織法，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責幫助、支持和指導村委會工作，而村委會對基層政府工作進行協(xié)助。可見，村委會也會根據(jù)基層政府的委托指派從事相關(guān)的行政管理工作。

從村委會的具體職權(quán)類型看，村委會的職責由村委會組織法進行明確，從規(guī)定內(nèi)容和其他相關(guān)法律法規(guī)看，村委會職責包括土地管理、申請建房、婚姻登記、環(huán)境資源保護、計劃生育、組織興修水利等。這些職權(quán)在具體行使過程中具有行政管理的性質(zhì)。特別是土地管理方面，組織法規(guī)定對本村村民集體土地由村委會管理。我國《土地管理法》也規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地由村委會經(jīng)營、管理，依法屬于村民集體所有。2021年我國《土地管理法實施條例》亦規(guī)定，農(nóng)村村民申請宅基地的，由村民向村委會以農(nóng)戶為單位提交宅基地建房申請，依法在本村公示后，報鎮(zhèn)政府審批。從這些規(guī)定可以看出因法律等授權(quán)，村委會在開展管理行為時確實擁有相應(yīng)的行政職權(quán)，在行政訴訟時也應(yīng)成為適格的行政訴訟主體。［3］

理論界也普遍認為村委會依據(jù)相關(guān)授權(quán)開展行政管理，在行政案件審理中應(yīng)具有行政訴訟主體地位。如有學者提出，在現(xiàn)行法律框架中，村民（居民）委員會、高等學校、律師協(xié)會等都可以成為行政訴訟中的授權(quán)被告。［4］有學者進一步指出，村委會在有法律、法規(guī)明確授權(quán)的情況下，有權(quán)管理屬于集體所有的土地，可以成為行政主體。［5］近年來，這種觀點逐漸也被司法解釋所采納，2018年最高法關(guān)于適用行政訴訟法的解釋中規(guī)定，村委會在行政訴訟中可成為行政主體，但前提是依據(jù)相關(guān)授權(quán)實施行政管理行為。

（二）本案中村委會行政訴訟被告地位之認定

具體在本案中，對錢某起訴要求某村委會對建房申請履行相關(guān)職責是否屬于行政訴訟受案范圍，我們認為，根據(jù)法律法規(guī)對村委會的授權(quán)和本案中某村委會行使的職權(quán)類型，可以認定本案中某村委會系依據(jù)授權(quán)實施建房申請審核行為，具有管理性質(zhì)，錢某起訴屬于行政訴訟受案范圍，村委會可成為行政訴訟被告。

第一，村委會雖非行政機關(guān)，但根據(jù)授權(quán)可以成為行政訴訟被告。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第24條第1款明確，當事人不服村委會依據(jù)授權(quán)實施的行政管理行為，以村委會為被告提出起訴。本案所在的某直轄市出臺的關(guān)于實施《土地管理法》的地方性法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村村民申請宅基地，應(yīng)當書面申請征求村委會意見，并報鎮(zhèn)政府審核同意后辦理審批手續(xù)。該直轄市政府出臺的《農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》第17條規(guī)定，村委會接到農(nóng)戶建房申請后，應(yīng)當在本村將相關(guān)情況張榜公布，在公布期限內(nèi)沒有異議的，由村委會簽署意見后報送鎮(zhèn)政府；如有人提出異議，則召集村民會議討論決定。本案中，某村委會根據(jù)省級地方性法規(guī)和省級政府行政規(guī)章的授權(quán)，履行張榜公布、簽署意見、報送審批等職責，實質(zhì)上是在實施具有審核管理性質(zhì)的行政行為，如申請人對該行為不服提出行政訴訟的，村委會可以獨立成為行政訴訟的被告。

第二，村委會對村民建房申請行使相關(guān)職能系履行行政管理職責的行為。我國《土地管理法》第62條第4款明確，農(nóng)村村民宅基地建房申請由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層政府審批。我國行政許可相關(guān)法律對行政許可范圍進行了專門規(guī)定，即對公民等從事特定活動的行為，根據(jù)申請依法予以準許的行政行為。據(jù)此，農(nóng)村村民申請建房必須經(jīng)過相關(guān)部門審查批準，該審查審批具有行政管理屬性，系行政許可行為。而村委會對村民的建房申請張榜公布、簽署意見、報送審批等系宅基地建房審批的必經(jīng)階段，屬行政許可中的過程性行為。在該類行為中村委會與村民之間發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系有別于平等主體之間的民事法律關(guān)系，村委會是依據(jù)授權(quán)協(xié)助基層政府履行管理職責，具有行政管理和處分性特征，可以認定為行政法意義上的行政行為。

第三，本案中某村委會相關(guān)行為對錢某權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)影響。《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第3條明確，如申請人僅對行政許可中告知補充材料、聽證等過程性行為提出行政訴訟的，法院不予受理，但該過程性行為發(fā)生終止主體事實結(jié)果的除外。根據(jù)前案生效行政判決，法院認為錢某需經(jīng)過向村委會提出書面申請、并填寫上交關(guān)于村民申請建房的相關(guān)表格、在集體經(jīng)濟組織內(nèi)張榜公布、村委會簽署意見等法定程序后，才能提交鎮(zhèn)政府進行審批，該案中鎮(zhèn)政府事實上并不具備主動啟動后續(xù)辦理程序的條件。因此，本案中某村委會相關(guān)行為雖系宅基地建房審批中的過程性行為，但若村委會未按規(guī)定履行相關(guān)程序，則錢某建房申請就無法按照法定程序流轉(zhuǎn)至鎮(zhèn)政府進行審批，故該過程性行政行為實質(zhì)上具有終局性特點，對錢某權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實質(zhì)性的影響，并非不可訴的過程性行為，且錢某無法通過對鎮(zhèn)政府直接提起行政訴訟的方式獲得救濟。故錢某在本案中以村委會為被告提出訴訟應(yīng)屬于行政審判受案范圍。

（三）對涉村委會行政訴訟主體地位的監(jiān)督審查規(guī)則

雖然本案中某村委會對錢某建房申請的審查行為具有行政管理的性質(zhì)，但檢察機關(guān)監(jiān)督審查該類行政生效裁判案件是否都應(yīng)提出監(jiān)督呢，我們認為還應(yīng)根據(jù)行政案件具體情況分類予以處理。

首先，從權(quán)力來源看，村委會開展具有行政管理性質(zhì)的行為時，如該行為系根據(jù)法律等授權(quán)實施，當事人不服提起行政起訴的，村委會才能作為適格的被告。如果村委會僅僅只是受委托、委派進行行政管理，或者是村集體組織自治行為的，則不屬于行政訴訟被告。對此，2018年《最高人民法院第一巡回法庭關(guān)于行政審判法律適用若干問題的會議紀要》已有明確意見，其認為應(yīng)當注意區(qū)分授權(quán)與行使自治權(quán)、授權(quán)與委托的關(guān)系。［6］村委會日常開展的自治管理行為，與行政管理屬于不同性質(zhì)，不應(yīng)認定為行政法上的行政行為。根據(jù)我國村委會組織法，對村委會日常的管理、服務(wù)等自治行為，如所在集體村民認為損害其權(quán)益的，可以向上級政府舉報，也可以向法院提出民事訴訟。而對于村委會受上級政府和相關(guān)政府主管部門委托從事相關(guān)行政管理行為的，如受委托與村民簽訂征收補充協(xié)議、受委托開展相關(guān)拆遷活動等，則應(yīng)該以委托的政府和行政部門為行政訴訟被告。

其次，從權(quán)力內(nèi)容看，村委會應(yīng)具有相應(yīng)的履職能力和條件，需要通過行政檢察監(jiān)督督促村委會依法履行職權(quán)。具體在本案中，村委會雖然已向錢某出具《情況說明》，但不能被認定為已依法履職，從該《情況說明》的內(nèi)容看，實際上是拒絕了錢某要求其履行相應(yīng)職責的申請。而根據(jù)上述該市《村民住房建設(shè)管理辦法》，就錢某的建房申請，村委會應(yīng)先行張榜公布申請信息，然后根據(jù)提出異議情況開展相應(yīng)流程，但本案中村委會并未按照規(guī)定啟動相應(yīng)程序，履行相應(yīng)職責，因此應(yīng)屬于行政法上的不作為或者不當作為。其次，村委會有能力有條件完成相應(yīng)村級審查程序。不論錢某的申請是否合法合理，是否能夠獲得鎮(zhèn)政府批準，但在之前的村委會審查程序均應(yīng)依法依程序開展。事實上，作為村民自治組織，針對錢某的建房申請，客觀上亦有完成張榜公布申請、收集村民意見、召集會議討論、簽署意見、向鎮(zhèn)政府報送申請材料等程序的履職能力與條件，故應(yīng)在核查相關(guān)事實的基礎(chǔ)上，按照法定程序作出處理。［7］因此，本案通過檢察監(jiān)督督促村委會對錢某建房申請履行法定職責，具有正當性和可行性，且有利于促進村委會在行使相關(guān)行政管理職權(quán)中依法履職。

最后，從保護行政相對人合法權(quán)益而言，對該類行政生效裁判提出檢察監(jiān)督要體現(xiàn)必要性和現(xiàn)實意義。首先，就錢某先后提出起訴的兩件行政案件來看，前案法院判決駁回其訴訟請求的理由是錢某未向村委會提出書面建房申請，并經(jīng)村委會張榜公布、簽署意見，故鎮(zhèn)政府無法啟動后續(xù)辦理程序。而在錢某向村委會提出書面申請并由村委會作出《情況說明》不予同意、錢某再次向法院提起本案行政訴訟后，本案法院又以村委會作為行政被告起訴不合法為由裁定駁回起訴，兩案判決在邏輯上存在矛盾，并使錢某在訴訟程序中陷入僵局，無法以司法程序維護其正當權(quán)益。其次，錢某作為農(nóng)村村民個體利益具有保護價值。根據(jù)本案中檢察機關(guān)調(diào)查核實，村委會認為錢某不符合申請建房條件的理由為，農(nóng)村集體成員每戶依法只能申請建設(shè)一處宅基住房，而錢某父母在2015年已申請房屋翻建。對此我們認為，村民因?qū)儆谵r(nóng)村集體組織成員，因此可以申請在該集體土地建設(shè)相應(yīng)宅基住房，這對于農(nóng)民權(quán)益具有重要的保障作用，同時也是作為集體成員的合法福利。經(jīng)調(diào)查核實，2015年翻建審批時，錢某父母一戶的宅基地中并未包含錢某的村民個體利益。錢某作為集體經(jīng)濟組織成員，未獲得相應(yīng)的福利和社會保障。因此，本案應(yīng)當進入實體審查，無論最終判決結(jié)果如何，錢某均應(yīng)有權(quán)就其建房申請是否符合條件進行實體主張和抗辯。

2022年9月，檢察機關(guān)對本案依法向某中級法院提出再審檢察建議，2023年6月，某中級法院作出裁定，撤銷原一、二審行政裁定，指令相應(yīng)基層管轄法院對該案繼續(xù)進行審理；2024年9月，該法院判決被告某村委會在該判決生效之日起90日內(nèi)對錢某提出的宅基地建房申請依法作出處理。

四、余論

習近平總書記強調(diào)：“基層是社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。要讓老百姓遇到問題能有地方‘找個說法’，切實把矛盾解決在萌芽狀態(tài)、化解在基層。”［8］農(nóng)村基層治理離不開村委會的協(xié)助。本案通過檢察監(jiān)督，厘清了司法實踐中農(nóng)村宅基地建房審批的行政許可屬性，明確了該類案件中村委會的行政被告主體資格，確認影響實體權(quán)利的過程性行政行為亦應(yīng)具有行政可訴性。讓農(nóng)村建房申請人在權(quán)益可能受到村委會損害時，能夠以行政訴訟的方式尋求司法救濟，由法院對建房申請人是否符合建房條件作實質(zhì)性審查，體現(xiàn)了檢察機關(guān)高質(zhì)效辦理行政裁判監(jiān)督案件的要求，有利于依法解決行政爭議，維護農(nóng)村和諧、農(nóng)民安居。