比較法視野下的反壟斷公益訴訟實踐路徑考察

摘 要：盡管域外諸多國家在反壟斷領域檢察職能的發揮相較于中國有所不同，但域外在反壟斷領域的法律規制，特別是對起訴主體范圍的界定、反壟斷法立法價值的強調等內容值得我們關注。如美國的反托拉斯訴訟與父權訴訟制度、德國的公益代表人制度等，能夠對我國開展反壟斷公益訴訟實踐提供啟示與借鑒。修訂后的《反壟斷法》明確了檢察機關能夠在反壟斷領域開展民事公益訴訟實踐，為我國反壟斷檢察公益訴訟制度的構建指明了方向。由于我國在反壟斷領域的檢察公益訴訟探索還處在嘗試并逐步深入的階段，實踐經驗的積累還不夠豐富，可以通過比較域外的反壟斷立法與司法實踐，結合我國的發展現狀，從域外立法與司法實踐中汲取有益之處，逐步完善我國反壟斷檢察公益訴訟制度。

關鍵詞：反壟斷 域外規制 檢察公益訴訟

2022年8月1日新修訂的《反壟斷法》正式施行，該法第60條第2款規定：“經營者實施壟斷行為，損害社會公共利益的，設區的市級以上人民檢察院可以依法向人民法院提起民事公益訴訟”，由此明確了檢察機關在反壟斷領域的實踐新路徑。而檢察機關在反壟斷領域的公益訴訟還處于初步探索階段，如何在現有機制框架下進行具體的實踐，可以通過比較、借鑒域外的經驗做法，進一步完善國內反壟斷檢察公益訴訟制度。

一、域外反壟斷公益訴訟案例

［案例一：美國首都檢察長對亞馬遜發起反壟斷訴訟案］2021年5月25日，美國華盛頓哥倫比亞特區檢察長卡爾·拉辛宣布對網絡零售巨頭亞馬遜發起反壟斷訴訟，指控亞馬遜反競爭的定價政策損害第三方賣家利益、抬高商品價格、扼殺整個在線零售市場的創新。檢方表示，亞馬遜公司利用合同條款和有關政策禁止第三方賣家在其他線上平臺以更低價格或更優條件出售商品，由此鎖定商品在線零售價格。亞馬遜公司還由于涉嫌違反其他反壟斷法規范而受到司法部和歐盟相關機構的調查。美國聯邦貿易委員會聯合17個州于2023年正式向亞馬遜提出反壟斷訴訟。［1］

［案例二：德國聯邦反壟斷局訴Facebook濫用支配地位收集用戶數據案］2017年12月，德國聯邦反壟斷局就Facebook在收集、合并和使用用戶數據方面濫用其市場支配地位的調查做出最終裁定，經過長達3年時間的調查審核，調查結果顯示Facebook的服務條款以及它收集和使用數據的方式，違反了歐洲的數據保護規定，從而認定Facebook公司構成濫用市場主導地位。2020年6月，德國法院裁定Facebook必須遵守德國反壟斷監管機構頒布的一項限制收集用戶數據的命令，在未經許可的情況下，Facebook必須嚴格限制收集和整合數據信息。［2］

二、域外反壟斷領域的法律規制

在國際社會層面，以檢察機關為主體，代表公共利益進行訴訟是多國的慣常做法；反壟斷法設立的最初目標是保護市場公平競爭、助力經濟健康發展、保障消費者權益等社會公共利益是普遍共識；在反壟斷領域開展公益訴訟實踐也已經成為了一種世界范圍內的通行做法。筆者將通過美國與德國反壟斷領域相關法律規制予以釋明。

（一）美國反壟斷領域的法律規制

美國的反壟斷訴訟源于1890年《謝爾曼反托拉斯法》的規定，當前，《謝爾曼反托拉斯法》《克萊頓反托拉斯法》與《聯邦貿易委員會法》共同組成了美國反托拉斯法的核心體系。根據《克萊頓反托拉斯法》第4條，州司法長作為政府監護人，可以本州的名義，向區法院提起民事訴訟［3］；根據《全美檢察準則》第21條，在確定擔負民事代理責任的司法區內，檢察官應在當地政府框架內向有關機構及個人提供民事代理服務；根據美國《聯邦貿易委員會法》第10條，依法取證是檢察官的職責。反托拉斯法的實施主體包括聯邦和州司法部下的反托拉斯局和聯邦貿易委員會，職能相互補充。司法部以提起訴訟作為其主要職能；聯邦貿易委員會以與違法者簽訂同意令、向法院提起行政申訴和尋求禁令為主。

美國司法部是反壟斷訴訟的提起主體之一，其提起民事訴訟的方式有兩種：一是“美國反托拉斯訴訟”，指反壟斷或反不正當競爭行為侵害美國國家利益時，司法部可作為一方原告在因壟斷行為造成損害時向聯邦地區法院提起訴訟。［4］美國聯邦檢察機構是司法部的組成部分，美國的檢察長在司法部體制下可以就侵害社會公共利益的壟斷行為提起訴訟。二是“父權訴訟”，規定于《美國法典》第15編，州司法部部長可以以其所在州的名義，代表居住在該州且因壟斷行為受到損害的自然人，對壟斷行為向地區法院提起訴訟。

在前述美國首都檢察長對亞馬遜發起反壟斷訴訟案中，華盛頓哥倫比亞特區檢察長作為州內自然人利益的代表，對亞馬遜公司提出反壟斷訴訟，即是檢察長代表州內公共利益，行使依法取證權力，并在經過合法調查后對實施壟斷行為的主體提起訴訟的實踐案例。此外，亞馬遜公司也同樣需要面臨美國司法部的調查，司法部通過“反托拉斯訴訟”的方式開展相關審查，由此說明美國在反壟斷領域對于壟斷行為的規制主體的廣泛性。

（二）德國反壟斷領域的法律規制

德國在公益保護的領域，訴訟方式主要有兩種模式，即檢察官起訴模式與團體訴訟模式。依據《德國民事訴訟法》規定，檢察機關可以為維護社會公共利益提起或參加民事訴訟，以及參與行政訴訟，但《德國反限制競爭法》中沒有明確授權檢察機關提起反壟斷公益訴訟。德國檢察制度十分重視公共利益保護，雖然檢察機關公益訴訟契合反壟斷法保護消費者權益的宗旨［5］，但目前德國反壟斷訴訟主要是由私人訴訟、消費者保護協會和行業協會的公益訴訟、聯邦反卡特爾局訴訟組成。

立法層面上，德國反壟斷法訴訟的提起主體主要包括競爭者和其他受影響的市場參與者、消費者保護協會和行業協會、聯邦反卡特爾局；實踐層面上，當事人可就聯邦反卡特爾局的行政決定在杜塞爾多夫上訴法院起訴，并可以向聯邦最高法院上訴。聯邦最高法院設有專門的“反壟斷案件審理委員會”負責反壟斷案件的審理。［6］

在前述德國聯邦反壟斷局訴Facebook濫用支配地位收集用戶數據案中，主要是由聯邦反壟斷局作為起訴主體，近些年針對互聯網企業壟斷問題也都是由聯邦反壟斷局為主導開展調查程序和訴訟程序，實踐中尚無檢察機關提起反壟斷公益訴訟的案例。德國檢察機關在反壟斷領域更加尊重行政機關的行政執法權，并不會輕易介入反壟斷案件開啟公益訴訟相關程序。

三、域內外反壟斷領域法律規制與實踐的對比與借鑒

（一）我國反壟斷領域的法律規制與司法實踐

在法律規制方面，一是《反壟斷法》及其司法解釋，《反壟斷法》第60條賦予了檢察機關在壟斷行為侵害社會公共利益的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟的權力，由此拓展了反壟斷訴訟的起訴主體范圍；二是《行政訴訟法》第25條第4款規定，“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”，我國將行政性壟斷行為作為壟斷行為的一種表現形式，在反壟斷領域開展行政公益訴訟有其必要性，該條款為檢察機關的實踐提供依據；三是《消費者權益保護法》第47條，是以《民事訴訟法》第58條第1款“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”為基礎，賦予了消費者協會代表不特定數量的消費者群體行使民事訴訟的權利。

在司法實踐方面，一是經營主體及消費者提起反壟斷訴訟的實踐。由于經營主體在舉證被告是否具有市場支配地位等事實方面仍存在很大困難，個體力量過于薄弱，容易導致法院支持率較低。法律為消費者等主體提起訴訟提供了相應的依據和基礎，但同樣面臨取證能力限制的問題，消費者往往以敗訴告終。典型如“田某某訴雅培貿易（上海）有限公司案”，法院認為田某某作為消費者，屬于間接遭受侵害的主體，認可了其原告主體的身份，但由于原告田某某提供的證據不足以證明其所購買產品的家樂福店與雅培公司之間存在固定轉售價格的約定，以田某某敗訴告終。［7］二是消費者協會提起消費者權益保護訴訟的實踐。消費者在壟斷行為實施后，一般是作為終端受害者的角色，尤其是在縱向壟斷協議中，商品溢價過高，消費者選擇又有限的情況下，就不得不承受企業壟斷行為帶來的負面影響。經營者通過優勢地位實施壟斷行為，從表面上看沒有直接體現在與普通消費者的銷售和交易行為中，但是所有的壟斷性行為最終都會體現在產品和服務的定價上，轉化為消費者的經濟成本。盡管法律已經明確賦予消費者協會提起公益訴訟的權利，但總體而言，其更傾向于對直接侵害行為提起公益訴訟，而非僅對壟斷行為。三是檢察機關的探索，如貴州省黔西縣人民檢察院（以下簡稱“黔西縣院”）針對網絡餐飲經營者“二選一”的行為向縣市場監督管理局制發行政檢察建議。貴州省黔西縣某餐飲平臺代理商提出，當地從事餐飲服務的店家若是與其進行合作，那么只能由其獨家進行代理，而不能授權其他平臺，其行為涉嫌屬于排他性競爭行為。黔西縣院在掌握相關線索后，迅速展開調查。經審查，檢察機關認定該平臺所實施的行為不僅是對正常市場競爭環境的侵害，還侵害了餐飲商家和消費者的正當權益。為此，黔西縣人民檢察院向當地市監局制發了行政公益訴訟訴前建議，由行政機關對該涉嫌違法的行為進行調查和處置，充分發揮行政權對壟斷行為及不正當競爭行為的規制作用。［8］該案例體現了檢察機關在規范市場秩序、維護公共利益中的重要作用，是檢察機關在經濟法領域的重要探索。但總體而言，檢察機關在反壟斷領域的探索還有待強化。

（二）域外反壟斷領域法律規制與實踐對我國的啟示

1.充分認識到反壟斷訴訟在實現社會公正中的重大意義。隨著市場經濟的不斷發展，壟斷行為的出現不可避免。當前，我國經濟處于快速發展階段，出現了平臺型企業占據較大市場份額的情形，民事訴訟、行政執法對此的規制存在一定滯后性。此外，在反壟斷領域，尤其是在我國將行政壟斷作為壟斷的一種形式的背景下，行政機關實施壟斷行為或者行政執法部門面對壟斷行為不作為，甚至違法作為時，社會公共利益如何獲得保障成為反壟斷法制建設過程中的重點。雖然·我國社會制度、法律制度等與域外國家存在諸多不同。但是，從反壟斷訴訟的法理研究與司法實踐中可以看出，域外一些國家如美國、德國等都非常重視反壟斷訴訟對實現社會公平公正價值的重大意義，值得我們借鑒。

以前述美國華盛頓州檢察長對亞馬遜公司提起反壟斷訴訟案為例，即使是如亞馬遜這樣的全球互聯網電商平臺的頭部公司，其在全世界范圍內都處于行業“領頭羊”的位置，為美國的經濟、科技、創新等方面都帶來了極大的收益，對于美國的整體發展具有一定程度的影響。但是，當這些公司出現壟斷行為時，相關國家機關、行業組織、社會團體或個人，都積極提出訴訟規制壟斷行為，從其司法實踐來看，也并不會因這些公司所可能帶來的效益而忽視對社會公共利益的保護。實踐案例還有2021年7月美國多州檢察長對谷歌提起反壟斷訴訟，指控其通過安卓上的Play Store濫用其對應用程序開發商的權力［9］；筆者認為，這主要有兩個方面的考量因素：一方面，壟斷行為確實會對消費者權益、經濟穩定發展等公共利益造成損害，從維護社會公平正義的基本法理出發，國家必須要規制壟斷行為，由此才能保障國家經濟發展趨勢的穩定及公平競爭的市場環境的構建。另一方面，從經濟主體長遠發展角度進行考慮，尤其是企業主體，壟斷行為可能會給企業在短時間內帶來相當可觀的經濟收益，但實際上并不利于企業的長期穩定發展。某一企業對于某個領域或行業長時間處于壟斷地位，該企業就喪失了發展的動力，創新力、競爭力無法得到提升。因此，為了能夠使企業不斷增強競爭力，就必須在壟斷行為實施之初，予以嚴格規制。

檢察機關作為國家利益和社會公共利益的代表人，應當充分認識到反壟斷公益訴訟的價值與意義，如前所述，目前我國檢察機關在反壟斷領域的實踐才剛剛起步，探索的力度有待提升，廣度有待拓展，檢察機關應以反壟斷法的有關規定為抓手，助力營造更加公平的營商環境。

2.放寬對原告資格的要求。在前述美國首都檢察長對亞馬遜發起反壟斷訴訟案，亞馬遜公司需要接受檢方、司法部、歐盟等多方主體的調查。根據美國反壟斷領域的有關規定，司法部還能夠選擇不同的訴訟模式進行反壟斷公益訴訟。經過分析域外多國在反壟斷領域的法律規定與司法實踐，許多國家對于訴訟的主體的范圍并沒有做過多限制，或者說，并不是通過以授權小部分主體的模式予以規定。為了推進反壟斷訴訟，許多國家會通過法律的明文規定，賦予公民、法人、社會組織或國家機關提起訴訟的資格，甚至可以借用檢察長的名義獲得訴訟的原告資格，這一規定在美國與英國都得到了適用。

雖然我國反壟斷公益訴訟的發展還處在不斷深入探索的階段，在實體法中的規定更多屬于原則層面的規定，實踐操作的細則尚未完全明晰，并且，通過分析我國司法實踐現狀，可以發現，許多主體在反壟斷領域的原告資格遭受質疑，導致維權艱難。因此，可以借鑒域外的經驗，進行適當的拓寬，讓社會公共利益在受損時能夠有更多的救濟途徑。由于前述德國案例中檢察機關對于反壟斷領域開展公益訴訟實踐保持謹慎克制的態度，因此筆者此段主要是通過前述美國案例予以佐證。如德國近年來致力于降低私人訴訟的提起、舉證門檻，《德國反限制競爭法》第33條規定受影響的競爭者或市場參與者都可以提起私人訴訟，訴訟請求包括對即將發生的侵權行為申請禁制令，停止侵權行為，以及彌補損害，可見其私人訴訟提起主體之廣，訴請范圍之大。由于我國對反壟斷領域的探索時間相對較短，可以先行探索社會團體等主體的適格起訴身份，并逐步擴大反壟斷公益訴訟的主體范圍，完善反壟斷法制建設。我國《反壟斷法》的修訂明確了檢察機關在該領域開展實踐的相應資格，進一步拓展了起訴主體的范圍，是我國在反壟斷領域積極有益的探索，檢察機關應以此為依據，充分發揮職能，為市場秩序的長期穩定貢獻檢察力量。

3.立足國情有針對性地開展反壟斷訴訟。通過對一些具有代表性國家的反壟斷訴訟制度與運行模式的總結與歸納，各國現階段的反壟斷訴訟制度模式的選擇都是基于其本國特殊的發展歷程。美國在反壟斷領域，非常強調司法對于社會政策的導向作用，因此，其突破了傳統司法權力的邊界，讓審判機關越來越多地體現其政治價值。［10］德國的公益訴訟制度一開始并不適用于反壟斷領域，而是隨著后來的發展逐步擴展到該領域。

從前述美國首都檢察長對亞馬遜發起反壟斷訴訟案可以看出，美國司法部對于反壟斷公益訴訟程序的開啟處于較為強勢的地位。美國等國家是以司法手段作為規制壟斷行為的主要手段，而我國是以行政執法機構作為規制壟斷行為的主要力量，是一種“行政執法為主，訴訟為補充”的模式，且行政執法也正朝著規范化、專業化的方向不斷發展。從最早反壟斷執法權由多個部門分別行使，到現如今集中歸于國家市場監督管理總局及其下設的各級單位。通過成立國家反壟斷局，體現了國家進一步完善和加強反壟斷體制機制建設的策略。在社會主義市場經濟的背景下，我國的行政體制相對發達，行政力量是規制壟斷行為的主要力量。借鑒英國等國家經驗，結合我國行政力量強化的背景，下一步要充分、合理利用執法資源，追求行政效能最大化。［11］在德國聯邦反壟斷局訴Facebook濫用支配地位收集用戶數據案中，德國是由反壟斷局完全主導公益訴訟程序，而檢察機關嚴守邊界，完全不參與其中。相較而言，我國檢察公益訴訟作為中國特色司法制度，需要充分發揮制度優勢，既要尊重行政權的發揮，也應當注重及時予以補位，尤其是在存在行政壟斷行為的背景下，檢察機關的介入更是有其必要性。

綜上，我國的反壟斷公益訴訟制度必須立足于我國國情，從我國社會主義市場經濟發展的實際情況出發。我國《反壟斷法》立法進程實際上耗費的時間較長，過程也較為波折。黨的十八屆三中全會首次提出“要使市場在資源配置中起決定性作用”，表明發展市場經濟、推動市場化改革的堅定決心?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出“政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈”。當前，我國正處于經濟發展的重要階段，《反壟斷法》的重要性及其實施力度是隨著市場經濟制度的發展和完善不斷強化的。在構建反壟斷檢察公益訴訟的過程中，必須結合我國經濟體制的特點以及反壟斷執法、司法的發展規律，有選擇地進行吸收。檢察機關作為《反壟斷法》明文規定的提起公益訴訟的主體，與美國司法機關作為提起反壟斷訴訟的主導有所區別，應當在充分尊重民事權利主體及行政執法權的前提下，作為一種補充力量參與反壟斷法的實施中。同時，區別與德國檢察機關在反壟斷領域不開展公益訴訟，我國檢察機關在法律明文授權的情況下，應有所作為。