科技賦能超大特大城市治理韌性的必要性及路徑探究

摘要：城市規模擴張給城市治理工作帶來了難度，特別是超大特大城市作為國家政治經濟文化中心，人口聚集度高，設施量大密度高，小問題可能導致大事故，風險及事故的外溢性強，保障城市運行顯得尤為重要。現階段城市治理緊緊依靠傳統的“人海”戰術已經無法適應城市治理工作的需要，伴隨著新一代信息技術的發展，充分應用新技術，強化科技賦能城市治理，提升城市治理的科學性、前瞻性是必然趨勢。通過分析超特大城市加強智慧高效治理的必要性、存在的突出問題及對策，為實現風險事故從“被動應對”向“主動防范”轉變，增強城市管理韌性提供政策建議。

關鍵詞：科技賦能；城市治理；韌性

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2025.02.002

城市是一個復雜的巨系統，尤其是超大特大城市人口資源設施高度聚集，功能多樣且復雜交織，是國家政治文化中心和經濟社會發展的“火車頭”。同時，城市也是風險隱患的重要累積地、爆發地，一旦發生風險事故，其影響范圍廣、后果嚴重、損失巨大。因此，需要工作前置，切實加強風險預警防范，實現城市安全風險管理從“被動應對”轉向“主動防范”，從注重“后期處置”轉向“前期預警”，努力把風險事故消滅在萌芽狀態，不斷提升城市安全運行水平，切實保障人民群眾生命財產安全，維護社會穩定和諧有序。

一、提升超大特大城市治理韌性的必要性

超大特大城市是國家的政治經濟文化中心，具有人口集聚程度高、基礎設施量大且密集、功能復雜管理難度大、承載人與自然交互等顯著特征。加強超大特大城市智慧高效治理，是統籌經濟發展與社會安全的關鍵舉措，也是實現新一代信息技術與城市治理融合、提升城市治理水平的重要著力點，在國家治理能力和治理體系中占據重要地位。

（一）超大特大城市是政治、經濟、文化中心，是更好統籌經濟社會發展與安全的主戰場

習近平總書記指出：“安全是發展的前提，發展是安全的保障”“推動創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展，前提都是國家安全、社會穩定。沒有安全和穩定，一切都無從談起”。統籌發展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。面對新時代的國際國內環境，在推進中國式現代化的進程中，要切實增強機遇意識和風險意識，樹立底線思維，把困難估計得更充分一些，把風險思考得更深入一些，注重堵漏洞、強弱項，下好先手棋，打好主動仗，有效防范化解各類風險挑戰，確保現代化建設事業順利前行。城市是經濟社會發展的主陣地，在國家發展中居于重要地位。隨著城市規模的不斷擴大，城市這一巨系統越來越復雜，各種風險隱患、矛盾問題也越來越集中于大城市，如果處理不好，將直接影響整個國家經濟和社會的發展。統籌好城市尤其是超大特大城市的發展與安全，是推進城市高質量發展、讓城市生活更美好的必然要求，也是更好統籌國家發展與安全的核心和關鍵所在。

（二）超大特大城市功能復雜、管理難度大，是提升國家治理水平和治理能力的最前沿

城市治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。城市，尤其超大特大城市是一個十分復雜的巨系統，涉及諸多主體、客體、系統和要素，只有各主體協同配合，各系統、各要素保持動態平衡，才能保障城市的正常運行。城市治理的難度更大，亟需提升城市治理能力。從治理參與主體看，城市工作紛繁復雜，需要政府、企業、社會組織、市民等各主體協同發力、同向發力，充分調動全體市民的參與積極性。從治理的客體看，城市治理內容豐富，涉及人民群眾的衣食住行、生老病死、安居樂業等各方面。從城市的組成系統來看，城市內部要素涉及道路交通系統、水循環系統、垃圾收運處理系統、電力系統、能源系統、園林綠化系統、建筑物系統等，各系統相互獨立又相互聯系、密不可分，任何一個系統、一個環節的停滯，都將影響城市的正常運行。要創新城市治理思路，堅持系統觀念，從全局出發，保障城市各要素、各系統功能的有效發揮，不斷提升城市整體效能，增強城市治理能力，為國家治理體系和治理能力現代化作出貢獻。

（三）超大特大城市人口集聚程度高，是維護人民群眾生命健康和財產安全的第一線

習近平總書記指出，我國城鎮化道路，關鍵是要把人民生命安全和身體健康作為城市發展的基礎目標。城鎮化發展最直接、最明顯的特征之一就是城市人口數量的增加，人口向城市聚集也是城市發展的基本規律。隨著產業集聚發展，人口不斷向城市流動，城市人口規模不斷增加、密度不斷提高。根據2014年11月20日國務院發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》規定，城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市，城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。根據相關數據，我國現有超大特大城市25個，其中超大城市10個、特大城市15個，人口最多的上海市，城區人口規模近2000萬。與國際上城市相比，我國超大城市和特大城市人口密度總體偏高。例如，北京、上海主城區人口密度在每平方千米2萬人以上，而東京和紐約只有1.3萬人左右。人們來到城市，是為了生活得更好。超大特大城市人口聚集、風險隱患多，小事故可能引起大傷亡，必須有效降低城市安全風險，保障城市安全運行，維護好人民群眾的生命財產和身體健康。

（四）超大特大城市基礎設施量大密度高，是控制風險事故實現防患于未然的核心區

城市由硬件和軟件組成，其中硬件是基礎，完善的基礎設施是城市功能發揮的前提。城市首先由龐大且相互關聯的基礎設施網絡組成，如供電、供水、供氣、道路交通等，基礎設施規模大、密度高，尤其對于超特大城市而言，城市基礎設施規模更大、密度更高。根據2023年中國城鄉建設統計年鑒（2023年），從規模上看，供水管道長度北京市達到19927.85千米、天津市為23164.37千米、上海市為40437.38千米；供氣管道長度北京市為33758.74千米、上海市為34584.92千米、天津市為53894.5千米。密度上看，上海市建成區供水管道密度達到32.56千米/平方千米、排水管道密度達到18.21千米/平方千米；路網密度為4.8千米/平方千米。基礎設施數量大、密度高，小問題可能引發大事故，“牽一發而動全身”。一旦發生風險隱患，其影響范圍、波及人群都是大級別的，維護基礎設施安全可靠勢在必行。同時，超大特大城市信息傳播更快，安全風險事故更易引發民眾恐慌等社會不穩定因素，加強風險管控、杜絕風險隱患是有效應對風險爆發、維護良好社會環境的必然要求。

（五）超大特大城市承載人與自然交互，是控制開發強度和維護生態安全的關鍵域

習近平總書記指出，城市發展不僅要追求經濟目標，還要追求生態目標、人與自然和諧的目標。城市是人類利用自然、改變自然最顯著的區域，是人與自然互動融合的關鍵地帶。山、水、林、田、湖都是城市的有機組成部分，實現人與自然和諧發展是打造城市高品質生活空間的必然要求。城市建設要落實“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅持以自然為美，把好山好水融入城市，實現城市內部水系、綠地與城市外圍河湖、森林、耕地的良性互動，促進城市與生態的良性互動。例如，超大特大城市人口、產業聚集，水資源是城市發展的重要基礎和依托。過度開采地下水，不僅會造成城市路面塌陷等安全事故，也會打破自然系統的自循環，引發生態安全風險。城市環境污染也容易引發公共安全事件，影響人民群眾身體健康和社會秩序穩定。生態環境安全風險極易引發社會風險甚至政治風險。因此，超大特大城市尤其要控制開發強度，走綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營方式。否則，生態環境受到破壞將帶來安全風險隱患，資源枯竭等問題會造成生態災難，最終將傷及城市以及城市居民。

二、科技賦能超大特大城市治理存在的突出問題

超大特大城市作為更加復雜的巨系統，實現智慧高效治理尤顯重要。現實中，借助新一代信息技術，推動技術和城市治理深度融合，提升超大特大城市治理能力還存在諸多制度、技術等方面的障礙，亟需破解。

（一）思想重視程度仍需增強

我國城市發展已進入城市更新的重要時期，城市工作從“七分建設、三分管理”轉向“三分建設、七分管理”，城市管理對城市高質量發展起著更為重要的作用。從城市管理方式看，我國的城市管理依然沿用固有思維，依靠傳統方式，甚至依靠過去管理的經驗，已經無法適應城市管理向城市治理轉變的發展趨勢。從城市管理者的角度看，城市經濟依然是重中之重。發展經濟是滿足人民群眾美好生活愿望的根本之策，尤其是在目前經濟發展速度進入相對穩定時期，探索新的潛在經濟增長點是重要之策。然而，對城市治理的重視程度、對城市安全的關注程度與城市發展的實際需要相比還遠遠不夠，這種思維方式亟需轉變。其實反過來講，城市治理也是一個潛在的領域，也是一個需要大投入的領域，能夠為經濟發展創造新的增長點。

（二）數據匯聚容易，共享較難

強大的數據匯聚能力是現代信息技術的重要特征。實現城市智慧高效治理，數據是基礎要素。需要借助新技術匯集起的海量數據，并利用數據尋找其運行發展規律，為相關政策制定或科學決策提供基礎支撐。在實踐中，城市管理涉及諸多部門。不同部門通過新技術運用在各自領域均匯聚起海量數據，但部門之間彼此隔離，缺乏統籌，加上數據標準不一，各部門信息系統相對獨立，形成所謂的數據孤島，實現數據整合、共享難度較大。同時，超大特大城市規模大，相關數據體量大、敏感性強，數據安全的要求高。如果存在技術漏洞、管理不善，極易導致數據泄露。數據安全的考慮也在一定程度上阻礙了部門間數據的共享，挖掘數據資源、拓展市場價值存在諸多堵點。

（三）技術更新迭代融合加快

相較于傳統技術，更新迭代迅速是新一代信息技術的顯著特點。在新一代信息技術領域，市場需求旺盛、硬軟件技術更新迭代迅速，大數據、互聯網、云計算、區塊鏈、AI等技術的迭代速度不斷加快，新技術的供給能力進一步增強。然而，技術發展的最終目的在于應用，技術應用需要資金、人力等資源的投入，而且相關設施的投入需要時間，伴隨著技術的更新，相關設施也需要升級改造，需要大量資源的跟進，二者之間往往存在時間上的滯后，導致最新技術無法及時得到應用，增加城市治理成本與難度。另外，我國經濟發展存在地區差異，大量資金的投入決定了技術應用存在不充分問題，部分地區因資金、技術、人才等資源要素的匱乏，新興技術難以落地，這在一定程度上制約了新技術的推廣應用，限制了部分城市的精細化治理進程。

（四）治理體系不完善，缺乏專才

我國城市發展已經進入城市更新的重要時期，人民群眾對城市發展的需求已從“有沒有”向“好不好”“優不優”轉變，這對城市治理提出了更高要求。傳統的城市管理架構存在部門職責不清、協調不暢、合力不夠等問題，大大影響了城市治理效能，已經不適應城市智慧高效治理的現實需求，也已經無法滿足人民群眾對美好居住環境的需求。新一代信息技術與城市治理的深度融合是大勢所趨，既是提升城市治理水平的必然要求，也是拓展新技術應用場景的現實需要。為適應這一發展趨勢，城市治理亟需一支高素質的專業隊伍，需要既懂新技術又懂城市治理的復合型人才。目前來看，這類人才還比較匱乏，需要通過調整學科設置，加強與高校、科研院所等機構的合作來破局。

（五）數據鴻溝大，多元參與難

由于不同地區資源、經濟發展水平存在巨大差異，數據技術的發展也存在不平衡。例如，通信設施完備、寬帶速度快、覆蓋率高的地區，數字技術應用就相對廣泛；年輕人群體一般對數據處理技能掌握較好，數據分析、數據可視化等，而老年人群體可能因不熟悉信息技術，對如何篩選和分析數據的熟知度就不夠。在不同部門之間，由于數據共享機制不完善，可能會導致有的部門數據資源相對豐富，有的部門數據則相對匱乏。這種數據鴻溝的存在，一定程度上會影響治理或服務的公平性。此外，城市治理需要社會、企業、公眾的廣泛參與，但數據鴻溝的存在也阻礙了各主體的參與度提升，公眾對智慧治理了解不深，加上參與城市治理的渠道有限，使得城市智慧高效治理的優勢難以充分發揮。

三、科技賦能提升超大特大城市治理韌性的路徑

超大特大城市治理，科技是重要手段。要把新一代信息技術深度融入城市治理，為提升城市治理的精細化水軍、滿足人民群眾的高品質生活需求提供技術支撐。

（一）增強韌性治理的思想意識

思想意識決定行動。要充分認識到我國城市發展已進入城市更新發展階段的現實邏輯，以及存量資源風險累積集中爆發高峰期的歷史階段。要增強對城市運行安全性、重要性的認識，提升城市治理的韌性，切實保障城市運行順暢健康。安全是發展的前提，要提升城市安全的管理等級，統籌好發展與安全的關系，樹立系統觀念，增強憂患意識，把城市安全運行擺在更加重要的位置。要落實人民城市理念，把守護好、維護好、保障好人民群眾的生命財產安全作為發展的出發點和落腳點，打造人民群眾滿意的高品質、安全的居住空間。要樹立長遠眼光，從城市長期可持續發展的角度出發，統籌好經濟發展與運行安全之間的關系，處理好長期與短期的關系，為子孫后代留下發展空間。

（二）建立運行高效的治理體系

城市系統復雜，城市管理更是涉及諸多部門。每一個城市問題或事件都不是孤立的，都不是一個部門能夠單獨解決的，需要多個部門相互配合、協同來解決。在生活工作節奏越來越快的超大特大城市中，快速解決城市發生的風險或事故是衡量一個城市治理水平的直接體現。要實現這一目標，亟需建立大一統的城市治理體系，統籌協調好各相關部門，保障該體系的順暢高效運行。例如，可以借助技術賦能，完善“一委一辦一平臺”城市管理體系，充分發揮城市管理委員會及城市管理委員會辦公室的統籌協調職能，激發各部門的積極性、主動性。要厘清各部門的職責分工，做到相互配合又分工明確，既體現“統”的效力，又體現“分”的效率，形成工作合力。要齊心協力做好城市治理工作，推動形成各部門廣泛參與、職責分工明確、運行高效順暢的管理體系，切實提升城市治理水平和效能，為城市高質量發展夯實基礎。

（三）構建數據共享的管理制度

數據是新一代信息技術產業的核心要素，也是新技術更新迭代的潤滑劑。而城市運行將產生大量數據，是數據資源的最大產生場、存儲場、應用場。在現行制度框架下，不同部門產生的大量數據因獨立儲存而共享性較差，未能最大效力也發揮數據的價值。為更好發揮科技賦能的效力，必須充分發掘數據資源的市場價值，讓數據動起來、活起來，讓其價值得以體現。但數據又是十分敏感的要素，涉及產生主體的安全、責任等，甚至關系到國家安全，因此，要更加慎重。必須從頂層設計出發，構建數據共享的法律保障體系和制度體制機制，在充分保障數據安全的前提下，實行數據分級管控，可以開放的數據盡可能開放、可以部分開放的部分開放，盡最大可能挖掘數據的潛在價值、拓展數據的應用場景，真正讓數據發揮先進生產要素的效能。

（四）應用系統集成的先進技術

將先進技術融入城市治理是提升城市治理水平的重要措施，也是適應超大特大城市發展特點的必然要求。借助先進技術，快速、及時預警風險、發現問題、處置事故是保障城市運行安全、保護人民群眾生命財產安全的有效舉措。例如，將大數據與云計算技術、人工智能技術、機器學習與預測分析技術、物聯網技術、數字孿生技術、5G技術、區塊鏈技術、地理信息系統（GIS）技術等融入城市工作中，為城市規劃、資源調配、政策制定、城市治理等提供數據支撐和技術支撐，輔助城市規劃、土地利用、災害預警與應急響應等工作，讓城市管理者能及時掌握城市運行狀態，優化資源配置，提高管理效率和服務質量，進而提高城市運行效率和安全。同時，要有長遠思維，為新技術應用預留出技術進步升級的改造空間，適應技術迭代快的特點，為后續技術升級應用創造條件。

（五）健全順暢便捷的參與機制

城市的主體是人，城市人群結構復雜，不同人群有著不同需求。要滿足不同居民差異化的需求，打造高品質居住空間，僅僅依靠政府治理是不夠的，必須拓展渠道吸引社會力量和居民真正參與到城市治理工作中，充分吸納不同群體的意見，尋找最大公約數和同心圓，構建共建共治共享的格局，真正體現“人民城市為人民”的理念。同時，城市風險分散隱匿于城市的角角落落，大事故往往都由小矛盾引發。因此，需要居住于城市角落的人民群眾廣泛參與，及時發現城市運行隱患，提早預警，把問題消除在萌芽狀態。通過借助新一代信息技術，賦能居民參與城市治理，讓群眾便利地參與城市治理、順暢地表達意見建議，第一時間發現問題、解決問題。例如，可以通過科技賦能物業管理，開發手機應用小程序，對涉及居民切身利益的問題開展線上投票，破解居民參與度低的難題，讓居民時刻感受到城市治理就在身邊、居民自身就是城市治理的直接參與者、受益者；通過居民隨手拍，把身邊的問題上傳到城市管理平臺，讓人民群眾真正成為城市治理的參與者，增強主人翁意識。

（六）強化多方協同的保障機制

“兵馬未動、糧草先行”。高效的城市治理需要強有力的人、財、物等要素的保障，特別是智慧化治理，更需要與之匹配的資金、人才供給，多元素協同配置將推動城市治理能力增強。資金問題是推動城市治理的關鍵要素，要拓展城市治理融資方式，通過專項債等渠道緩解資金難題，積極引入社會資本，為社會資本參與社會治理提供便利條件、優惠政策。在城市治理中，技術是手段、人才是基礎。要加強與高校、科研院所的合作，適時調整相關學科設置，加快培育城市治理專業人才，特別是掌握新一代信息技術的專業人才。要培養一批既懂技術又懂城市治理的人才，提高城市治理的科學水平，讓專業的人干專業的事。要加強新技術的普及，加速降低成本、拓展應用領域，強化輿論宣傳引導，形成全社會共同參與的良好氛圍。

The Necessity and Path of Technology Empowering the Resilience of Governance in Megacities

Liu Feng， Liu Yong

（Policy Research Center， Ministry of HURD of P.R.China， Beijing 100835， China）

Abstract： The expansion of urban scale has brought difficulties to urban governance， especially for mega-cities as the national political， economic and cultural hub， which have a high degree of population agglomeration， a large number of facilities and a high density. Small problems may lead to major accidents， and the spillover of risks and accidents is strong. It is particularly important to ensure the operation of the city. At the current stage， urban governance relying closely on the traditional SEA OF PEOPLE tactics can no longer meet the needs of urban governance. With the development of new generation information technology， it is an inevitable trend to fully apply new technology， strengthen the empowerment of urban governance by science and technology， and improve the scientific and forward-looking nature of urban governance. This paper analyzes the necessity of strengthening smart efficient governance in mega-cities， the prominent problems and countermeasures， and provides policy suggestions for achieving the transformation of risk accidents from PASSIVE RESPONSE to ACTIVE PREVENTION and enhancing the resilience of urban management.

Key words： technology empowerment; urban governance; resilience

責任編輯：許" 丹