我國鄉村空間規劃演變規律及趨勢研究

摘要：縱觀世界各國發展歷史，“城”的比重不斷上升、“鄉”的比重逐漸下降已成為鄉村發展的一種客觀規律。在我國鄉村振興戰略的持續推進中，科學編制鄉村空間規劃促進城鄉一體化融合發展顯得極為重要。通過研究發現，我國鄉村空間規劃歷經了自我探索、萌芽起步、快速發展、特色調整和全面深化五個階段，貫穿始終的轉換邏輯主線是，從重經濟建設轉向社會建設，從邊緣建設轉向內涵提升，從地方層面轉向國家層面統籌推進。同時，針對鄉村空間規劃的立法保障不夠健全、統籌力度較為分散、內涵建設有待挖掘和民眾參與意愿不強等問題，對未來發展趨勢進行了探討，提出了相關參考建議。

關鍵詞：鄉村振興戰略 鄉村空間規劃 演變規律 趨勢研究

中圖分類號： TU982. 29 文獻標識號： A 文章編號： 2096-9651 （2025） 01-0088-10

基金項目：貴州省哲學社會科學規劃青年課題“鄉村振興戰略背景下貴州提升傳統村落人居環境治理效能研究”（編號： 23GZQN77）。

近年來，我國“城進村衰”的現象較為明顯，且城鄉之間的差距仍在不斷擴大，“重非農空間而輕農業空間”規劃建設是造成這種現象的原因之一。為此，國家層面先后陸續實施《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》（農規發〔2019〕1號）、《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（自然資辦發〔2019〕35號）、《關于進一步做好村莊規劃工作的意見》（自然資辦發〔2020〕57號）、《農民參與鄉村建設指南（試行）》（國鄉振發〔2023〕2號）等一系列政策文件及行動方案，從主體功能分區、土地空間利用、城鄉融合發展、農民參與建設等多角度對新時期我國鄉村空間規劃作出了重要指導，提出鄉村空間規劃要實現人口環境與社會生產力發展相協調，有效促進鄉村內部系統結構優化和功能提升，確保鄉村生活、生產、生態可持續發展。然而，隨著鄉村振興戰略的持續推進以及城鎮化水平的不斷提高，未來通過何種有效的規劃設計來實現城鄉共同發展已然成為一個重要課題。基于此，本文系統分析闡述我國鄉村空間規劃理論基礎與技術方法、演變歷程與特征、問題反思與未來展望，為今后鄉村空間規劃提供經驗借鑒。

一、文獻回顧與問題提出

鄉村空間規劃既是國家自上而下推動的政策舉措，也是廣大農民建設美好家園的現實需要，一直備受政界和學界關注。從概念來看，鄉村空間規劃是指對村莊未來的性質定位、人口預測和用地規模、產業布局及公共服務、交通道路體系建設等進行科學謀劃，以一個或幾個行政村為單元，在一定時期內對未來建設活動進行統籌安排的一種設計安排。常以縣域空間為基本單元劃分為縣域、鎮域和村域三個層級（見表1），從而制定發展規劃或專項規劃引導鄉村發展，助推鄉村資源高效配置，社會經濟實現可持續發展，并逐漸由單一型農業系統向多功能型鄉村系統或城鄉融合型系統發展。有學者依據不同時期鄉村規劃所承載的內容以及目標任務，將改革開放以來我國鄉村規劃劃分為村莊集鎮規劃、新農村建設規劃和多規合一導向下的村莊詳細規劃三個階段，或從“三農”政策和城鄉關系視角，將其劃分為城鄉二元分治、改善城鄉關系、城市加速發展、城市反哺鄉村和城鄉融合發展五個階段。

從功能方面來看，長期存在兩種有爭議的觀點。一種觀點認為，鄉村空間規劃能夠引導鄉村發展，指出鄉村空間規劃能有效改善村莊內部基礎設施與公共服務，保護歷史文化，提升人居環境水平，使鄉村資源要素得以有效配置和利用。同時，鄉村空間規劃還可以維系鄉村發展過程中不斷變化的社會關系，對緩解社會矛盾、協調各方利益和促進鄉村可持續發展具有重要意義。與之相反的觀點則認為，鄉村空間規劃抑制了鄉村發展，指出鄉村空間規劃經常簡單地關注頂層設計的管控，很容易忽視當地村民的主體地位，長期參照“城市規劃建設”進行“鄉村規劃建設”，造成鄉村本土文化和鄉土底色不斷流失。整體看來，無論是引導或抑制，鄉村空間規劃都已成為當前全面推進鄉村振興、實現農業農村現代化發展的重要措施。

一般而言，鄉村空間規劃可分為法定性和實操性兩類，前者為鄉村規劃建設提供法制層面的方向指引，后者則注重鄉村規劃建設的具體方案，實操性規劃設計需符合法定性規劃要求。為此，基于功能分區理論、生活圈理論、公共產品理論等對鄉村空間規劃建設更新進行了理論完善與實踐應用，有學者借鑒城市功能分區理論，從中心地概念、居民點軸與發展軸、優先區與更新區、空間劃分與區域類型等四個不同層面出發，運用不同工具對鄉村空間規劃進行了劃分，將鄉村地區分為城鄉融合地區、農牧業地區和生態保護地區三類，或基于鄉村多元系統，從功能、類型、用途等不同維度確立鄉村空間規劃體系。生活圈理論則以人口數量、距離遠近作為基準，要求“以圈為主”在空間中開展建設，已在社區建設、養老服務和突發事件應對中得以應用。而公共產品理論凸顯“共同需求”，通過對非排他性和非競爭性進行技術性闡釋，認為鄉村空間規劃要從主觀上避免排他。雖然上述經典的規劃理論多應用于城市規劃建設，但所涉及的各種規劃體系、理論、方法和工具，顯然對鄉村空間規劃發展意義和作用巨大。

對于我國鄉村空間規劃發展實際而言，考慮到地域、環境、人口、經濟和文化等方面的具體特征及問題，任何既往的理論都不能照抄照搬，而是需結合實際進行“消化吸收”轉變為“發展內核”。同時，基于國情農情，我國鄉村以小農為主體的生產經營格局、人多地少的人地關系、新技術新生產要素的進入將會常態化存在。基于此，本文通過回顧我國鄉村空間規劃的演進歷程，圍繞鄉村生態、經濟和社會目標，在保障糧食安全、生態安全和促進社會福利公平分配的前提下進一步討論提升鄉村空間規劃助力鄉村振興的必要性和重要性。

二、我國鄉村空間規劃：演變歷程與轉向特征

（一）數據來源與研究方法

本文的政策文本均來自中央和國家部委部門，緊扣鄉村空間規劃的主要內容，以“鄉村空間規劃”“農村規劃”“鄉村空間”“鄉村建設”等關鍵詞進行檢索。從而篩選出與鄉村空間規劃密切相關的政策文本，以保證數據來源的權威性和完整性（部分政策文本見表2）。隨后，采用文本分析法對其進行詳細分析，并根據營建內容、目標任務和政策措施等差異情況將我國鄉村空間規劃演變歷程劃分為以下五個階段。

（二）鄉村空間規劃演變階段特征分析

1.自我探索階段：政策空白時期，缺乏有效行動（1949-1978年）。新中國成立初期，百廢待興，工農業發展水平低。盡管早期第一產業產值占國內生產總值的比重較大，但國家層面依舊延續從鄉村調動資源的功能定位，導致鄉村并沒有擺脫建設資源匱乏的困境，鄉村空間規劃建設并未得到有序發展。

此階段的鄉村規劃缺乏法律規范和標準引領，政策行動及制度安排也基本處于空白，所采取的諸多舉措不僅違背鄉村經濟、環境和文化發展規律，還對社會穩定和人民生活產生重要影響。該階段的鄉村空間規劃建設多呈現自發、零散、單一的特點，長期缺乏統籌安排和有序推進。

2.萌芽起步階段：規劃開拓時期，實現局部統籌（1979-1995年）。改革開放后，鄉村規劃逐步形成獨立的規劃體系。尤其是中共十一屆三中全會后，鼓勵農民自建房屋、實施家庭聯產承包責任制和建設鄉鎮企業等舉措，進一步釋放了鄉村活力，“家家備料、村村動土”使鄉村建設得以快速推進，但也造成鄉村無序建房、違章亂建、環境污染等現象頻頻出現，對鄉土原真性風貌和農業文化遺產造成了較大沖擊。為此， 1979年，國家多個部門在山東省青島市召開了第一次全國農村房屋建設工作會議，提出要在總體規劃下做好居民點規劃建設，鄉村規劃建設開始注重理論實踐的積累，而建設新房也成為這一時期的重要標志。然而，由于受城鄉二元結構的影響，村莊規劃多是為了指導鄉村住房建設，并未能從鄉村空間規劃角度對村莊、村鎮和城鄉融合發展做出統籌安排。在鄉鎮企業快速發展的趨勢下，國家層面提出以“小城鎮”帶動“村莊發展”的策略，構建了小城鎮發展網絡體系，鄉村空間規劃逐漸從簡單的住房規劃轉向綜合性的鄉村規劃，并且《村鎮規劃原則》（1982年）、《中華人民共和國土地管理法》（1986年）、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》（1993年）和《村鎮規劃標準》（1994年）等法規條例也為鄉村空間規劃發展提供了重要支持。此外，城鎮化的快速發展雖在一定程度上帶動了鄉村空間規劃建設，但鑒于城鎮規模越來越大和人口數量越來越多，“重非農空間”而“輕農空間”的規劃理念、設計技術以及營建更新側重城鎮空間規劃在這一時期則表現的更為明顯。

此階段鄉村空間規劃建設的重要意義不只是服務于政策號召和經濟發展的目標導向，更重要的是有法律支撐，鄉村空間規劃也真正實現了從無到有的突破。

3.快速發展階段：制度不斷完善，鄉村發展迅速（1996-2004年）。20世紀90年代后期，城市的快速發展急需大量土地資源、人力資源和要素資源，鄉村空間規劃再一次得到重視，這不僅為城市提供了更為豐富的要素資源和物資供給，還為城鄉融合發展提供了路徑選擇。進入21世紀后，國家層面提出要以“城鄉統籌”促進鄉村科學發展，中心村的規劃試點也逐漸成為我國鄉村空間規劃的重要組成部分，為加快城鄉一體化和促進城鄉融合發展提供了重要實踐智慧，改變了過去重視小城鎮建設而忽視鄉村建設的工作方式。同時，也適當緩解了城鄉兩極分化問題，為進一步促進城鄉統籌和鄉村特色發展奠定了基礎。

此階段的鄉村空間規劃體系在實踐和理論兩個層面均逐漸得以完善，鄉村空間規劃及發展越來越受重視。不過，在城鄉總體規劃中，鄉村空間規劃的地位依舊較低，通常只是簡單納入縣域總體規劃中，很少對單個鄉村空間規劃開展實質性工作。

4.特色調整階段：秉承綠色持續，注重特色發展（2005-2016年）。由于鄉村空間規劃建設在過去并未引起重視，導致鄉村無序建設、無序開發和無序發展問題日漸嚴重，規劃建設中多以鄉村住房建設為主，極少涉及村莊基礎設施和公共服務等內容。為此， 2005年10月，黨的十六屆五中全會提出，建設社會主義新農村，要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的總體要求進行鄉村空間規劃編制，借助鄉村空間規劃的實施，加快推進城鄉一體化發展，不斷改善鄉村生態環境，縮小城鄉發展差距。2008年《中華人民共和國城鄉規劃法》出臺，鄉村空間規劃有了明確的法律保障，新農村建設成效也更為顯著，并逐漸由“新農村”向“美麗鄉村”轉型。例如，浙江省安吉縣等地區開展的美麗鄉村建設，不僅重視鄉村自然環境建設和環保產業發展，還關注鄉村歷史文化，其經驗和做法在全國得到推廣。2010年，住房和城鄉建設部印發《鎮（鄉）域規劃導則（試行）》，突出了鄉村全域發展，其規劃設置內容不斷豐富，不僅使鄉村基礎設施和公共服務水平得以大幅提升，還將農民積極性調動起來。2015年，住房和城鄉建設部印發《關于改革創新、全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見》，強調了村莊規劃建設的重要性，實現鄉村規劃全域覆蓋成為重要發展目標。自農村稅費改革后，國家向鄉村輸入大量資源，不斷加強鄉村基礎設施建設，為農民增收創造條件，鄉村居民可支配收入和人均消費支出大幅提升。

該階段，國家層面為鄉村規劃建設出臺了大量的法規、政策及標準，且這一階段的鄉村空間規劃實現了由“量”向“質”的轉變，從注重住宅規劃設計、基礎設施完善和城鄉統籌推進層面逐漸轉移到注重鄉村內在的生態環境保護和鄉土文化挖掘上，更加注重鄉村可持續發展，鄉村空間規劃也有了更多的法律保障，使我國鄉村發展取得了諸多成效。

5.全面深化階段：縱橫統籌推進，未來發展無限（2017年至今）。2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，農業農村農民是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，提出實施鄉村振興戰略。2018年，《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》出臺，開啟了我國特色鄉村建設實踐新篇章。針對“千村一面”、村莊建設“城市病”和生態環境破壞等鄉村建設難題，國家層面還陸續出臺實施了一系列政策文件，為今后鄉村空間規劃建設指明了方向，如《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》、中央農辦等五部門聯合發布的《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》、國家鄉村振興局等七部門印發的《農民參與鄉村建設指南（試行）》等。在總結學習推廣浙江省“千村示范、萬村整治”等工程經驗基礎上，加強了村莊規劃建設工作。可以說，在鄉村振興戰略持續推進的背景下，我國鄉村空間規劃已從“城市取向”轉變為“鄉村取向”，從“亂建亂占”轉變為“系統推進”，從“無跡可尋”轉變為“有法可依”，更加關注鄉村發展長遠目標和重視鄉村多樣化需求。在快速城鎮化的趨勢下，“農民進城，鄉村重組”是必然的，隨著城鄉差距和城鄉居民消費水平的逐漸縮小，未來鄉村空間規劃將會得到更有力發展。此外，在推動城鄉融合發展、新型城鎮化和宜居宜業和美鄉村建設等背景下，鄉村空間規劃工作依據“鄉村空間地域功能分區、村莊發展類型和村莊資源稟賦情況”進行系統梳理，并圍繞鄉村居民的現實需求、產業發展、生態空間構建更為合理的規劃體系。

該階段，鄉村空間規劃更加注重多元關系統籌，并且在鄉村振興戰略、多規合一、和美鄉村建設等實踐背景下，鄉村空間規劃的目標理念、編制技術、營建內容更為科學合理，為推動城鄉一體化發展、優化鄉村功能結構和提升社會經濟發展、實現鄉村全面振興奠定了堅實基礎。

綜上所述，我國鄉村空間規劃經歷了從無到有、從有到優的過程，其理論基礎、規劃體系、政策保障、技術支撐日趨完善。從鄉村地域綜合體出發，圍繞鄉村生態、經濟和社會三大發展目標，鄉村空間規劃的邏輯線條可概括為：首先要考慮鄉村自然環境保護和資源獲取限度，促進生產生活方式綠色發展；其次要重視鎮域經濟發展，不斷優化產業空間布局，提升當地經濟增長和人民增收；最后要關注社會福利公平分配，協調好國土空間管制與地區產業發展、居住環境改造和公共基礎設施建設之間的關系，在提升鄉村功能升級的同時也要保障鄉村各類資源要素得以充分利用（見圖1）。

三、我國鄉村空間規劃：問題反思與未來展望

鄉村空間規劃極其復雜，規劃內容通常涉及鄉村生態、經濟、文化等多種元素。規劃大師弗里德曼稱，規劃就像一個共同代碼，每個人都有自己的看法和見解，常存在很多爭議。因此，在鄉村空間規劃的實施過程中，不可避免地會出現過度復制、模式抄襲、無法落地、創新不足、資源浪費、方法不當等一系列問題。甄別這些問題存在的原因，分析其內涵特征就是落實鄉村空間規劃建設的重要前提保障。

（一）我國鄉村空間規劃的問題反思

1.鄉村空間規劃缺乏系統思維和立法保障。在以往的鄉村空間規劃設計中，由于缺乏系統思維，規劃設計各自為戰，部分鄉村空間規劃設計并不能較好地滿足鄉村居民生產生活需要，難以適應社會變化，并且投入鄉村建設的各種資源也未得到有效整合和充分利用，呈現出明顯的“政策一變規劃變，領導一變規劃變”，長期缺乏系統思維統籌推進。同時，由于立法保障的不完善和不健全，致使鄉村空間規劃建設矛盾重重，對社會資源造成極大浪費，如無序建設、破壞性建設在鄉村規劃建設中屢見不鮮。應充分考慮鄉村空間規劃的復雜性，從社會穩定、經濟發展和生態保護等方面制定鄉村空間規劃的綜合性、專一性和地方性法律法規，不斷完善立法保障體系。

2.鄉村空間規劃過于注重規劃文本設計。以往的鄉村空間規劃設計一味追求“圖美、字多、本子厚”，反而缺乏有效的核心規劃內容、符合實際的營建項目，導致鄉村空間規劃的針對性和實用性不強。同時，照搬城市規劃設計理念，不僅導致鄉村建設資源大量浪費，還導致鄉村畸形發展，使其變得“城不城、村不村”，在一定程度上加劇了對原有鄉村特色風貌的破壞。同時，規劃中所涉及的資金、土地、技術和人才等資源通常較為分散，項目多頭建設或同類建設的問題經常發生。

3.鄉村空間規劃公眾參與力量較為薄弱。在部分鄉村空間規劃編制過程中，從文本編制、開展調研，到項目設計，多采取自上而下的“任務式”模式，少有自下而上的“訂單式”編制設計。其中，以政府或專家為主導的“坐辦公室做規劃設計”和“簡單收集材料整理做編制”的現象極為普遍，部分規劃只是為了完成規劃任務而編制規劃，并未系統、詳細和深入的開展調查研究。在這種情況下，撰寫和編制的鄉村空間規劃文本容易忽略基層民眾的意愿和訴求，導致規劃文本內容無法與民眾實際需求相銜接，民眾參與規劃建設的積極性不高，演變為“政府干、農民看”。最終，部分規劃文本只能停留在圖紙層面或放進檔案室，未能真正指導鄉村建設發展。

4.鄉村空間規劃軟硬件建設存在明顯失衡。部分鄉村空間規劃設計只注重鄉村外在形態的規劃建設，如規劃建設中更加側重鄉村交通道路、住房建設及相應基礎設施的完善，忽視了鄉土原真文化的傳承、保護和更新，導致軟硬件建設失衡明顯，后續發展難以形成有效的競爭力。

5.鄉村空間規劃缺乏地域特色和有效管理。部分鄉村空間規劃未能因村施策，長期存在主體不清、定位不準、目標不明、資源不足、政策執行偏差等問題。有的規劃甚至直接模仿城市規劃建設理念或示范先行村進行，使其在營建更新、景觀設計和功能布局等方面千篇一律，直接造成鄉土特色遺失，未能充分結合村域實際情況做好“有特色、有亮點、有差異”的規劃設計。規劃管理中，部分規劃存在監管力度不強、空間管控彈性不足等問題，一方面，規劃只注重文本編制等任務安排，而相應項目建設或持續性的跟蹤調查研究明顯不足，未形成良好的監管體系。另一方面，部分規劃要么過于籠統宏觀，要么過于微觀細化，難以科學把握好規劃的度，其實操性和可行性有待商榷。

（二）我國鄉村空間規劃的未來展望

盡管我國鄉村空間規劃面臨不少問題及挑戰，但實施鄉村空間規劃，統籌協調推進城鄉一體化發展，對重構鄉村生產、生活、生態空間，促進鄉村內部系統結構優化和功能提升具有重要意義。為此，本文對我國未來鄉村空間規劃發展提出如下建議。

一是完善國土空間規劃體系，做好功能分區布局。按照“多規融合”的設計思路和技術要求，綜合考慮經濟、文化、政治、社會和生態基礎，確定鄉村空間規劃的功能分區布局。在保障國家糧食安全、生態安全和社會穩定的基礎上，串聯“縣域-鎮域-鄉域-村域”的國土空間開發體系，把握好鄉村發展方向。例如，根據項目建設的必要性、民眾需求性和規劃科學性，以縣域為基本單元，按照先易后難、先重點后一般的方式逐步推進條件成熟的鄉村做好空間規劃。同時，通過“以點帶面、以戶帶村、以村帶鄉”的方式讓規劃得以落地，讓項目產生價值。

二是健全鄉村空間規劃立法保障，促進規劃建設有序推進。鄉村空間規劃是一個復雜的系統工程，不能一蹴而就，應充分認識到鄉村空間規劃是國土空間規劃的重要組成部分，確保鄉村空間規劃有法可依、有章可循。構建科學有效、客觀公正的評價機制和監督機制，保障鄉村空間規劃不偏離發展大方向，改變過去“追求圖美、字多、本子厚”的傾向。在尊重自然和順應自然的基礎上，還應合理劃定居住空間、生活空間、產業空間、自然空間。

三是解決鄉村發展現實需求，讓廣大民眾充分參與其中。鄉村空間規劃應堅持村民主體地位，充分尊重村民意愿和需求，多途徑、多方式擴大公眾參與渠道。例如，在規劃調研、編制和審議過程中，可通過現場走訪、問卷調查、集中座談等方式，讓村民等不同主體參與其中，建言獻策。鄉村空間規劃應著重解決鄉村發展的現實問題，協調好“軟硬件”環境的統一建設和有序推進，順應鄉村人口流動變化、產業發展態勢，立足本土性需求實施營建更新，圍繞社會共享、互惠和均衡發展原則，不斷完善水、電、路和教育、醫療衛生、環境整治、文化建設等軟硬件配套設施，逐漸縮小城鄉發展差距。

四是以地域特色為依托，促進各類鄉村差異化發展，加強規劃實施管控力度。根據不同地區產業發展的差異，制定有利于產業體系發展的規劃設計，延伸產業鏈條及輻射區域，將其劃分為不同類型的產業發展區。把握好鄉村特色產業發展方向，提升優勢產業培育力度，合理優化產業空間布局，不斷提升鄉村經濟發展能力。考慮到農業現代化發展和社會不同發展階段的差異性，鄉村空間規劃對于未來農業農村發展中不確定性建設內容，應在土地和資金等方面留有回旋余地，使其有良好的彈性空間。

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（作者單位： 1.貴州省農業科學院現代農業發展研究所； 2.中國農業科學院農業經濟與發展研究所）