“政策工具”與“建設要素”維度下的數字鄉村建設探析

摘要：數字鄉村建設是順應數字化時代發展的戰略需要。為推進數字鄉村建設，本文借助Nvivo12軟件，從“政策工具”“建設要素”2個維度對2018～2022年的184份中央和省級政府的數字鄉村建設政策文本進行了編碼分析，發現政策工具和建設要素的搭配，有效提升了我國數字鄉村建設水平。當前，我國數字鄉村建設依舊存在短板，下一步，應合理搭配政策工具，完善數字鄉村建設體系；重視建設要素，提升數字鄉村建設能力；夯實綜合施策，增強數字鄉村建設效能。

關鍵詞：數字鄉村 政策文本 政策工具 建設要素

中圖分類號： F323. 3 文獻標識號： A 文章編號： 2096-9651 （2025） 01-0121-08

基金項目：國家社科基金青年項目“數字技術賦能基層減負增效的實現路徑研究”（編號： 23CZZ039）；江西省高校黨建研究項目“高質量黨建引領高校治理效能提升研究”（編號： 24DJQN007）；江西省社會科學基金項目“黨建引領城市社區共同體高質量建設研究”（編號： 24SH17D）。

一、引 言

21世紀以來，伴隨著大數據、人工智能等現代信息技術迅猛發展和廣泛應用，農業農民迎來發展新機遇，農村邁向數字賦能新征程。2018年中央一號文件率先提出“實施數字鄉村戰略”。2022年中央網信辦、農業農村部、國家發展改革委等部門進一步聯合印發了《數字鄉村發展行動計劃（2022-2025年）》《2022年數字鄉村發展工作要點》等文件，對鄉村數字基礎設施升級、加快補齊數字基礎設施短板等重點任務（下文簡稱“數字鄉村建設”）做了進一步細化部署，推動了各地數字鄉村建設。

數字鄉村建設是順應數字化時代發展的戰略需要。一是從概念內涵來看，部分學者認為數字鄉村建設是一種以現代信息技術為初始推動力，以以人為本、開放共享、整體協同為理念遵循，對鄉村生產、生活、生態等方方面面實施數字化整合重塑，從而全面助力“三農”發展，助力農業、農村、農民進一步享受數字福利的系統性工程。二是從邏輯機理來看，一些學者從基礎設施和智慧鄉村等維度出發，探究了民族地區數字鄉村建設的邏輯起點和工作重心；聚焦于數字鄉村文化，以政策、技術、人才和體系等為切入點，對數字鄉村文化振興的路徑和邏輯等內容展開了深入探討。三是從短板弱項來看，有學者認為我國數字鄉村建設存在基礎設施薄弱、應用水平較低、專業人才匱乏、政策供給不足等問題，面臨城鄉數字鴻溝難破除、基層數字轉型難推進、鄉村數字體系難建成等梗阻，數字資源豐富和信息素養貧困之間的矛盾愈演愈烈。四是從完善優化來看，多數學者普遍認為，既要聯合發力培養數字鄉村建設專業技術人才，也要因地制宜分類施策，重點從數字生產、生活、生態等核心領域入手，建立健全頂層設計、系統集成等工程。

總的來看，已有研究針對數字鄉村建設展開了豐富探討，但主要立足于理論探討和實踐剖析，對數字鄉村建設政策文本的梳理和歸納尚待深化。特別是結合相關工具和要素，對數字鄉村建設政策文本本身實施相對系統、客觀分析的研究有待夯實。系統、科學的政策文本分析既有助于對當前我國數字鄉村建設現狀形成相對全面、客觀的認識，也有助于為推進我國數字鄉村建設穩健、可持續發展提供重要參考。有鑒于此，本文聚焦于中央和?。ㄗ灾螀^、直轄市）政府部門，結合Nvivo12軟件從“政策工具”“建設要素”2個維度對數字鄉村建設相關政策文本進行編碼分析，以期相對準確地把握政策工具和建設要素在數字鄉村建設進程中分布、實施、運轉等總體情況，進而歸納當前數字鄉村建設的綜合進展、成效、不足，為后續深入推進數字鄉村建設提供相應的優化建議。

二、數字鄉村建設政策文本篩選與分析維度設計

（一）數字鄉村建設政策文本篩選

數字鄉村建設涉及多個層級部門，相關政策文本紛繁蕪雜。然而，來自中央的頂層設計以及省級（自治區、直轄市）政府的統籌推進通常發揮著綱舉目張的功能，決定了數字鄉村建設的方向重心和核心內容。因此，本文主要選取中央以及30個?。ㄗ灾螀^、直轄市）一級相關政府部門網站作為研究對象（因新疆維吾爾自治區政策文本不全，出于材料分析全面性、完整性考量，故剔除）。首先，以“數字鄉村”為關鍵詞，在中央以及30個省級政府部門網站進行政策文本初步檢索篩選。其次，結合北大法寶數據庫，對初步檢索結果進行比對和校正。再梳理得到的政策文本，進一步挖掘補充相關文件，最終得到數字鄉村建設政策文本184份（中央30份，省級154份）。

（二）數字鄉村建設的分析維度設計

政策工具和建設要素可以為數字鄉村建設的解讀提供相輔相成的復合型視角。一是政策工具。為了劃分清晰和分析客觀，本文將數字鄉村建設政策工具區分為供給型、環境型、需求型3類。供給型政策工具意指通過資金、設施、技術和服務等基礎性供給，為數字鄉村建設奠定堅實基礎；環境型政策工具是指通過打造優良的政治、經濟、文化和社會等環境，為數字鄉村建設提供保障支撐；需求型政策工具指開拓培育穩定、活力的市場環境，為數字鄉村建設提質升級。結合上述3類政策工具，本文運用文本分析法對184份數字鄉村建設政策文本中的字詞、段落、概念和語境等逐一解析編碼，共計得到16類細化政策工具（表1）。

二是建設要素。數字鄉村建設任務涉及加快信息基礎設施建設、發展農村數字經濟、加快農業生產數字化改造、加快智慧農業技術創新、構筑糧食安全數字化屏障、培育鄉村數字經濟新業態等，這些都是推進數字鄉村建設行穩致遠的重點領域和核心環節。參照多數學者劃分標準，本文將數字鄉村建設要素劃分為信息基礎設施建設、能力支撐平臺建設、產業數字化建設、治理數字化建設、服務數字化建設5大類。

三、雙重維度視閾下數字鄉村建設的總體態勢

結合3類政策工具、5個數字鄉村建設要素，本文借助Nvivo12軟件對184份政策文本內容進行歸類定性，形成了數字鄉村建設基本單元編碼表（表2）。

（一）政策工具維度下數字鄉村建設分析

結合表2統計我國數字鄉村建設中的政策工具運用情況（表3），發現供給型政策工具的使用頻率相對偏高，占比61. 16%。而環境型政策工具和需求型政策工具的使用頻率相較偏低，分別占比16. 72%和22. 12%。據此初步判定，鄉村振興戰略實施以來，中央和省級政府更多是通過夯實完善技術、設施和服務等為數字鄉村建設筑基。

為進一步探究數字鄉村建設進程中具體政策工具運用情況，本文分析了16類政策工具的使用占比。一是從供給型政策工具使用情況審視數字鄉村建設。使用頻率最高的是技術支持，占比為49. 92%，其次是基礎設施和公共服務，分別占比22. 59%和15. 72%，而資金投入和人才培養各自占比均低于7%。另外，數字鄉村建設離不開人才支撐，相關政策文本就人才培養的表述頻率較少，卻并不意味著頂層設計對此重視不夠。事實上，中央和省級政府對數字鄉村建設進程中的人才培養高度重視，并將其上升到了鄉村振興這一宏偉戰略目標下重點部署。例如， 2021年《浙江省鄉村振興促進條例》提出建立青年返鄉和人才入鄉激勵機制等舉措。

二是從環境型政策工具使用情況檢視數字鄉村建設。數字鄉村建設需要頂層設計先行，時間連續、內容連貫的頂層設計，不僅方便地方（市、縣、鄉、村）明確中央和省級政府“在想什么”“想干什么”，也便于清楚自身“該想什么”“該干什么”。因此，目標規劃成為推進數字鄉村建設的主要政策工具，占比41. 32%。另外值得關注的是，近年來中央和省級政府對標準規范政策工具的重視、使用日趨加強，但深化標準規范的法規機制政策工具總體占比卻不足6%，是未來數字鄉村建設亟須夯實完善的重要環節。

三是從需求型政策工具使用情況概述數字鄉村建設。首先是試點示范政策工具，占比為42. 53%，是數字鄉村建設的重要驅動力。試點示范在大政方針上遵從頂層設計不動搖，但在“細枝末節”等環節留有余地，方便地方在“開放式探索、累進式創新、差異化選擇”的邏輯中深化數字鄉村建設。其次是科技項目政策工具，占比已躍升至19. 46%。新世紀以來物聯網、大數據等現代技術靈活嵌入賦能，已成為數字鄉村建設的保障依托。最后是社會參與、通力合作、創新創業、政府購買4類政策工具，各自占比為17. 65%、12. 22%、7. 24%、0. 90%。對相關政策文本實施關聯性、連貫性解讀后發現，結合中國特色、中國風格，中央和省級政府總體傾向于在黨政統籌基礎下結合社會參與、通力合作、創新創業等政策工具推動數字鄉村建設的低成本撬動，進而完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的治理體系，加速數字鄉村建設進程。

（二）建設要素維度下數字鄉村建設分析

結合表2再次統計分析我國數字鄉村建設中建設要素編碼情況（表4）。首先，產業數字化是數字鄉村的核心建設要素，占比高達39. 53%，這和近年來我國關于“產業振興是鄉村振興的重中之重，要堅持精準發力……促進一二三產業融合發展，更多更好惠及農村農民”的戰略指向不謀而合。只有產業數字化發展先行，才能為后續鄉村數字建設提供經濟支撐和發展動力。其次，治理數字化、信息基礎設施也是數字鄉村的重要建設要素，各自占比21. 18%和19. 29%，其開發利用對于促進鄉村治理方式創新、提質、升級等兼具理論探索和實踐意義。最后，服務數字化、能力支撐平臺是當前數字鄉村建設的相對短板要素，各自占比為10. 94%和9. 06%。而事實上，能力支撐平臺建設要素是數字鄉村創新與數字成果共享的重要載體，民生服務數字化建設要素則是提升鄉村居民幸福感、獲得感的關鍵變量。

進一步對比中央、省級政府政策文本內容，一是在產業數字化、治理數字化、服務數字化3個建設要素方面，省級政府相較中央不僅在要素占比上大體趨近，而且在要素建設思想、內容、形式等方面也保持著相對較高的趨同性。這一趨同現象既是領導重視、政治勢能、壓力傳導的結果，也是因為中央相關頂層設計精準契合了地方發展、維穩、提質等硬性指標與核心主題。二是在能力支撐平臺建設要素方面，省級政府關注度（7. 10%）對比中央（12. 94%）則相對疲軟。這一方面和地方人力、物力、財力的緊缺性緊密關聯，另一方面則同地方對數字鄉村建設預期進度、收支比等因素的綜合考量息息相關。三是在信息基礎設施方面，省級政府（20. 39%）相較中央（17. 13%）展現出了更強的注意力和更高的重視度。這種地方“主動加碼”現象折射了鄉村信息基礎設施建設遵循“屬地管理”原則，在數字鄉村建設中居于基礎性、保障性地位，而且還凸顯了地方政府遵從中央“規定動作”不動搖，但在具體情境中“自選動作”的自主邏輯，以及選擇性重視、區別性軟化或硬化相關任務指標的變通邏輯。

（三）雙重維度交叉下數字鄉村建設分析

政策工具、建設要素可以對數字鄉村建設進行各有側重的深刻解讀，而將二者結合起來探討便于對我國數字鄉村建設情況形成更為系統、全面的認識（表5）。

首先就宏觀層面而言， 3類政策工具和5個建設要素交叉次數200次以上的有1種（供給型-產業數字化， 212次）， 100～200次的有2種（供給型-治理數字化， 111次；供給型-信息基礎設施， 107次）， 50～100次的有2種（需求型-產業數字化， 75次；供給型-服務數字化， 53次）， 50次以下的有10種。進一步文本分析發現，一是“供給型- （信息基礎設施、能力支撐平臺、產業數字化、治理數字化、服務數字化）”組合方式的交叉次數顯著高于“環境型-”和“需求型-”組合方式?！肮┙o型-”組合方式通過完善基礎設施、優化公共服務、加強技術支持和加大財力投入等一系列政策組合拳優化基礎服務、完善保障機制，為數字鄉村建設奠定了相對堅實基礎。二是“（供給型、環境型、需求型） -產業數字化”3種組合方式的交叉次數均相對高于“供給型-”“環境型-”“需求型-”同其他建設要素的組合方式。證實了“-產業數字化”組合方式是當前數字鄉村建設的核心突破點，只有充分發揮數字信息驅動賦能鄉村振興作用，才能建立健全適應城鄉融合發展的數字治理體系，進而推動數字鄉村建設邁向新征程。三是從政策工具和建設要素交叉綜合施策情況來看，供給型-產業數字化、供給型-信息基礎設施、供給型-治理數字化、需求型-產業數字化、供給型-服務數字化5種組合是當前數字鄉村建設的施策要點，重在夯實數字鄉村建設保障機制，強化鄉村產業、治理、服務等數字化轉型，以優先滿足鄉村穩定有序、發展有力的迫切需要。與上述5種組合相對應，環境型-信息基礎設施、環境型-能力支撐平臺、需求型-信息基礎設施等10種組合交叉次數相對較低，側面佐證了當前我國數字鄉村建設尚處在發展完善階段，在環境型和需求型政策工具的嵌入和運用，及其同建設要素聯合發力、綜合施策的廣度和深度等方面有待進一步夯實。

其次，進一步微觀來看16類細化政策工具和5個建設要素，交叉次數排名前5的技術支持-產業數字化（170次）、技術支持-治理數字化（69次）、基礎設施-信息基礎設施（59次）、公共服務-服務數字化（53次）、試點工程-產業數字化（30次）和上述宏觀層面交叉次數排名前5的組合模式高度重合，進一步驗證了我國數字鄉村建設的主要抓手和重點方向。同時，從整個80種組合方式來看，中央和省級政府在重點運用供給型政策工具、關照產業數字化建設要素的總體偏好基礎上，主要還是圍繞著技術支持、基礎設施、公共服務等基礎性、保障性的政策工具拓展延伸。就深化數字鄉村建設的法規管制、創新創業、政府購買等政策工具的運用情況，空白缺位的內容尚需抓緊建立，短板薄弱的環節還需進一步完善。

四、研究結論與政策建議

（一）研究結論

結合政策工具和建設要素2個維度，本文系統解析了2018～2022年中央和省級政府有關數字鄉村建設的184份政策文本，得到若干結論。

1. 3類政策工具和5個建設要素有機搭配，有效提升了我國數字鄉村建設水平。一是政策工具嵌入完善了數字鄉村建設體系，為數字鄉村建設提供了相對堅實的保障，構建了相對廣闊的發展空間。二是建設要素完善提升了數字鄉村建設能力，為數字鄉村建設提供了基礎支撐和方向指引。三是政策工具和建設要素綜合交叉施策增強了數字鄉村建設效能，持續增進了鄉村產業、治理、服務等領域數字化轉型的廣度和深度。

2.當前我國數字鄉村建設依舊存在短板弱項。一是數字鄉村建設體系仍需完善。二是建設要素重視有待提升，數字鄉村建設能力尚需加強。三是綜合施策銜接整體薄弱，數字鄉村建設效能還需增強。

（二）政策建議

針對當前數字鄉村建設的短板弱項，未來相關政策應補短板，強弱項。

1.要合理搭配政策工具，完善數字鄉村建設體系。用好用活供給型政策工具，在注重技術支持的前提下適度提升基礎設施和公共服務關注度，加大資金投入和人才培養力度。同時，夯實完善環境型和需求型政策工具，確保3類政策工具運用齊頭并進，全方位提升政策工具的綜合運用效率。

2.要加強重視建設要素，提升數字鄉村建設能力。進一步加強信息基礎設施、產業數字化建設，持續加強對能力支撐平臺、治理數字化、服務數字化建設的關注，在遵循中央頂層設計不動搖的同時統籌兼顧地方特色，因地制宜創新并豐富數字鄉村的建設途徑、模式、內容等。

3.要夯實綜合施策銜接，增強數字鄉村建設效能。豐富“供給型-”“-產業數字化”組合方式內容、形式等，同時圍繞環境型-信息基礎設施、環境型-能力支撐平臺等10種組合方式綜合發力，以“合理搭配”為準則、“多元聯動”為突破口、“共建共治共享”為目標，黨政統籌整合內外合力，吸引并鼓勵國內外企業、專家、公眾等多元主體參與數字鄉村建設，在信息共享、資源整合、協作互補、共同發展進程中打造人人有責、人人盡責、人人享有的數字鄉村建設共同體，促進數字鄉村建設高質量發展。

參考文獻

[1]陳潭，王鵬.信息鴻溝與數字鄉村建設的實踐癥候[J] .電子政務， 2020， （12）： 2-12.

[2]秦秋霞，郭紅東，曾億武.鄉村振興中的數字賦能及實現途徑[J] .江蘇大學學報（社會科學版）， 2021， （05）： 22-33.

[3]沈費偉，葉溫馨.數字鄉村建設：實現高質量鄉村振興的策略選擇[J] .南京農業大學學報（社會科學版）， 2021， （05）： 41-53.

[4]陸九天，陳燦平.民族地區數字鄉村建設：邏輯起點、潛在路徑和政策建議[J] .西南民族大學學報（人文社會科學版）， 2021， （05）： 154-159.

[5]范以錦，鄭昌茂.數字鄉村文化振興的路徑探析和邏輯建構[J] .中國編輯， 2021， （11）： 16-22.

[6]曾億武，宋逸香，林夏珍，傅昌鑾.中國數字鄉村建設若干問題芻議[J] .中國農村經濟， 2021，（04）： 21-35.

[7]黃新華，陳寶玲.治理困境、數字賦能與制度供給——基層治理數字化轉型的現實邏輯[J] .理論學刊， 2022， （01）： 144-151.

[8]劉帥.農業信息化對農業全要素生產率的影響[J] .社會科學家， 2021， （09）： 79-85.

[9]毛超，岳奧博.政策科學范式下智慧城市政策文本量化及演進歷程研究[J] .情報雜志， 2021，（08）： 186-193.

[10][美]萊斯特·M.薩拉蒙.政府工具：新治理指南[M] .肖娜，譯，北京：北京大學出版社， 2016.

（作者單位： 1.廈門市九溪高級中學； 2.江西財經大學公共管理學院； 3.南昌大學公共政策與管理學院）