“單軌制”視角下采購檔案電子化管理探究

摘 要：每年政府采購都會產生大量采購檔案。隨著信息技術的發展及其在檔案管理領域的深度應用，政府采購檔案的數量和規模呈現出快速增長態勢。新《檔案法》明確電子檔案與傳統檔案具有同等法律效力，為“單軌制”的施行提供了法律保障。本文辨析了單軌制、單套制、雙軌制、雙套制、信息化、電子化等相關概念，進一步深化對單軌制的認識。并從外部環境、行業實踐和規則標準等三個方面，分析了“單軌制”下采購檔案電子化管理理論與實踐背景，同時討論了“單軌制”下采購檔案電子化管理面臨的現實困境，在此基礎上，較為全面地提出采購檔案電子化管理落實“單軌制”的具體路徑，對提升采購檔案管理現代化水平具有積極的現實指導意義。

關鍵詞：單軌制；采購檔案；電子化管理

據統計，2023年，全國政府采購規模為33929.6億元，約占一般性公共預算支出的12%。近年來，隨著《政府采購法》的頒布實施，我國政府采購工作逐步邁入法治化軌道。新《檔案法》明確指出“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式為憑證使用”，前提是電子檔案要滿足“來源可靠、程序規范、要素合規”。基于電子載體形式的檔案工作流程就是電子檔案“單軌制”[1]。“單軌制”是電子檔案在電子環境中的運行狀態，單軌制下電子檔案管理無需再生成存儲的紙質文件，使政府采購檔案電子化管理實現了檔案管理的無紙化。

1 概念辨析

1.1 單軌制、單套制

“軌”，即車轍、車跡、軌道，是事物運行的路線。“套”，即同類事物組成的整體。就檔案而言，“軌”描述文件運行狀態，“單軌制”，即文件流程管理，基于電子檔案全生命周期、全過程流程化的管理，從管理流程來看，注重的是電子檔案全數字化運行狀態，是電子檔案從始至終以數字或非數字運行狀態。“套”描述的是文件保存的狀態，“單套制”，即文件歸檔載體的類型。《電子檔案單套管理一般要求》將“電子檔案單套管理”規定為“僅以電子形式歸檔電子文件和管理電子檔案的方式”。單套制是歸檔后的狀態，以“歸檔”與否作為判斷“套”的臨界點。“單套制”即僅以數字形式或非數字形式歸檔。

1.2 雙軌制、雙套制

從前述單軌制、單套制概念內容辨析可知，雙軌制，就是指兩種版本文件同步隨業務流程運轉[2]。可見，雙軌制所產生的文件均屬于原生文件，也具有相同的效力。在雙軌制模式下，同一份文件（數字或非數字）歸檔前，兩種文件形式同時伴隨業務進程的流轉，兩種文件運行狀態相同，只是載體不同。如雙軌制模式下，紙質文書檔案經歷擬稿、核稿、歸檔到整理等若干業務流程狀態，電子文書檔案也需要經歷與紙質檔案相同的若干業務流程狀態。“雙軌制”下兩種文件業務流程狀態同步。而雙套制則指同一份文件，既采取電子形態歸檔，也以紙質或其他形態歸檔。“雙軌制”包含了“雙套制”，雙軌制管理會直接形成雙套制結果。

1.3 信息化、電子化

信息化（Informatization），即將物理世界的信息或數據轉換為0和1的二進制代碼錄入信息系統，將線下流程、數據遷移至計算機處理。電子化（Electronization），即利用現代信息技術（電子技術），通過基于互聯網的電子平臺進行活動的過程。信息化與電子化在技術、目的及發展三個方面存在不同：電子化是通過計算機、網絡實現信息使用、傳播；信息化是以網絡、數據庫為基礎，將各要素匯總至數據庫。電子化注重信息高效傳播、利用；信息化注重為特定群體提供信息的行為。電子化是伴隨著計算機、通訊技術發展而不斷演變發展；信息化則是伴隨著計算機信息網絡、通訊等媒介發展而不斷演變。從檔案管理領域來看，電子化是檔案從紙質到電腦，再從模擬形態到數字形態的不斷轉化；而信息化則是從文件到數據庫，再從數據庫到軟件系統的持續演變[3]。

2 “單軌制”下采購檔案電子化管理背景

隨著信息技術的迭代升級、快速發展，以及《檔案法》《檔案法實施條例》《政府采購法》等法律法規的頒布實施，傳統采購檔案管理領域發生巨大變化。從外部環境來看，實施單軌制電子化管理擁有法規依據和支持，從內部層面來看，OA辦公系統、“政府采購管理交易系統”、CA證書等系統的使用，單軌制已經逐步成為采購檔案電子化管理的時代發展現實需要。

2.1 外部環境

從法律層面來看，新《檔案法》明確規定“電子檔案與傳統檔案具有同等效力”，但要確保電子檔案達到“四性”標準：真實性、完整性、可用性、安全性，而且還要滿足“來源可靠、程序規范、要素合規”要求。從法規層面來看，新出臺的《檔案法實施條例》要“保證電子檔案來源可靠、程序規范、要素合規”“對電子檔案的全過程管理”“接收電子檔案進行”“四性”檢測。從政策層面來看，根據《“十四五”全國檔案事業發展規劃》要求，“十四五”時期我國要“大力推進‘增量電子化’”“強化全流程一體化政務服務平臺數據歸檔功能建設要求”“保證電子檔案真實性、完整性、可用性、安全性”。從行業層面來看，《招標投標電子文件歸檔規范》規定，滿足“來源可靠、程序規范、要素合規、安全可用”且符合DA/T92或DA/T97要求的，可“僅以電子形式歸檔保存”。

2.2 行業實踐

近年來，隨著辦公自動化、無紙化以及政府采購系統平臺的廣泛應用，負責政府采購管理部門積極使用辦公OA系統、“財政部政府采購管理交易系統”等，作為政府采購業務應用的產物，生成大量政府采購電子文件，推動電子檔案管理是適應政府采購業務發展的現實需要。《政府采購法實施條例》明確規定“采購文件可以用電子檔案方式保存”，《政府采購代理機構管理暫行辦法》也規定“采購文件可以采用電子檔案方式保存”。從實踐層面來看，昆明市盤龍區機關事務管理服務中心[4]、廣西電網[5]、大興機場[6]等運用政府采購全流程電子交易平臺，采購活動實現全流程電子化、無紙化，實現政府采購檔案電子化管理，極大地提升了檔案管理質量和效率，降低政府采購檔案的管理成本。

2.3 規則標準

近年來，隨著社會數字化轉型，電子文件單軌制規則標準相繼頒布實施，日臻完善。（1）業務指導規范類。如《電子文件管理能力體系》《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》《電子檔案移交接收操作規程》等。（2）歸檔管理類。如《政務服務事項電子文件歸檔規范》《政務服務一網通辦電子文件歸檔管理技術規范》等。（3）技術應用類。如《電子檔案管理系統通用功能要求》《電子文件管理系統建設指南》等。（4）特定技術應用類。如《數字檔案COM和COLD技術規范》《基于XML的電子文件封裝規范》等，總體來說，我國電子文件單軌制規則標準愈加重視電子文件元數據規范、數據管理規范，向多形態電子文件開展研發、規制的特點。

3 “單軌制”下采購檔案電子化管理困境

受制于傳統檔案管理思維、模式的束縛，單軌制下電子檔案管理還面臨著思想認識及實踐操作層面的諸多現實問題[7]。

3.1 電子檔案存儲導出較煩瑣

從當前政府采購應用平臺系統來看，系統中的功能設置更傾向于滿足政府采購中開標、評標過程設置。單軌制下檔案電子化管理需要能夠滿足及時存儲、導出與收集。較線下待政府采購業務完成方再進行收集、整理歸檔不同，單軌制下能夠實現采購檔案歸檔的及時性。由于系統中的功能菜單模塊設置較多，要求政府采購系統中的各個環節均要滿足模塊的實時下載、導出和存儲。因此，還面臨著十分煩瑣的頻繁導入導出，迫切需要對系統進行功能整合，優化檔案應用系統重構。

3.2 電子檔案歸檔駁回率較高

單軌制下實行采購檔案電子化管理，直接在采購業務辦理過程中實現電子檔案同步歸檔。但從目前實際運行情況來看，源頭電子文件歸檔率較低。究其原因，一方面是采購業務及檔案管理人員電子化管理意識不強，執行單軌制下采購業務系統的熟練程度以及對電子文檔歸檔熟練程度不足。另一方面，采購檔案源頭電子化歸檔平臺及系統軟硬件建設不夠完善，政府采購業務應用系統與檔案電子化管理系統之間還沒有完全暢通，無法實現采購業務辦理與采購檔案電子化管理同步實施。

3.3 電子檔案管理集成到較低

從目前政府采購檔案管理的實際應用來看，雖然基本實現了計算機信息化管理，但該系統層主要由采購紙質文件歸檔系統、電子檔案錄入、歸檔和查詢系統以及電子檔案借閱、歸還系統三個相對獨立的系統組成。在運行過程中，這三個系統基本實現了采購檔案電子化管理，但由于系統之間需要檔案管理人員在不同檔案管理環節經常性切換，還沒有完全實現單軌制，影響了政府采購檔案電子化管理效力，與政府采購檔案集成化管理現實要求不相適應。

3.4 電子檔案組卷質量較薄弱

政府采購檔案電子化管理，需要對電子文檔進行組卷，保證歸檔文件與文件之間建立緊密的邏輯關系，為后期政府采購檔案高效檢索、查詢和利用打下扎實基礎。尤其是在單軌制下，高質效的電子檔案組卷顯得尤為重要。但從實際管理來看，由于單軌制落實不到位，政府采購電子檔案依然按照產品型號、年度進行初步分類，這種分類存在層次較低，不能較好地體現文檔與文檔之間的固有聯系，尤其是無法較好地展現政府采購文件前后的內部有機聯系，迫切需要提升政府采購文檔組卷質量。

4 “單軌制”下采購檔案電子化管理路徑

《檔案法》《檔案實施條例》《政府采購法實施暫行辦法》等一系列法律法規的頒布實施，為單軌制下政府采購檔案電子化管理提供了法律法規依據與保障，需要從基礎層、技術層、政策層和管理層等方面綜合發力，持續改進，努力實現采購檔案電子化管理，不斷提升采購檔案管理的信息化水平。

4.1 抓好源頭文檔形成管理

單軌制下政府采購檔案電子化管理要抓好源頭、打好基礎，其中政府采購電子文件的形成是重點，也是單軌制管理的初始環節，直接影響到后期的檔案電子化管理整體的質量和水平。為此，要根據政府采購業務開展的實際，將政府采購業務與采購檔案管理業務進行系統性、重塑性與適應性改造，以單軌制為引領，確保政府采購檔案電子應用系統輸出的文件收到信息系統的支持，實現采購業務系統與檔案管理系統相融合，從而保證政府采購文件從形成之初便符合歸檔要求。此外，在單軌制下，要確保政府采購業務推進到哪里，相應的電子檔案管理就要跟進到哪里，實現采購業務實體環節與采購檔案業務管理環節保持同步，實現文檔生成即時歸檔。政府采購業務多，實踐中存在無業務系統支撐但又需要歸檔的文件，作為檔案管理部門要重視此類文件資料的搜集，應及時將其數字化，使其形成電子文件后再及時做好歸檔，并錄入至單軌制電子檔案管理系統目錄。

4.2 打好過程系統平臺建設

《檔案法》《檔案法實施條例》《“十四五”全國檔案事業發展規劃》中均對電子檔案管理提出要求，如“來源可靠、程序規范、要素合規”，這也是政府采購檔案電子化管理的具體現實要求以及努力的方向。就政府采購檔案而言，“來源可靠”就是要從電子文件歸檔伊始，確保其所承載著的采購文件信息與采購業務相關聯，即是在采購業務活動辦理過程中產生的，且具有真實性，是在采購業務辦理過程中應用系統產生、具有保存價值的文件資料。這些文件資料要達到《電子簽名法》《電子文件管理暫行辦法》的相關要求。“程序規范”則是要求在單軌制下政府采購檔案電子化管理系統中的檔案形成、歸檔、管理、檢索和利用等相關程序要符合法律法規、行業標準的具體要求，系統業務流程及系統內容要符合程序要求、合乎規范。“要素合規”則需要將政府采購電子檔案的內容、結構、背景信息和管理過程信息等構成要素，要符合檔案管理國家及行業標準。

4.3 建好頂層政策設計內容

單軌制下政府采購檔案電子化管理是一項系統性工程，需要從頂層做好規劃設計，包括單軌制下電子檔案管理系統、平臺和制度等，尤其是要重視解決單軌制下電子檔案效力難題。《檔案法》規定的“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力”是建立在其他要素和條件均符合相關標準和要求的基礎之上，是有條件的。可見，要重視政府采購電子文件歸檔及電子檔案管理效力問題。因此，國家檔案局、財政部等要從頂層做好規劃設計，要從法律法規方面保障電子檔案可靠、不可逆的標準。此外，還要鼓勵先進技術研發使用，如電子文件信息采集、電子文件深度應用等，使先進技術能夠為電子檔案提供全場景、全方位的技術支持和系統安排，為單軌制落實提供可靠技術支持和保障。

結語

“單軌制”作為落實《檔案法》的精神之一，實行單軌制下電子檔案管理無需再生成存儲的紙質文件，不僅有利于提升檔案管理效率，還使政府采購檔案電子化管理實現了檔案管理的無紙化，節約了資源成本，需要在實際應用過程中予以推廣應用。

參考文獻

[1]朱明亮.基于電子“單軌制”的檔案業務流程重構[J].科技傳播，2021（1）：114-116.

[2]馮惠玲.電子文件與紙質文件管理的共存與互動[J].中國檔案，2003（12）：40-42.

[3]朱現坡，黃鐵霞，婁俊鵬.等.數字化關鍵技術演進及發展驅動模型[J].數字技術與應用，2024（9）：205-208.

[4]楊艷.政府采購電子化檔案管理的思考——以昆明市盤龍區機關事務管理服務中心為例[J].云南檔案，2024（3）：58-60.

[5]林志成.廣西電網公司招標采購檔案電子化管理路徑探索[J].廣西電業，2019（10）：33-37.

[6]佟川.大興機場電子檔案試點項目實踐與思考[J].辦公室業務，2024（21）：45-47.

[7]馬超，馬敬濟.單軌制視域下企業電子檔案管理的實踐與探索[J].機電兵船檔案，2020（4）：92-94.