個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟的困境及解決路徑

［摘"要］個(gè)人信息侵權(quán)案件具有隱蔽性與可刪除性，私益訴訟無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共利益的有效保護(hù)，因此個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域引入檢察民事公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)緊迫性日益增強(qiáng)。《個(gè)保法》第70條規(guī)定了個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟制度，但該規(guī)定較為籠統(tǒng)，司法實(shí)踐仍面臨起訴條件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不清晰、訴訟請(qǐng)求適用規(guī)范實(shí)效差、檢察機(jī)關(guān)起訴順位不明確，以及依賴刑事附帶民事公益訴訟等諸多困境。為此，應(yīng)當(dāng)在厘清個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟理論基礎(chǔ)上，根據(jù)社會(huì)公共利益的實(shí)質(zhì)特征，制定權(quán)益損害認(rèn)定規(guī)則，完善侵權(quán)人責(zé)任承擔(dān)方式，明確公益訴訟檢察機(jī)關(guān)起訴順位，優(yōu)化個(gè)人信息民事公益訴訟起訴類型選擇，以期構(gòu)建一個(gè)更加公正、透明和高效的個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟制度。

［關(guān)鍵詞］個(gè)人信息保護(hù)；社會(huì)公共利益；檢察民事公益訴訟；權(quán)益損害認(rèn)定

［中圖分類號(hào)］D925.1"［文獻(xiàn)標(biāo)志碼］A"［文章編號(hào)］2096-1308（2025）01-0046-10

黨的二十大報(bào)告將“加快構(gòu)建促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制機(jī)制”確立為現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的關(guān)鍵路徑，標(biāo)志著我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升的新階段。在數(shù)據(jù)要素被正式納入生產(chǎn)要素制度性框架的背景下，數(shù)據(jù)安全治理已成為關(guān)乎數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的基礎(chǔ)性工程。其中，個(gè)人信息安全作為數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)，已然成為重大時(shí)代課題。隨著人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)的迭代突破，個(gè)人信息的交互性與動(dòng)態(tài)性不斷增強(qiáng)，個(gè)人信息的泄露、濫用和非法交易等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。工業(yè)和信息化部2023年數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域個(gè)人信息泄露事件年均增長(zhǎng)率達(dá)37.6%，由此衍生的黑灰產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)模已突破千億元，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重威脅。

在此背景下，《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《個(gè)保法》）第70條將檢察民事公益訴訟擴(kuò)展至個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域，通過(guò)賦予檢察機(jī)關(guān)程序啟動(dòng)權(quán)，構(gòu)建起公私法協(xié)同的個(gè)人信息保護(hù)屏障。最高檢2022—2023年法律監(jiān)督報(bào)告顯示，該制度實(shí)施首年即促成個(gè)人信息侵權(quán)案件查處效率提升42%，彰顯出制度創(chuàng)新的實(shí)踐價(jià)值。但相較于消費(fèi)者權(quán)益領(lǐng)域與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域成熟的公益訴訟制度，個(gè)人信息領(lǐng)域檢察民事公益訴訟規(guī)定多為原則性規(guī)定。法律規(guī)范的模糊性必然導(dǎo)致司法適用問(wèn)題層出不窮，從而降低個(gè)人信息檢察民事公益訴訟有效性。為防止個(gè)人信息檢察民事公益訴訟功能偏離，應(yīng)在辨析個(gè)人信息檢察民事公益訴訟相關(guān)理念的基礎(chǔ)上，明確其法理依據(jù)和實(shí)踐功能，深入剖析當(dāng)前所面臨的適用困境，探索個(gè)人信息檢察民事公益訴訟的新路徑，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與個(gè)人信息社會(huì)公共利益保護(hù)之間實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。

""一、個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟理念及功能

在深入檢視個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟困境之前，必須從理論層面厘清個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟的理論基礎(chǔ)，明確其法理依據(jù)和實(shí)踐功能。

（一）個(gè)人信息與公共利益

1.個(gè)人信息內(nèi)涵與屬性

1995年歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）將個(gè)人數(shù)據(jù)定義為與已識(shí)別或可識(shí)別的自然人相關(guān)的信息。從《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）第1034條的規(guī)定知悉，個(gè)人信息是指通過(guò)電子或其他類似方式記錄的且能夠識(shí)別特定自然人的各種數(shù)據(jù)。隨后2021年施行的《個(gè)保法》第4條特別指出，個(gè)人信息不包括經(jīng)匿名化處理后的信息。由此可以看出，個(gè)人信息與非個(gè)人信息最大的區(qū)別在于“可識(shí)別性”，即是否能夠依據(jù)現(xiàn)有的個(gè)人信息，結(jié)合相關(guān)技術(shù)識(shí)別并關(guān)聯(lián)至特定的自然人。

個(gè)人信息的權(quán)利歸屬，在我國(guó)學(xué)術(shù)界具有較大的爭(zhēng)議，支持度較高的學(xué)說(shuō)有隱私權(quán)說(shuō)、新型人格權(quán)說(shuō)、財(cái)產(chǎn)權(quán)說(shuō)等。周漢華認(rèn)為，個(gè)人信息權(quán)本質(zhì)上是一種新型的公法權(quán)利，應(yīng)當(dāng)與人格權(quán)區(qū)別對(duì)待。^［1］王利明認(rèn)為，個(gè)人信息權(quán)并非傳統(tǒng)的隱私權(quán)，應(yīng)當(dāng)將其看作一種新型的人格權(quán)。^［2］除了以上觀點(diǎn)外，有的學(xué)者還認(rèn)識(shí)到單一的權(quán)利歸屬無(wú)法涵蓋個(gè)人信息保護(hù)范圍，提出了個(gè)人信息權(quán)利混合說(shuō)。劉德良教授認(rèn)為個(gè)人信息權(quán)同時(shí)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)與人格權(quán)雙重屬性，是人格權(quán)的財(cái)產(chǎn)化，應(yīng)當(dāng)具體情況具體對(duì)待。^［3］本文贊同混合說(shuō)的觀點(diǎn)，認(rèn)為個(gè)人信息權(quán)主體對(duì)于其個(gè)人數(shù)據(jù)具有限制他人的控制權(quán)。個(gè)人數(shù)據(jù)記載了不同個(gè)體所特有的身份以及財(cái)產(chǎn)信息，具有極強(qiáng)的人權(quán)和特殊的財(cái)產(chǎn)屬性，個(gè)人信息主體當(dāng)然地對(duì)其個(gè)人信息享有控制、處分的權(quán)利。但值得注意的是，此處控制、處分的權(quán)利只能理解為限制他人使用的權(quán)利，并非完全排除他人使用的權(quán)利，例如出于公共利益處理個(gè)人信息等例外情況。

2.個(gè)人信息公共利益界定

“公共利益”作為學(xué)術(shù)領(lǐng)域中最為模糊和多變的概念之一，其定義和內(nèi)涵往往因不同的理論視角和實(shí)踐背景而有所差異。^［4］“公共利益”的不確定性表現(xiàn)為概念的寬泛性、內(nèi)容的時(shí)代性，以及受益對(duì)象的不特定性。在“公共利益”內(nèi)涵的域外研究中，“正義說(shuō)”認(rèn)為，“公共利益”具有正義性，表現(xiàn)為個(gè)別利益的一致性，其實(shí)現(xiàn)有利于實(shí)現(xiàn)公共幸福。^［5］“個(gè)人利益總和說(shuō)”認(rèn)為，“公共利益”就是公共體內(nèi)若干個(gè)體利益的總和。^［6］“多數(shù)人說(shuō)”認(rèn)為，“公共利益”應(yīng)當(dāng)是一種不確定多數(shù)人的利益，強(qiáng)調(diào)數(shù)量上需要達(dá)到多數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)。^［7］與之相應(yīng)的“地域說(shuō)”則認(rèn)為，“公共利益”應(yīng)當(dāng)是一定空間內(nèi)大多數(shù)人的利益。對(duì)此，我國(guó)學(xué)者也提出了不同觀點(diǎn)，梁慧星通過(guò)列舉的方式闡述“公共利益”，如公共交通、公共衛(wèi)生及文化教育事業(yè)保護(hù)等。^［8］劉連泰認(rèn)為，反向排除實(shí)體法已經(jīng)設(shè)置訴訟主體的其他利益，即可無(wú)限地接近“公共利益”的內(nèi)涵。^［9］

本文認(rèn)為個(gè)人信息中的“公共利益”的概念主要體現(xiàn)在個(gè)人信息的內(nèi)在價(jià)值與社會(huì)功能上。個(gè)人信息的內(nèi)在價(jià)值涉及社會(huì)公眾普遍的利益。《個(gè)保法》等法律法規(guī)賦予了個(gè)人信息主體對(duì)其個(gè)人信息的知情權(quán)、確定權(quán)、刪除權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利——涵蓋了人格性權(quán)益和財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。在實(shí)踐中，個(gè)人信息的內(nèi)在價(jià)值蘊(yùn)含以下幾個(gè)方面：一是意思自治的價(jià)值，即為對(duì)抗個(gè)人信息處理者可能造成的風(fēng)險(xiǎn)，賦予個(gè)人信息主體在充分知曉處理行為的基礎(chǔ)上，參與到個(gè)人信息的處理事務(wù)之中；二是平等對(duì)待的價(jià)值，即在個(gè)人信息不正確或者缺失的情況下，賦予個(gè)人信息主體更正、補(bǔ)充個(gè)人信息的權(quán)利，避免可能造成的信譽(yù)侵害；三是安全價(jià)值，即為防止信息泄露以及非法處理個(gè)人信息的行為，賦予個(gè)人信息主體刪除權(quán)；四是財(cái)產(chǎn)價(jià)值，即賦予個(gè)人信息主體對(duì)個(gè)人信息的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行使用，實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息的財(cái)產(chǎn)利益。個(gè)人信息的社會(huì)功能在于滿足社會(huì)發(fā)展的需要，具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，個(gè)人信息具有極強(qiáng)的個(gè)體識(shí)別性，是個(gè)人參與社會(huì)生活識(shí)別身份與建立聯(lián)系的工具，社會(huì)也對(duì)流通中的個(gè)人信息有共享的權(quán)利；另一方面，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的進(jìn)步與發(fā)展，海量個(gè)人信息在經(jīng)過(guò)整合與分析后，被賦予了巨大的社會(huì)價(jià)值，已然成為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)資源。例如，大數(shù)據(jù)分析可以為打擊犯罪、疫情防控、預(yù)防災(zāi)害發(fā)生等社會(huì)治理工作提供智力支持。

（二）個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟功能

黨的十八屆四中全會(huì)首次提出“探索建立檢察公益訴訟”，為全面促進(jìn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)。2017年，《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《民訴法》）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟的職權(quán)。在此背景下，結(jié)合《個(gè)保法》第70條的規(guī)定，我國(guó)個(gè)人信息檢察民事公益訴訟可以定義為：在履行職責(zé)過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)若發(fā)現(xiàn)信息處理者存在違法處理個(gè)人信息、侵害眾多信息主體合法權(quán)益、危害社會(huì)公共利益，可依法向人民法院提起民事公益訴訟。

個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟特征主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，訴訟主體更具有優(yōu)勢(shì)地位。檢察機(jī)關(guān)具有豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)，在舉證能力與法律職業(yè)素養(yǎng)上都遠(yuǎn)勝其他主體，其作為個(gè)人信息民事公益訴訟主體，能夠最大程度地保護(hù)個(gè)人信息領(lǐng)域中的“公共利益”。另一方面，訴訟客體的公益性，如前文所述，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，個(gè)人信息的價(jià)值不僅局限在私益價(jià)值中，而且嚴(yán)重侵犯?jìng)€(gè)人信息的行為可能會(huì)威脅社會(huì)管理秩序，危害社會(huì)信息安全。

此外，個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟還具有事前預(yù)防與事后救濟(jì)的功能。私益訴訟多貫徹“無(wú)損害即無(wú)救濟(jì)”的理念，但此種理念在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域顯然是不合適的。個(gè)人信息的人格屬性和財(cái)產(chǎn)屬性注定了侵害結(jié)果的不可控性與不可逆性，即使被侵害人得到充分救濟(jì)，侵害行為造成的損害也難以消除。公益訴訟除具有一般私益訴訟的事后救濟(jì)功能外，更注重事先的預(yù)防作用，能夠有效地預(yù)防個(gè)人信息侵害案件的產(chǎn)生。

""二、個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟困境

相較于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域成熟的公益訴訟制度，個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟的規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏針對(duì)性規(guī)范，導(dǎo)致實(shí)踐中個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟制度的適用出現(xiàn)諸多問(wèn)題。

（一）起訴條件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不清晰

《個(gè)保法》僅規(guī)定了個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟制度，但并未規(guī)定案件的起訴標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實(shí)踐中操作難度較大。一方面，將“違反本法規(guī)定”作為案件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之一，嚴(yán)格限定的起訴條件與個(gè)人信息保護(hù)不斷產(chǎn)生的新型侵權(quán)行為相矛盾；另一方面，該條將“侵害眾多個(gè)人的權(quán)益”定義為公益訴訟救濟(jì)的客體，但關(guān)于公共利益是否等價(jià)于“眾多”個(gè)人信息權(quán)益，學(xué)術(shù)界仍存在較大爭(zhēng)議。有的學(xué)者認(rèn)為只要侵害了“眾多”個(gè)人信息權(quán)益，就意味著侵害主體通過(guò)信息技術(shù)的加持對(duì)不特定人產(chǎn)生威脅。^［10］也有的學(xué)者認(rèn)為“眾多”個(gè)人信息權(quán)益并非等價(jià)于公共利益，除非“眾多”個(gè)人信息指向不特定多數(shù)人的個(gè)人信息權(quán)益。^［11］正如前文所述，公共利益具有不確定性、動(dòng)態(tài)性等特征，主要指多數(shù)人的利益，將“眾多”的概念代替“多數(shù)”的概念似乎并無(wú)問(wèn)題，但實(shí)際中判斷是否應(yīng)用個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟，關(guān)鍵在于是否侵犯了社會(huì)公共利益，而非單純依據(jù)涉及個(gè)體的廣泛性。若僅以“眾多”為判定標(biāo)準(zhǔn)，則可能導(dǎo)致公益訴訟的適用范圍無(wú)限制地?cái)U(kuò)張，這對(duì)于本應(yīng)適用公益訴訟的個(gè)人信息案件而言，實(shí)為不利。

此外，將有關(guān)個(gè)人信息案件中損害的理解局限在“實(shí)質(zhì)損害”不利于個(gè)人信息權(quán)益的保護(hù)。有的學(xué)者認(rèn)為，只有個(gè)人信息權(quán)益損害實(shí)質(zhì)上已經(jīng)發(fā)生，才能夠得到司法救濟(jì)，而僅僅具有受到損害的風(fēng)險(xiǎn)，不足以納入民事公益訴訟保護(hù)的范圍。但更多的學(xué)者主張對(duì)損害進(jìn)行擴(kuò)張解釋，即應(yīng)當(dāng)將“潛在風(fēng)險(xiǎn)”納入個(gè)人信息受到損害的范圍中。^［12］在司法實(shí)踐中，司法人員也逐漸認(rèn)同將“風(fēng)險(xiǎn)等同于損害”的做法，將“潛在的風(fēng)險(xiǎn)”納入民事公益訴訟保護(hù)的范圍。個(gè)人信息具有極強(qiáng)的人格與財(cái)產(chǎn)屬性，個(gè)人信息一旦受到侵害就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重且不可逆的損失，僅關(guān)注“實(shí)質(zhì)損害”勢(shì)必會(huì)嚴(yán)重威脅社會(huì)公共利益。

（二）檢察機(jī)關(guān)起訴順位不明確

檢察機(jī)關(guān)主要依據(jù)《民訴法》第58條和《個(gè)保法》第70條規(guī)定，提起個(gè)人信息公益訴訟，然而，這兩部法律對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中作為起訴主體的優(yōu)先順序有著不同的規(guī)定。《民訴法》明確規(guī)定只有在第一順位起訴主體不提起訴訟或不存在第一順位起訴主體的情況下，檢察機(jī)關(guān)才能作為第二順位的起訴主體提起民事公益訴訟，發(fā)揮兜底性作用。相比之下，《個(gè)保法》將檢察機(jī)關(guān)置于可依法提起個(gè)人信息民事公益訴訟的三大起訴主體之首，更加強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)作為首要起訴主體的地位。有觀點(diǎn)認(rèn)為，《個(gè)保法》將檢察機(jī)關(guān)位列首位起訴主體，并非意味著其可作為首位起訴主體，而是應(yīng)當(dāng)遵循《民訴法》第58條規(guī)定，起兜底性作用。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟起訴主體更能夠保護(hù)社會(huì)公共利益，在此種情況下，不應(yīng)當(dāng)局限于《民訴法》相關(guān)規(guī)定，不應(yīng)當(dāng)限制檢察機(jī)關(guān)的起訴順序。

無(wú)論何種觀點(diǎn)，不可否認(rèn)的是，立法上的差異勢(shì)必會(huì)阻礙個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟實(shí)踐中的有效性。因此，有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟的起訴順位問(wèn)題亟待厘清。

（三）訴訟請(qǐng)求適用規(guī)范實(shí)效差

《民訴法》與《個(gè)保法》并未明確規(guī)定侵權(quán)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種民事責(zé)任，立法機(jī)關(guān)傾向于采取《民法典》的相關(guān)規(guī)定。《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定：“人民檢察院提起民事公益訴訟，可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請(qǐng)求。”《個(gè)保法》第69條賦予了受害人主張侵權(quán)損害賠償?shù)臋?quán)利——侵權(quán)損害賠償責(zé)任以個(gè)人因侵權(quán)行為受到的損失或者以侵權(quán)人因此獲得的經(jīng)濟(jì)利益為限，若損失或者可能帶來(lái)的收益無(wú)法計(jì)算，則根據(jù)案件具體情況確定民事賠償數(shù)額。但《個(gè)保法》并未明確規(guī)定在個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟中，訴訟主體是否有權(quán)提出侵權(quán)損害賠償，以及哪些主體可以提出侵權(quán)損害賠償。

在個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟中，由于侵害行為的隱蔽性與特殊性，其造成的損失往往難以計(jì)算，可能導(dǎo)致訴訟請(qǐng)求不被法院支持，訴訟效果不盡如人意。在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)主張侵權(quán)損害賠償存在以下幾種情況：一是面對(duì)無(wú)法查明非法獲利數(shù)額或者造成實(shí)際公共利益損失的案件，最終賠償數(shù)額的確定為司法裁量留有較大的空間。二是面對(duì)非法侵害個(gè)人信息，但未獲得經(jīng)濟(jì)利益的情形，檢察機(jī)關(guān)一般不會(huì)主張侵權(quán)損害賠償，而是主張停止侵害，賠禮道歉。此種訴訟結(jié)果使得此類行為的違法成本變得極低，變相縱容了個(gè)人信息侵權(quán)案件的發(fā)生。三是面對(duì)多個(gè)侵權(quán)主體同一侵權(quán)行為違法收益不同的案件，倘若檢察機(jī)關(guān)仍根據(jù)違法獲利實(shí)際情況提起侵權(quán)損害賠償，則會(huì)造成“同案不同判”，破壞個(gè)人信息檢察民事公益訴訟的公正性。

值得關(guān)注的是，當(dāng)前個(gè)人信息保護(hù)相關(guān)的法律并未對(duì)懲罰性賠償損害的訴求提出明確的適用規(guī)定，但司法實(shí)踐已經(jīng)表明，在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域運(yùn)用懲罰性賠償制度是可行的。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)將懲罰性賠償制度納入公益訴訟中，但并未詳細(xì)規(guī)定如何將民事公益訴訟與懲罰性賠償制度相銜接。在實(shí)踐中，已有部分司法機(jī)關(guān)將懲罰性賠償制度應(yīng)用到民事公益訴訟中的案例，為訴訟請(qǐng)求適用規(guī)范的優(yōu)化提供了借鑒與啟示。

（四）依賴刑事附帶民事公益訴訟

從《檢察公益訴訟起訴典型案例答記者問(wèn)》披露的數(shù)據(jù)來(lái)看，2017—2021年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起的刑事附帶民事公益訴訟案件，在所有民事公益訴訟案件中的比例高達(dá)88%。^［13］不可否認(rèn)，刑事附帶民事公益訴訟具備單獨(dú)提起民事訴訟所不具備的多項(xiàng)優(yōu)勢(shì)。一方面，刑事附帶民事公益訴訟能夠提升證據(jù)搜集的質(zhì)量和效率。刑事案件的入罪標(biāo)準(zhǔn)需要達(dá)到“排除合理懷疑”，刑事證明標(biāo)準(zhǔn)通常可涵蓋民事公益訴訟所需的“高度蓋然性”證明標(biāo)準(zhǔn)。因此，檢察機(jī)關(guān)利用刑事附帶民事公益訴訟，能夠提高民事公益訴訟效率。另一方面，刑事附帶民事公益訴訟能夠加快訴訟進(jìn)程并降低訴訟成本。與分別提起刑事訴訟和民事公益訴訟相比，刑事附帶民事公益訴訟能夠有效節(jié)約司法資源，避免“同案不同判”情況的發(fā)生，保障司法審判的公正性。同時(shí)，刑事附帶民事公益訴訟能夠多維度地保護(hù)社會(huì)公共利益，追究侵權(quán)主體的刑事和民事責(zé)任。^［14］

但此種依賴刑事附帶提起民事公益訴訟的處理模式并非一勞永逸。盲目選擇刑事附帶民事公益訴訟的行為可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)忽視不涉及刑事犯罪的純個(gè)人信息民事侵權(quán)行為。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)大多參照《關(guān)于辦理侵犯公民個(gè)人信息刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》來(lái)評(píng)估案件的起訴標(biāo)準(zhǔn)。在此背景下，個(gè)人信息檢察民事公益訴訟也受到刑事案件中“情節(jié)嚴(yán)重”起訴標(biāo)準(zhǔn)的限制——意味著那些不涉及刑事責(zé)任的純個(gè)人信息民事侵權(quán)案件被排除在民事公益訴訟之外。

""三、個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟優(yōu)化路徑

持續(xù)優(yōu)化個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟路徑，是破解個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域司法適用困境的關(guān)鍵，具體包括以下四個(gè)方面。

（一）明確起訴條件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

前文論述了《個(gè)保法》中“違反本法規(guī)定”“眾多”“實(shí)質(zhì)損害”等相關(guān)表述在司法實(shí)踐中存在的問(wèn)題。基于此，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在立法上明確檢察民事公益訴訟案件的起訴標(biāo)準(zhǔn)。一方面，拓寬違法行為要件范圍，用“違反國(guó)家規(guī)定”代替原有的“違反本法規(guī)定”，為未來(lái)可能出現(xiàn)的新型個(gè)人信息侵權(quán)案件的法律適用留有司法解釋空間，更好適應(yīng)社會(huì)變化。另一方面，應(yīng)當(dāng)明確個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域中社會(huì)公共利益的實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)公共利益的主體具有廣泛性、不確定性以及非排他性。^［15］因此，《個(gè)保法》將“眾多”人的個(gè)人信息權(quán)益等同于個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域中的社會(huì)公共利益，顯然是不合適的。“眾多”的判定標(biāo)準(zhǔn)是機(jī)械式計(jì)算侵犯?jìng)€(gè)人信息數(shù)量的多少，還是侵犯不同類型不特定多數(shù)人的信息權(quán)益，司法實(shí)踐中并無(wú)定論。倘若將某一數(shù)量定為“眾多”判定標(biāo)準(zhǔn)，確實(shí)能使個(gè)人信息民事公益訴訟更具現(xiàn)實(shí)操作性，但忽略了社會(huì)公共利益的內(nèi)涵，無(wú)法滿足個(gè)人信息保護(hù)的需要。因此，應(yīng)當(dāng)依據(jù)社會(huì)公共利益的實(shí)質(zhì)特征，而非形式標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷某種行為是否構(gòu)成侵害社會(huì)公共利益，以期實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息社會(huì)公共利益的保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的動(dòng)態(tài)平衡。^［16］

此外，應(yīng)將社會(huì)公共利益可能受到損害的“潛在風(fēng)險(xiǎn)”納入個(gè)人信息民事公益訴訟的救濟(jì)范圍。個(gè)人信息民事公益訴訟未來(lái)應(yīng)當(dāng)將工作重心從事后救濟(jì)轉(zhuǎn)移到事先預(yù)防上。^［17］有學(xué)者提出，大數(shù)據(jù)的介入將國(guó)家保護(hù)義務(wù)從危險(xiǎn)防御模式向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防模式轉(zhuǎn)變。^［18］通過(guò)建立個(gè)人信息民事公益訴訟制度，預(yù)防可能發(fā)生的違法處理個(gè)人信息行為。雖然前文已經(jīng)論述了將“潛在風(fēng)險(xiǎn)”納入救濟(jì)范圍的必要性與合理性，但仍需對(duì)“潛在風(fēng)險(xiǎn)”加以規(guī)制，明確何種類型或何種程度的“潛在風(fēng)險(xiǎn)”應(yīng)當(dāng)被考慮。本文認(rèn)為，為防止無(wú)節(jié)制地限制個(gè)人信息處理行為，應(yīng)結(jié)合環(huán)境法領(lǐng)域?qū)W者基于公共利益受損的蓋然性大小對(duì)“潛在風(fēng)險(xiǎn)”等級(jí)的分類，將客觀上對(duì)社會(huì)公共利益具有現(xiàn)實(shí)危害性和緊迫性的“潛在風(fēng)險(xiǎn)”納入救濟(jì)范圍，以彌補(bǔ)可能造成的損失，而“剩余風(fēng)險(xiǎn)”由于現(xiàn)實(shí)發(fā)生損害可能性極低，不應(yīng)當(dāng)納入個(gè)人信息民事公益訴訟的救濟(jì)范圍。^［19］

（二）厘清檢察機(jī)關(guān)起訴順位

正如前文所述，亟須明確檢察機(jī)關(guān)提起個(gè)人信息民事公益訴訟的順位問(wèn)題。《民訴法》第58條設(shè)置了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，作為第一順位起訴主體不起訴或者無(wú)第一順位起訴主體的兜底性規(guī)定。在具體列舉民事公益訴訟類型時(shí)，立法者同樣也設(shè)置了兜底性規(guī)定，即“……等損害社會(huì)公共利益的行為”，為未來(lái)規(guī)制具有相同性質(zhì)的侵害社會(huì)公共利益的行為留有法律適用的空間。基于此，本文認(rèn)為個(gè)人信息保護(hù)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)類似，都具備社會(huì)公共利益屬性，個(gè)人信息民事公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)適用《民訴法》相關(guān)規(guī)定。從法的位階來(lái)看，《個(gè)保法》作為下位法不能違反作為上位法的《民訴法》的有關(guān)規(guī)定。將檢察機(jī)關(guān)理解為個(gè)人信息民事公益訴訟三大起訴主體之首，明顯違背了《民訴法》的基本原則。因此，《個(gè)保法》第70條將檢察機(jī)關(guān)位列三大起訴主體之首并非意味著其具有起訴優(yōu)先性。

此外，從司法實(shí)踐來(lái)看，過(guò)分強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的民事公益訴訟職能，勢(shì)必會(huì)造成對(duì)司法審查職能與訴訟監(jiān)督職能的弱化。^［20］民事訴訟不同于刑事訴訟，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)作為民事公益訴訟其他訴訟主體缺位的補(bǔ)充，公權(quán)力不應(yīng)當(dāng)過(guò)度干預(yù)私權(quán)糾紛，以實(shí)現(xiàn)訴訟程序的正義性。

（三）完善侵權(quán)人責(zé)任承擔(dān)方式

由于個(gè)人信息權(quán)具有人格權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)雙重屬性，所以法律應(yīng)當(dāng)多維度、多途徑救濟(jì)當(dāng)事人的個(gè)人信息權(quán)益。為此，一方面，我國(guó)可以借鑒美國(guó)個(gè)人信息保護(hù)體系采取法定數(shù)額與實(shí)際損害相結(jié)合的賠償金額確定方式，將個(gè)人信息分為一般個(gè)人信息和敏感個(gè)人信息，規(guī)定侵害不同的個(gè)人信息采取不同的法定賠償損害金額，提高民事公益訴訟適格主體的起訴主動(dòng)性；另一方面，可以在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域引入懲罰性賠償制度。目前，該制度在我國(guó)消費(fèi)者權(quán)益、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域已適用且成效顯著，在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域引入此制度，能夠加大違法者的違法成本，有效地威懾和懲治故意侵害個(gè)人信息的行為，督促個(gè)人信息處理者加強(qiáng)自我規(guī)范。同時(shí)，懲罰性賠償制度也可以提高起訴主體的維權(quán)收益，激發(fā)適格起訴主體提起個(gè)人信息民事公益訴訟的積極性。有學(xué)者認(rèn)為公益訴訟目的在于維護(hù)社會(huì)公共利益，其起訴主體不具備法律規(guī)定的提出損害賠償?shù)闹黧w資格，無(wú)法提出損害賠償金，更無(wú)法適用懲罰性賠償制度。^［21］但在公布的個(gè)人信息檢察民事公益訴訟典型案例中，存在檢察機(jī)關(guān)適用懲罰性賠償制度的先例。這也意味著由于個(gè)人信息權(quán)益的特殊屬性，個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟引入懲罰性賠償制度是未來(lái)司法實(shí)踐的大勢(shì)所趨。^［22］當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)行法律并未明確規(guī)定個(gè)人信息保護(hù)中的懲罰性賠償制度，因此在司法實(shí)踐中需結(jié)合案件實(shí)際情況，適時(shí)參考其他類型公益訴訟中適用懲罰性賠償制度的規(guī)范和經(jīng)驗(yàn)。

根據(jù)《民法典》關(guān)于侵權(quán)責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，個(gè)人信息侵權(quán)者大多需承擔(dān)包括賠禮道歉、停止侵害以及賠償損失等民事責(zé)任。此外，個(gè)人信息有關(guān)民事公益訴訟案件廣泛存在著類似于行政法的代履行等新型責(zé)任方式，即通過(guò)第三人行為彌補(bǔ)個(gè)人信息公共權(quán)益損害。此類新型責(zé)任方式，雖無(wú)上位法的規(guī)定，但具有較好的彌補(bǔ)損害效果，因此應(yīng)當(dāng)被納入個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟的法定責(zé)任方式中。

（四）優(yōu)化起訴類型選擇

在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)傾向于選擇刑事附帶民事公益訴訟的路徑處理個(gè)人信息保護(hù)案件。為此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)摒棄個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟的“刑事化”思維，針對(duì)不涉及刑事案件的純民事個(gè)人信息侵權(quán)案件，單獨(dú)提起民事公益訴訟。《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第96條與第97條分別規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)”提起民事公益訴訟的情況和“可以”提起刑事附帶民事公益訴訟的情況。從文義解釋角度來(lái)看，“應(yīng)當(dāng)”比“可以”更具強(qiáng)制性，后者更突出行為主體的選擇性。因此，檢察機(jī)關(guān)在處理個(gè)人信息侵權(quán)案件時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇提起民事公益訴訟。但《個(gè)保法》作為新法，其效力是否優(yōu)于《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)優(yōu)先提起民事公益訴訟，仍有討論的空間。

司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)多參照《檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第20條的規(guī)定，提起刑事附帶民事公益訴訟。值得注意的是，刑事附帶民事公益訴訟本質(zhì)上仍屬于民事公益訴訟的范疇，其作為一種特別的民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)依據(jù)《民訴法》第58條有關(guān)規(guī)定，而非徑直適用司法解釋有關(guān)規(guī)定。從法的位階來(lái)看，《民訴法》作為基本法律，其法律位階高于作為司法解釋的《檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。遵循“上位法優(yōu)于下位法”的法律適用原則，檢察機(jī)關(guān)在提起個(gè)人信息民事公益訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《民訴法》有關(guān)規(guī)定。

""四、結(jié)語(yǔ)

個(gè)人信息具有私益和公益雙重屬性，傳統(tǒng)的私益訴訟無(wú)法全面保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益。相較于其他領(lǐng)域的公益訴訟制度，個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟的規(guī)定較為籠統(tǒng)。為避免個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟制度功能偏離，本文旨在剖析我國(guó)當(dāng)前個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境，通過(guò)明確個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟案件起訴條件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、檢察機(jī)關(guān)起訴順位，完善個(gè)人信息侵權(quán)人責(zé)任承擔(dān)方式，明確公益訴訟檢察機(jī)關(guān)起訴順位，優(yōu)化個(gè)人信息民事公益訴訟起訴類型選擇，以期實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息社會(huì)公共利益保護(hù)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的動(dòng)態(tài)平衡。

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〔責(zé)任編輯：曲丹丹〕