省際毗鄰區跨域治理模式及其生成邏輯

摘要：治理理論著重強調多元主體的平等性以及去中心化理念，但在治理實踐中，卻呈現出以主管部門“牽頭”的“中心化”同級協同治理的顯著特征。通過對蘇皖邊界聯調案例的研究發現，蘇皖省際毗鄰區創新的“三跨”（跨地區、跨部門、跨行業）聯合調解制度，構建起一種由跨域雙方黨委分別領導的領導小組負責“掌舵”，政府主管部門發揮“牽頭”作用，相關職能部門以及其他主體積極“參與”的，針對跨域事務的“中心化”同級協同治理模式。從過程—結構整合路徑來看，壓力型體制、行政分割現狀、屬地管理制度，以及利益關聯、資源相互依賴的治理情境，在“關鍵人物”的倡議下，推動了原有受條塊、區劃分割的行政結構進行體制重塑，實現調解機制的重新構建。歷經合法化流程以及實際效果的檢驗，最終形成了獨具中國特色的跨域治理模式，這無疑是新時代“楓橋經驗”在跨域調解領域的創新性展現。

關鍵詞：跨域治理；省際毗鄰區；中心化治理；生成邏輯

一、問題的提出

省際毗鄰區位于兩省或多省邊界接壤地帶，由于受到各地方政府互不隸屬的管理權限限制，在跨界社會治理進程中，常常缺乏統一的領導主體、協調機制以及合作解決問題的模式，群眾的自治力量也未能得到充分發揮，致使邊界基層事務難以得到妥善處理。

那么，面對跨域的社會治理事務，地方政府該如何進行調適，以適應這一復雜的治理情境呢？在壓力型體制與屬地管理責任制背景下，省際毗鄰區跨行政地理單元的社會治理存在諸多問題。那么，現有的治理模式是怎樣的？又是如何形成的呢？深入探究這一問題，總結出省際毗鄰區跨域治理模式及其生成邏輯，對于完善中國社會治理理論體系、豐富新時代“楓橋經驗”的研究，具有重要意義。

本文以蘇皖邊界聯調治理實踐為案例，深入開展研究。江蘇省南京市六合區與安徽省天長市毗鄰的蘇皖邊界地區，其社會矛盾糾紛跨省聯調機制起始于1983年，是中國最早成立且延續至今的制度化省際毗鄰區邊界糾紛聯合調解機制之一，在全國范圍內產生了重要的示范效應，是極為典型的跨域治理案例，也是“新楓橋經驗”在省際拓展應用的范例。2023年7—8月期間，作者多次前往南京市六合區司法局、南京鋼鐵集團、六合區冶山街道司法所，以及安徽省天長市冶山鎮、新集鎮司法所，通過與司法局領導、法學會領導、司法所所長、相關村委會聯調員、網格員等進行深度訪談，并結合實地觀察的方式開展實地調研。本文案例中的相關數據及資料均來源于此次調研。

二、省際毗鄰區跨域治理生成的理論邏輯：一個分析框架

（一）文獻綜述

現有的跨域治理研究主要有三種路徑。一是治理過程路徑。合作發展模型指出，跨域合作治理是由協調、責任、執行、評價這四個要素構成的周期性復雜過程。與之不同，“先行—過程—結果”的模型則認為，組織間的資源匱乏與依賴性是組織間合作的主要動因，而過程階段多維度之間的平衡促進了穩定合作，進而帶來組織資源的增長與組織間伙伴關系的建立。二是治理結構路徑。例如，網絡治理模型認為合作治理由交換條件互動、結構嵌入性與社會機制三個維度構成。巧匠理論模型強調組織間協作能力的重要性，發展組織間協作能力需要搭建一個包含知識資本、執行網絡、擁護群體等十要素的平臺。三是過程—結構整合路徑。如布萊森等人提出的針對一般事務治理的跨部門合作框架，該模型包含初始條件、過程、結構與治理、偶然性與約束、結果與責任五個維度。Simo和Bies提出了一個跨部門合作的突發事件跨域合作治理擴展模型，在布萊森等人的五維度基礎上，增加了非正式部門介入的因素，強調非正式部門或行動者在合作過程中的重要作用。后來Ansell與Gash基于130多個案例的研究，提出合作治理一般模型，包含初始條件、制度設計、合作過程、領導者、結果五個維度，前四個維度決定了合作結果以及合作的可持續性。

國內文獻中，朱春奎和申劍敏提出的ISGPO模型，包含初始條件、結構、治理、過程、結果五個維度。其中，初始條件包含總體環境、合作歷史、直接推動者三項變量；結構包括戰略目標、合作類型、合作規模、權力配置四項變量；治理維度包括行動者、責任、持續互動三項變量；過程維度包括達成共識、建立合法性等五項變量；結果維度包括直接影響、評估、持續性三項變量。戴勝利和云澤宇構建了跨流域水環境污染治理的“協力—網絡”治理機制模型。周堂哲將府際協同作為跨域治理研究的核心問題，提出了一個基于政策循環和政策子系統的政府跨域治理協同分析模型。這一模式強調政府跨域事務治理政策的協同，當政策體系協同一致，并與治理事務本身協同時，政府跨域治理便能達到最佳狀態。

綜上，一個有效的跨域治理模式的生成應該符合以下條件。一是跨域治理的驅動因素，即為什么要跨域治理，推動跨域治理的制度環境與初始條件是什么；二是跨域治理的體制與機制，即為什么能跨域治理，它的結構與機制是什么；三是跨域治理的成效，即跨域治理是否有效。結合結構—過程整合路徑，以布萊森等人的跨部門合作框架，以及朱春奎和申劍敏的跨域合作與治理的ISGPO模型為基礎，本文構建了一個跨域治理模型的過程—路徑整合分析框架。

（二）跨域治理生成的過程－路徑整合分析框架

1.跨域治理模式形成的初始條件：治理情境

（1）壓力型體制。理性選擇制度主義認為，行動者在制度環境構建的激勵機制作用下，會策略性地行動以實現利益最大化。命令—服從型的政府運行機制塑造了壓力型體制的政治環境。其中物質化的多層次評價體系，尤其是“一把手負責制”與“一票否決制”是壓力型體制的一大結構性要素。在強壓力下，組織并不必然趨于保守，“文本—情境”的不適應便是強壓力下組織創新的主要動機，地方政府為了應對以屬地管理為基礎的績效考核，在激烈的同級政府競爭中脫穎而出，常常會主動進行政府創新。

（2）行政分割。行政管轄區域邊界分明是行政權力劃分的基本形態，它明確了一定范圍地理區域內的行政管轄權歸屬，有利于明確管理責任。然而，這畢竟是一種人為的行政區域劃分，會導致自然區域間的行政割裂。在行政管理區域化與條塊職能分割的常規化治理結構中，即便對等的政府層級或職能部門具備便利的溝通渠道，不同隸屬關系的基層政府若要正式合作共同處理跨域公共事務，雙方都不得不向各自的上級部門匯報，再由上級部門向更上一層的政府部門匯報，最終由能夠對雙方實現同等有效約束的共同上級政府出面協調。當出現跨設區市甚至跨省的糾紛時，這一過程會更為復雜耗時。

（3）屬地管理體制。屬地管理是在以空間為標準劃分的范圍內，由管理者統攬和負責的管理制度。其核心在于讓每個人都歸屬于其被管轄的地域，而任何跨地域的聯系必須以管轄政府為中介才可能發生。屬地管理具有責任明確、風險識別、應急響應快速的優點，它迫使地方政府對本轄區內的“人、事”負完全責任。但對于跨行政區域事務而言，屬地管理會強化地方利益，凸顯個體理性與集體理性的矛盾，造成公地悲劇。因此，上級政府由于同樣面臨屬地化管理責任，其職能部門在向下轉移責任的同時，也不得不與基層政府合作，共同應對屬地責任制的壓力。

2.跨域治理的現實驅動力

（1）利益相關。各協同治理主體間必須是利益相關方，擁有共同利益是最佳合作的基礎。跨域治理不僅涉及跨行政區域的治理，還常常涉及跨行業、跨部門的協同治理問題。當企業與其他主體發生矛盾時，必然需要公權力部門介入；而在政府內部，由于職能分工或權力的科層分布不同，各部門在履行職能與行使權力時也需要其他部門配合。

（2）資源依賴。跨域事務有時不僅涉及跨行政區域，還經常涉及跨行業、跨部門的利益。各主體間均存在資源不足的情況，這就形成了相互間的資源需求。因行政隸屬關系不同，政府部門間信息掌握不充分，溝通受阻，難以建立有效信任。并且，科層制組織處理非本行政管轄事務時，缺乏治理權威性。地方政府也不太可能跨域到鄰近行政區域內實施治理行為。它們必須依靠當地政府或公共組織來處理跨域事務，形成相互間在行政職權、權威等資源上的依賴。

3.跨域治理生成的突變點：“關鍵人物”的推動

面對共同受益、結果又互為影響的公共事務，各方主體（毗鄰區的地方政府、村委會、企業等）也會面臨集體行動困境，使得共同行動，特別是協同治理變得比較困難。但跨域治理又必須拆除相互之間互不隸屬的行政藩籬，打破條塊分割的科層制窠臼，是對現有組織行動網絡與結構的一次重塑。在這一過程中，“關鍵人物”起著重要的作用，其行為會增大政策建議被接受的可能性，促使某項媒體議程或公眾議程迅速進入政策議程。盡管政策創新通常來源于體制內的主要決策者，但是基層行政官員并不僅僅是被動的政策執行者；相反，由于他們更為熟知公眾訴求以及具體行政行為中的體制機制障礙，那些有創新意識的一線官員更容易成為推動政策創新的革新者。

4.跨域治理組織結構的變革：橫向同級協同

主管部門“牽頭”的橫向同級協同。從系統論的角度來看，政府系統中的各個要素并非孤立存在，各要素之間存在著密切的協同關系。政府在網絡化治理結構中起著主導作用，協調各主體間行動。但政府在科層治理中，實行的是自下而上的報告制度與自上而下的行政命令—管理監督機制。為提高效率、解決科層制組織中層級分明的弊端，需要建立起橫向同級間的溝通，即搭建同級間的“法約爾天橋”。從治理效率與政府權限來看，縣級政府具有完整的政府職能部門設置，又身處治理一線，在縣級政府間搭建跨省的“法約爾天橋”最為合適。由于有時候跨域公共事務還需要其他職能部門的協助，其中主管該公共事務的職能部門通常起主導作用，來進行協調聯絡。

5.跨域治理機制的再造

屬地管理強化了“塊塊”部門（即基層政府）的綜合責任與治理壓力，但是“條線”部門（即有著更高層級的某類具體公共事務處置權力與資源的部門）在處理跨域公共事務時仍發揮著重要作用。因此，基層政府在處理跨域公共事務時，還需依賴“條線”部門的支持與合作，需要有效的條塊分工協同機制。

（1）信任機制。在跨域治理中，不同地區部門工作人員之間的信任是實現有效跨域治理的重要機制，同時，工作人員對組織的信任也至關重要。一般來說，建立伙伴間信任關系的關鍵取決于三大要素：可預測性、可依賴性和可持續性。面對跨域治理事務時，對方的合作與支持以及處理問題的公正性具有很強的可依賴性，這是各方合作的信任基礎。同時，雙方合作并非一次性或偶然性，各方共同利益的可持續性構成信任的可持續性，因此，組織網絡的管理具有博弈的特征，且需要植根于信任的策略。其中，基于情感的信任機制與組織行為顯著正相關。

（2）聯合互動機制。聯合行動是跨域治理機制中的核心要素。從概念來講，跨域治理側重描述在地理空間和行政區域內，政府治理主體圍繞公共事務展開的合作，這是一個利益共融、尋求共識、協調合作的過程與狀態。從整體性治理角度來看，需要通過重塑政府內部結構，整合跨域政府、企業、社會組織等各主體的力量，借助多主體的合作互動來有效應對跨域事務。

6.跨域治理模式的合法化

重塑后的同級協同跨域治理結構是對現有條塊關系、機制及流程的再造，涉及相關主體權力、責任與人員的整合；而且跨域治理并不像突發事件應急處置，或媒體議程、公眾議程向政策議程設置轉變那樣具有一次性、應急性特點，它更具常態化、長效性特征，需要維持政策與治理模式變革的穩定性。因此，跨域治理的體制重塑需要合法化。

7.跨域治理模式實施的成效

治理的有效性是檢驗跨域治理結構與機制變革的重要標準。跨域治理的核心目標是打破地理區域內的行政分割與科層制弊端，以及分散化決策結構，建立起主體間有效的溝通與協同機制，合作治理跨域公共事務，并取得良好成效。在持續有效的效果檢驗下，最終形成一種穩定的跨域治理模式。

以上過程，可以描繪成如圖1所示的同級協同跨域治理模式的形成邏輯。

三、蘇皖聯調跨域治理模式介紹

（一）蘇皖冶山地區省際聯調概況

蘇皖冶山地區以冶山鐵礦為中心，周邊長約35公里的省際邊界線涉及相鄰兩省的兩鎮兩街，面積約200平方公里，人口約20萬。礦山權屬歸南京，然而煤礦開采作業不可避免會產生跨省的負外部性。此外，兩地在農業水利、勞務交通、婚姻家庭、商貿往來等方面，長期存在著諸多跨省糾紛。

這些沖突與糾紛給兩地的社會穩定帶來了挑戰，成為兩地基層政府糾紛調解工作的重點。但由于受行政區隔以及基層政府本位主義思想的影響，矛盾化解工作困難重重。在這種背景下，1983年4月，六合縣（今六合區）冶山鎮司法干部率先倡議并獲得當地黨委、政府的支持，開始嘗試建立聯合調解機制。1986年7月，兩省兩縣的上述四個鄉鎮及一個礦區，共同成立了蘇皖冶山地區聯合調解工作機構─“冶長聯合調解委員會”，協同解決“三跨”（跨部門、跨地區、跨行業）糾紛，逐步形成了由縣（區）政法委居中指揮、以司法局為牽頭部門，政府職能部門、企業以及相關鎮街職能部門、村委會人民調解員協同合作的跨域聯合調解模式。

由于工作成效顯著，2004年兩省又成立了“來六”（安徽來安、江蘇六合）邊界聯合調解委員會，確保了“三跨”（跨地區、跨部門、跨行業）糾紛有地方可申訴、有部門負責管理、有專人進行調解，推進了跨省邊界矛盾糾紛調解的源頭治理，在邊界地區形成了縣、鎮、村（社區）、網格四級調解組織網絡。截至2022年，蘇皖冶山地區聯調取得了良好成效，共調解案件15600件。其中辦理訴訟、非訴案件565件，挽回或避免經濟損失7000余萬元，防止民間糾紛引發的自殺事件59起，制止了123起群訪與198起群體性械斗事件的發生。六合區與天長市多次被評為全國信訪工作“三無縣（市）”，成功打造了全國信訪聯調示范的“蘇皖模式”。在這樣的聯調實踐基礎上，蘇皖地區逐漸形成了獨具特色的治理體制。

（二）蘇皖聯調的“中心化”同級協同體制

蘇皖模式的體制創新基于中國行政運行的科層制傳統以及協調的便利性，形成了一種縱向縣、鄉兩級政府與村級自治組織之間指導協調與匯報請示，橫向政府間、村級自治組織間的同級組織互聯的組織網絡。其核心是以主體責任部門——司法部門為中心，聯合協調其他部門的對等同級協同。

縱向分級負責。蘇皖模式整合了兩地分割的基層糾紛調解機構，賦予縣級政法部門處理省際毗鄰區矛盾糾紛的權力，并由兩區（縣級市）政法委成立聯調領導小組，區（市）委政法委書記擔任組長，公安、民政、水利、農業等部門負責人為成員，負責協調跨省糾紛中需要縣級黨委介入的重大邊界矛盾調解。各鄉鎮及其職能部門組成聯合調解委員會，明確了主體部門與協助部門之間的責任，構建省際毗鄰區矛盾糾紛的責任共擔體系。村級自治組織建立以人民調解員“牽頭” 的“1+N”聯合調解隊伍，即由1名專職調解員牽頭，網格員、政法網格員、法律志愿者、“五老”人員、村民理事會成員等兼職調解員組成的聯調隊伍。

橫向同級協同。在具體的邊界糾紛調解中，一般以提出調解申請的接邊村調解組織為主導，相關毗鄰村的兩委相互溝通、協同處理。在村級層面，以專職調解員牽頭，以村級聯調會名義調動村民、網格員、社區民警等社會力量參與，協同做好糾紛預防、排查和一般民間矛盾調解工作，第一時間發布糾紛信息，做到“小事不出村”；鎮級層面則通過司法所牽頭，以鄉鎮調解委員會名義協同其他鎮級機構參與，調動力量解決重大事件，做到“大事不出鎮”；在區（市）層面由司法局牽頭，協調區級相關職能部門協同參與，來解決鎮街無法解決的糾紛和群體性事件，做到“矛盾不上交”。在此基礎之上，兩地政法委組成領導小組，共同領導跨域的協同聯合調解。

蘇皖兩地通過這樣的縱橫同級銜接，形成了一種“領導+牽頭+參與”的、以主管部門為中心的中心化同級協同跨域治理體制。

（三）蘇皖聯調中的“三跨”協同治理機制

蘇皖聯調中的協同治理機制，主要涵蓋聯合互動機制、屬地管理以及關系與科層制等方面內容。

（1）聯合互動機制。聯合調解機制的核心在于各方主體圍繞“三跨”（跨行業、跨部門、跨地區）社會糾紛實現聯合互動、協同治理。蘇皖聯調委員會的聯合互動機制已實現程序化、制度化，成為一種常態化工作機制。其運行不依賴于個人信任或私人關系，而是形成了一套規范的工作流程。當企業遭遇跨域糾紛時，鎮街調解委員會能夠迅速響應，及時跟進并協同化解矛盾。在需要其他職能部門配合時，由司法局負責協調聯系，相關部門也能積極協助。它以“五聯機制”為核心，確保跨域社會糾紛聯合調解機制的有效運行。一是“聯席互訪”。兩地司法局組織各成員單位輪流召開年度工作例會、聯席會；同級部門通過每月例行電話聯系，每季度召開季度例會，以及每年雙邊觀摩學習等方式，總結交流經驗。二是“聯研互通”。值班單位定期召開成員單位、接邊村調解員研討會，互通糾紛動態，分析研判可能發生的糾紛，及時共享糾紛信息。三是“聯防互動”。但凡涉及影響邊界地區社會穩定的重大事件、重要案件，兩地均派人相互協商，共同妥善處理。四是“聯調互查”。兩地成員單位定期組織邊界村居開展糾紛排查。五是“聯服互助”。兩地針對重大疑難復雜矛盾糾紛，互相指派律師提供法律服務，對符合法律援助條件的當事人提供免費法律援助。

（2）關系與科層制的建立。兩地充分利用這一協同體制平臺，首先，建立溝通協商機制。溝通協商機制的建立，從制度上保障了聯合調解工作中各方工作人員合作程序、方式的規范化，確保在“首問責任制”下開展調解工作。若首問責任方提出要求，另一方的同級調解委員會必須協同聯合調解。其次，建立信任機制。通過制度化的聯席互訪機制，建立起單位之間、工作人員之間的信任關系。

蘇皖冶山地區針對“三跨”社會矛盾與糾紛所構建的調解機制，以及在此基礎上形成的同級協同治理體系，最終創新發展成為“領導+牽頭+參與”的、以主管部門為中心的同級協同跨域治理蘇皖模式，可簡稱為“中心化同級協同”跨域治理模式。它是對省際毗鄰區行政分割管理體制的一次組織結構重塑，打破了傳統科層制中跨界事務治理的等級制協調方式藩籬，成為極具特色的跨域治理模式。

四、中心化跨域治理模式生成邏輯的實證分析

（一）蘇皖模式產生的制度情境

信訪工作的屬地管理制度是蘇皖模式得以成型的最重要壓力來源。1982年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的《黨政機關信訪工作暫行條例》，標志著信訪工作邁入制度化、規范化階段。該條例第四條規定：“處理人民群眾來信來訪，實行按地區、按系統分級分工，歸口辦理的工作責任制。”同時，該條例第十六條明確指出：“縣一級黨委和政府（包括相當縣一級的單位），要就地解決來信來訪中的問題。凡是縣里能夠解決的問題，都應當積極主動地就地予以解決。”這一條例基本確立了“分級分工、歸口管理、以縣為主”的管理體制。它通常以出事或糾紛發生地點作為屬地管理責任劃分的依據；但從管理便利性和責任明晰的角度來考量，更多情況下是以相關當事人的戶籍所在地作為屬地劃分依據的。因此，冶山地區發生的跨界沖突，從管理責任層面來看，常常會涉及兩省的基層政府與村委會，以及兩地基層都沒有管理權限（只有屬地管理權）的省屬國企。

行政分割的局限性體現在以下方面。在蘇皖邊界聯調案例中，冶山地區地處江蘇與安徽兩省交界處，在行政事務上早期分屬2縣9個鄉鎮管轄，后經鄉鎮合并，目前周邊接壤鄉鎮仍有4個。按照屬地管理原則，四鎮政府分別負責各自轄區內的社會矛盾糾紛調解工作，在社會調解、信訪考核工作中承擔屬地管理責任。但是對于邊界地區經常發生的跨省矛盾糾紛，尤其是當原隸屬國家部屬、后來劃歸江蘇省屬的企業冶山鐵礦開采引發兩地村民與礦企之間的利益沖突，產生跨地區、跨部門、跨行業的矛盾糾紛時，跨域合作治理的迫切性就更為突出。

（二）蘇皖模式形成的現實驅動力

（1）利益相關。邊界和諧關乎接邊地方政府與企業的現實利益。復雜的跨界社會矛盾若處理不當，極有可能引發跨省界的社會沖突，也容易產生越級信訪事件，這關系到兩縣政府的社會綜合治理績效，也與冶山鐵礦能否維持正常的生產經營活動密切相關。對各鄉鎮政府來說，轄區內的信訪維穩工作是政績考核的重點，但地方政府對礦企并沒有管轄權，在糾紛調解過程中困難重重。而礦企盡管是國有大型企業，但要應對因生產經營引發的與周邊兩省村民的矛盾糾紛也是力不從心，疲于應付。“我們企業雖行政級別較高，但在處理與周邊村民矛盾時，缺乏足夠影響力，一遇事我們沒辦法解決，只能通過私人關系找鎮里和村里幫忙。有時人家不一定給面子，存在偏向本地居民的調解傾向，不管對錯，向著村民說話。”圍繞礦業生產，以及相鄰村莊間的各類生產或生活性矛盾糾紛，毗鄰區內的鄉鎮政府、礦企等都是社會調解跨域治理的利益相關方。

跨域調解的資源依賴。面對涉及兩地多方的兩省村民，單靠一方的鄉鎮政府或是村委會調解，難以對他們產生足夠的行政權威，對于調解結果的認同度也不高，反而會認為對方的地方政府或村委會偏袒自己村民。“當時經常是這樣的，我們去做調解的時候，常遇對方不予配合的情況，一說就是你們江蘇的肯定是幫自己人說話”。“有時更氣人的是，他們還會說，你們又不是我們安徽的，憑什么聽你們的。”而冶山鐵礦作為企業更顯“弱勢”。在20世紀80年代，礦山開采方式比較粗放，企業作業過程中確實也會產生污染周邊村莊水源水系和損毀鄉村道路的現象。更難以處理的是，礦山企業的作業范圍，還涉及土地、資源歸屬問題。不少村莊認為礦山地界內的土地本是他們村祖祖輩輩耕種的田地，礦山收益不能都歸礦企所有。兩地村民經常因為這些問題與企業發生沖突。冶山鐵礦也為此專門成立了協調辦專職處理此類事件。然而，由于礦企缺乏行政管理權等因素，基本依賴地方政府進行協調解決。因此，在解決跨省、跨部門與跨行業的社會矛盾糾紛時，毗鄰區的鄉鎮政府和企業都需要借助對方資源的支持才能開展工作。

（三）突變點：“關鍵人物”的推動

時任六合縣冶山鎮社會矛盾糾紛調解處理服務中心主任的汪主任，是冶山鐵礦引發的邊界地區基層矛盾糾紛調解的直接責任人，他面對行政管轄權區隔與條塊協同的矛盾時感觸極深，也迫切希望進行制度創新。“信訪壓力太大了，一碰到與安徽、與礦上有關的糾紛，就更是頭疼。自己鎮上的村民的事還好辦，多少會給點面子。人家的人和事不歸我們管，說了也不聽，也不相信我們會公正公平處理。沒有雙方政府部門或村委會一起調解，效果很差，費時費力。”南京市司法系統和天長市司法局以前在兩地出現跨地域糾紛案件時曾有聯合調解的先例，這給了他啟發。在政法委領導的支持下，汪主任積極推動協調六合區與天長市兩地司法所合作，制定了跨省聯合調解機制的初步方案。這一方案也得到了有著同樣需求的天長市司法部門的大力支持。在冶山聯調機制的建立過程中，盡管汪主任只是一名鄉鎮司法所所長，但他仍發揮了重要的協調推動作用，成為蘇皖模式形成的“關鍵人物”。

（四）條塊關系調適形成的橫向同級協同

蘇皖毗鄰區相關利益主體形成了“領導+牽頭+參與”的同級協同治理體制。這一中心化協同治理體制既完善了屬地管理以及主管職能部門的主體責任，又有效打破了條塊分割和地區隸屬差異的障礙，形成了多部門參與的協同治理格局。同時，通過同級部門跨域直接聯動，搭建了“法約爾天橋”，在體制上基本有效解決了省際行政分割與屬地管理的矛盾。“現在好多了，如果有跨界糾紛，可以通過同級部門間的聯系人進行溝通，如有需要，大家就能夠一起討論；需要其他部門參與的，也都各自協調，確定合適時間就能開展調解。老百姓也不用到處找人，聯調委員會都會主動安排好”。

（五）跨域治理機制的再造

關系調適與科層制改革，特別是兩地黨委組成的領導小組體制以及聯席會議制度，從體制層面解決了協同聯調的難題。經過定期與不定期的經驗交流、學習互訪，以及多輪工作實踐，蘇皖兩地縣、鄉、村三級部門以及冶山礦企逐步建立起互信基礎。“現實工作中熟人辦事還是方便點，相互間不熟悉，就容易公事公辦、不講變通，很多事情辦不好，難以建立信任。雙方歷任政法委書記都了解這點，每次開會都會強調要多走動、多交流。我們有常態化的交流機制，也會定期開展兩方調解委員會間的聯誼活動。人熟了，雙方互相信任，事情協調起來就好辦多了。”在完善屬地管理考核機制的基礎上，蘇皖邊界聯合調解委員會構建了聯合互動機制。當發生跨域糾紛時，屬地的村委會會直接聯系對方村委會，雙方調解人員及時分頭開展工作，向己方村民了解事由與訴求，并通過雙方調解人員現場辦公、分頭做工作等方式，盡量化解矛盾；如果糾紛涉及事項重大，或超出村委會管理權限，需要政府部門協助的，雙方村委會會分別向自己所在的鄉鎮司法所匯報，由司法所聯合相關鄉鎮政府職能部門協商解決；如果涉及冶山鐵礦事務，六合區的鄉鎮司法所可以直接聯系礦企，也可由區司法局協助聯系。在這一機制作用下，冶山地區跨域糾紛基本上能夠做到“小事不出村、大事不出鎮，矛盾不上交”。

（六）兩級黨委文件推動合法化

蘇皖聯調委員會制度由安徽天長、江蘇六合與冶山鐵礦多輪協商，基于共同需求達成聯合調解共識后建立。該制度分別獲得了冶山鐵礦上級主管部門、兩地所在的設區市——安徽滁州市、江蘇南京市黨委與政府的認可與支持，由天長市、六合區黨委、政府直接領導設立，并成立了由兩地政法委牽頭的聯合調解領導小組，從而使這一工作創新實現了制度化與合法化。

（七）實施成效顯著

蘇皖冶山地區以主管職能部門為中心的同級協同“五聯”聯合調解制度成效斐然。這一邊界聯調機制是中國最早由基層倡導并實施建立的跨省社會調解制度創新，且連續運行幾十年從未中斷。從上文案例描述部分也可看出，采用這一模式取得了顯著成效，得到了中央有關部門和省市政府的高度評價。這些成效產生了正向反饋，進一步強化了其合法性，并在此基礎上又形成了六儀（南京六合區與揚州儀征市）等邊界聯調機制。

五、結論

無論是基于西方經驗還是中國經驗的治理研究，現有理論均強調多元主體間的平等共治。然而，在實際工作中，通常是上級政府通過單向度的壓力傳導方式，將治理任務分解至基層政府，隨后基層政府再將任務繼續分解到各個村莊。在此過程中，多元主體難以實現平等且充分的共治。中國式治理在政策話語體系與治理實踐中，呈現出黨委領導、政府主導下的多元社會主體參與的中心化治理形式，尤其在跨地區、跨行業、跨部門的“三跨”治理中，政府的主導作用更為顯著。

省際毗鄰區跨域治理的蘇皖模式實證研究表明：治理情境，即壓力型體制、行政分割、屬地管理的制度環境，以及利益相關、資源依賴的現實情境，在“關鍵人物”的推動下，共同促使對原有條塊、區劃分割的行政結構進行體制重塑與調解機制再造。歷經合法化過程以及改革實施所取得的成效，形成了具有中國治理特色的跨域治理模式。在組織體制方面，它是一種以業務主管部門為中心的同級協同組織網絡，故而可簡稱為中心化同級協同跨域治理模式。蘇皖模式通過分工協同，即縱向上條線系統內上下互動、橫向上同行系統間同級互動，構建起交叉互聯的組織網絡。在運行機制上，它強調逐級對等與條塊協同、聯合互動，并借助信任機制實現有效的“三跨”協同，進而產生良好的治理成效。

責任編輯：陳文鋒

作者簡介：曾明，男，博士，南京信息工程大學法學與公共管理學院副院長，紀檢監察研究院院長，教授，博士生導師；沈德賽，南京信息工程大學管理工程學院博士研究生（江蘇南京，210044）。

基金項目：國家社會科學基金重點項目“基于標桿學習的鄉村社會治理集成創新與擴散機制研究”（項目編號：24AGL039）；江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心南信大基地課題“社會治理共建共治共享的江蘇實踐創新擴散研究”（項目編號：sk2023xnxm14）；江蘇省教育紀檢監察學會項目“習近平總書記關于黨的自我革命的理論內涵與實踐進路研究”（項目編號：JJXH2024005）。