地方政府隱性債務治理問題與對策

摘要：地方政府隱性債務是指不在法定額度內，但應由地方政府所承擔的債務，包括違規擔保、約定財政資金補償等。通過研究地方政府隱性債務的具體情況，發現在現階段我國地方政府隱性債務治理成效明顯，政策指導力度不斷加強、債務規模得到有效控制。深入分析我國地方政府隱性債務治理中存在的問題，主要包括地方政府信息披露缺乏透明度、無法有效償還隱性債務、監管機制不健全、治理主體多樣協作難度大。為此，建議加強信息披露與公開、增加財政可支配收入、建立健全監管機制以及推動各部門協同治理，從而尋求相應解決之策。

關鍵詞：地方政府隱性債務；治理；對策

中圖分類號：F812.7文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2025）05-0040-04

Research on the Governance Issues and Countermeasures

of Local Government Implicit Debt

Hao Yin

（Hubei University of Technology， Wuhan 430034）

Abstract： Local government implicit debt refers to the debt that is not within the statutory limit but should be borne by local governments， including illegal guarantees， agreed-upon financial compensation， etc. By studying the specific situation of local government implicit debt， it is found that at the current stage， the governance of local government implicit debt in China has achieved significant results. The intensity of policy guidance has been continuously strengthened， and the scale of debt has been effectively controlled. An in-depth analysis of the existing problems in the local government implicit debt in China mainly includes the lack of transparency in local government information， the inability to effectively repay implicit debt， the lack of sound regulatory mechanisms， and the great difficulty in collaboration among diverse governance subjects. Therefore， it is recommended to strengthen information disclosure and publicity， increase disposable fiscal revenue， establish and improve regulatory mechanisms， and promote collaborative governance among various departments in order to seek corresponding solutions.

Keywords： local government implicit debt; government; countermeasure

早在1988年，世界銀行駐華代表處高級經濟學家Polackova［1］就對隱性債務的概念進行了界定，將其定義為公共部門應承擔的義務，主要因負債而產生，且超出了預算體系。Reinhart和Rogoff［2］認為隱性債務有五種類型，即中央銀行的債務、不屬于政府官方統計的債務、因衍生市場交易產生的不被納入預算體系的債務、政府因擔保所承擔的債務、政府因隱性擔保所承擔的債務。隨著我國財政體制改革的逐步推進、債務管理方面經驗的不斷累積和實踐的深入，隱性債務的概念也在逐漸完善。2018年頒行的《中共中央" 國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號）明確了“地方政府隱性債務”這一概念，即“不在法定額度內，但應由地方政府所承擔的債務，包括違規擔保、約定財政資金補償等”。地方政府隱性債務違反相關的財政法規和紀律，對社會產生了負面示范效應，且往往難以被及時發現和監管，導致風險增加且管理難度加大。大部分地方政府隱性債務屬于“或有債務”，所涉及的金額較大且不確定性強，若得不到有效的治理，就容易導致財政金融風險，造成經濟社會秩序混亂。所以，深入研究地方政府隱性債務治理方面所面臨的問題，并給出相應的對策是十分必要的。

一、近年來我國地方政府隱性債務的治理成效

（一）政策指導不斷加強

2017年以來，我國中央政府針對地方政府隱性債務問題陸續出臺了有關法規和政策，不斷豐富地方債券產品，在法律規定的基礎上開發新的融資渠道，推出各種專項債券品種。同時，對地方政府的購買行為加強管理與引導，充分發揮PPP項目的價值及作用，加大地方平臺公司的管理力度，以從根源上解決問題。2018年第十三屆全國人民代表大會第一次會議決議明確提出，要大力推進地方政府舉債融資機制的建立與完善，并出臺了中發〔2018〕27號、46號文件。國發〔2021〕5號文件指出，“應高度重視隱性債務問題并進行全面治理，將其納入政治紀律和規矩之中，阻止新的隱性債務產生，并對現有隱性債務進行有效處理”。2023年7月中共中央政治局會議明確指出，要有效執行既定化債方案，大力推進現有隱性債務的處理工作，杜絕產生新的隱性債務，制定長期的債務管理規劃，降低或規避地方債務風險，推動經濟的穩健發展。

（二）債務規模得到控制

要想對地方政府隱性債務風險進行有效識別、有效落實債務治理，就必須對地方政府隱性債務所負金額進行準確測算，全面掌握有關情況。地方政府隱性債務的形成主要依賴于融資平臺，因此通過分析地方政府融資平臺的負債率以及債務余額，可以了解地方政府隱性債務所負金額的增加或者減少情況。從整體來看，地方政府隱性債務余額、債務率均呈現出上升的趨勢，如圖1所示。

具體來看，2014年之前，地方政府隱性債務上升速度較快，而在2014—2017年期間呈現緩慢下降趨勢，這是因為我國在這一時期進行了隱性債務置換工作。2017年之后又開始逐漸上升，這也與隱性債務置換工作結束有關。雖然地方政府債務余額呈現出緩慢上升的趨勢，但負債率增長速度并未明顯上漲，這意味著從整體來說，我國地方政府隱性債務增量風險在可控范圍內。地方政府隱性債務的治理是否有效，對于國家在重大風險防范方面的最終成果有著決定性作用，也直接體現出我國政府的治理能力與水平。

二、地方政府隱性債務治理存在的問題

（一）信息披露不透明

導致我國地方政府隱性債務治理工作推進緩慢的重要原因之一是信息披露缺乏透明度。有的地方政府在財務報表和公開信息披露方面存在一些特殊性和局限性，導致實際隱性債務規模難以被準確評估和監控。另外，有的地方政府隱性債務舉債過程的部分操作未能向公眾披露、多樣化的資金來源、難以被監管的新型負債形式，均會在一定程度上導致政府無法全面、準確地掌握自身的隱性債務。部分金融機構通過各種方式向政府提供貸款，使得政府借債的行為更加隱蔽、不透明。大部分隱性債務的融資方式是非公開的、不正規的，因此外界難以獲取相關信息。這就導致投資者所面臨的風險顯著增加，也給監管機構的監管工作帶來了挑戰。

（二）償債能力不足

無法有效地償還債款是導致地方政府隱性債務治理困難的主要問題。地方政府隱性債務通常被用于投資基礎設施建設，收益回報周期較長且效益較低，導致融資平臺公司存在資金缺口無法得到有效彌補的情況。基礎設施項目服務于公眾，其建設和運營往往由政府負責，最終還款責任也由政府來承擔，給政府造成了較大的財政壓力。根據圖1可知，2012年以來我國經濟發展整體情況較好，但增幅有所降低，政府所承擔的債務金額較多且在持續增加，政府大部分預算收入、補助等被用于特定的項目，不可隨意支配，另外財政收入還要用于其他方面，因此可用于償還隱性債務的資金相對不足。

（三）缺乏有效的監管機制

內部監督方面，有的監管部門對于地方政府隱性債務缺乏全面的認識，導致所制定的政策法規的有效性、準確性隨之降低，甚至不同政策之間內容相悖，從而影響著對隱性債務的有效監管。如《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中指出，“地方政府應承擔其所有隱性債務的償還責任，中央政府不會提供任何財政援助”，但實施上，為有效應對地方政府隱性債務風險，又頒行了《國務院辦公廳關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》，其中明確提出“若地方政府能力有限，無法在規定的日期內償還債務，且會導致政府無法正常運轉或對經濟社會產生不利影響時，可向省級債務應急領導小組申請財務援助”。這就有可能造成地方政府負責人和債權人認為，自己的債務可以由上級政府承擔，從而無所顧忌地增加地方政府隱性債務，導致無法發揮出監管制度的實際作用，部分地方政府可能會忽視法律約束，通過隱匿手段進行違規舉債活動。

外部監督方面，地方政府不僅在財政事務上有一定的權力和職責，而且在金融監管方面發揮一定作用，導致地方政府與金融機構之間的關系十分密切，有的金融機構被迫提供貸款以滿足地方政府的需求。雖然中央政府多次明確不能對地方政府進行財務援助，但在有的地方并未有效落實。同時，地方政府隱性債務治理政策的頻繁變化和調整，會導致金融機構認為上級政府一定會為地方財政提供援助，從而愿意向地方政府提供貸款。此外，我國債務信息披露缺乏透明度，且未建立完善的信用評級制度，導致外部市場無法發揮其監管作用，立法機構的工作難以正常開展，難以在事前、事中對地方政府債務進行有效的監管，常常都是在有關事件發生之后才會采取措施彌補損失。

（四）治理主體涉及部門眾多且協作難度大

地方政府隱性債務的管理主體較多，涉及多個政府部門，管理方式相對分散，給隱性債務整治帶來了挑戰。如地方政府主要負責管理投融資平臺；人民銀行、證監會主要負責管理債券；銀保監會主要負責管理銀行和投資平臺等。不同部門必須進行高效溝通與協作，才能確保治理目標的實現。但實際情況是，目前各部門之間并未建立有效的溝通機制，存在信息不對稱現象，且各部門有著不同的治理角度和利益訴求，尚未形成統一的監測體系，缺乏整體協調和一致性，這在一定程度上增加了地方政府隱性債務管理的復雜性。

三、地方政府隱性債務治理的對策

（一）加強信息披露與公開

一是構建完善的隱性債務信息披露制度。在向公眾披露相關信息時，首先要明確哪些信息應該被披露，對于隱性債務的概念進行明確界定，提高債務信息的透明度和全面性。其次要針對地方政府隱性債務，建立統一的披露標準，從而更有效地評估不同地方政府的債務情況。

二是加大隱性債務信息披露力度。應通過法律手段規定政府部門應當公開哪些信息，公眾可以通過信息公開的途徑獲取到相關數據。現有的相關法律并不完善，僅在《預算法》中規定了地方政府債務信息公開范圍，“對于地方政府債務的相關信息，主要包括債務余額和舉債款項用途，及時在當地審計局官網等信息載體上對相關信息進行上傳與更新，確保公眾能夠有效行使其監督權”。首先，建立多樣化的信息公開渠道，比如政府官網、微信公眾號、微博等，讓公眾能夠及時獲取地方政府隱性債務的相關數據。其次，政府應定期對隱性債務余額、融資情況等信息進行整理并發布報告，使投資者和公眾能夠更好地了解地方政府的債務狀況，接受公眾的監督，有效提高隱性債務信息透明度。最后，建立舉報、反饋平臺，比如舉報小程序等，個人或機構均可通過該平臺，向職能部門舉報違規行為、反饋建議等，再由地方政府對這些問題、建議進行處理，有效提高治理能力。

三是加大隱性債務管理力度。首先，建立債務化解調度臺賬，跟蹤和管理地方政府的債務償還情況，實時監測和約束隱性債務，確保隱性債務能夠按期償還，并有效防控隱性債務增量。其次，鼓勵市場的共同參與，若債務規模較大，由地方政府與金融機構進行協商，通過借新還舊或展期的方式來重新安排債務償還計劃，通過市場化的手段降低償債風險，提升債務管理的靈活性和效率。

（二）增加財政可支配收入

一是大力發展主體稅源，為地方發展提供更多的資金支持。政府財政收入中，稅收占據重要地位，是政府財政收入提高的關鍵，可以為政府償還債款提供充足的資金支持，而稅收主要來自各種產業活動［3］。以第一產業農業來說，它是我國國民經濟發展的基礎，國家采取了減免稅收的政策；第二產業如建筑業、工業等，第三產業如交通通信等，則是稅收的主要來源。因此，第二、三產業發展得越好，政府可獲取的稅收就越多，其財政水平也會隨之提高，從而按期按量償還債務。所以，可以根據本地區的具體情況，采取靈活的稅收政策，有效發揮政府職能，通過招商引資等措施，增加納稅主體的數量，擴大稅收基數，穩定增加稅收收入。

二是地方政府應多措并舉，增強財政實力。地方政府不僅要增加收入，還要節約支出，加強稅收監督工作，尤其是重點行業、企業等，防止因為企業逃稅而造成財政收入的損失。稅收管理部門應該加強對非稅收入的征繳管理，確保各單位按照法律規定履行納稅義務。各級黨委及相關政府部門要合理利用有限的財政資金，堅持以勤儉辦事業的理念來開展相關工作。各方要共同參與，不斷提升地方政府的財政實力，從而更好地治理隱性債務問題。

三是優化財政資金配置，提高資金利用率。首先，對財政資金進行合理的協調和利用，有規劃地進行資金使用，大力壓減行政消耗性支出，實現資金效益的最大化。其次，有計劃地開展項目投資，避免資金浪費，在項目投資前應嚴謹進行可行性論證，對可能的風險進行全面分析，避免因投資失敗而導致地方政府隱性債務增加。最后，加強財政績效管理，引入先進的現代技術，優化財政資金的配置和使用流程，提高管理效率和精確度。

（三）健全監督管理機制

一是大力推動地方政府債務監督立法建設。在地方政府債務方面，我國的法律并不完善，目前的監管工作主要是依據《預算法》《擔保法》中的有關規定，法律依據不夠充足，導致無法有效約束相關行為，缺乏法治的規范性，實際監管效果不理想。因此，應大力推進地方政府債務相關的法律建設，在現有的法律基礎上不斷改進與完善，對地方政府舉債的各個環節進行有效地規范，從而提供有針對性的法律保障。

二是健全債務管理監督機制。地方政府應完善債務管理和監督機制，由財政部門承擔主要責任，其他部門共同參與，有效提高管理的能力與效果，確保地方政府債務的合理性、合規性和可持續性；要對政府性債務的信息進行及時、準確的統計和分析，一旦發現債務風險，需要有效地進行風險化解工作，采取相應的措施來降低風險，并在必要時進行應急處理。除了政府相關部門，還應引入第三方監管機構，加強對地方政府的監督和管理。

（四）推動各部門協同治理

一是對各部門權責進行明確劃分。地方政府承擔著主要的隱性債務責任，應在治理債務的同時避免債務風險的產生；財政部門應在財政預算中考慮其需償還的債款，并確保社會經濟主體和政府之間的債務責任清晰明了，與貸款銀行建立緊密聯系，全面管理債務風險，逐步減少和清理隱性債務；發改部門應在項目立項階段加強審查，確保企業具備充足的項目資金，并將企業債務風險保持在可控范圍內，針對潛在風險制定相應的應對措施等；金融監管部門應積極采取相應措施來防范和化解風險，發揮其職能作用，加大監管力度，確保放款銀行的貸款行為合規、合理，并嚴格執行相關規定，要求銀行在貸款使用及后續管理中加強監督與管理，降低不良貸款的風險；審計部門應全面掌握地方政府隱性債務的具體情況及可能面對的風險，并對評估結果進行跟蹤管理，積極研究信息技術在項目管理中的應用價值，提高審計效率和準確性，及時識別潛在的隱性債務風險，以便采取相應的措施，為金融財政安全提供保障，促進經濟系統的穩定運行。

二是對各部門的管理權責進行清晰的劃分，并構建跨部門聯合協作治理機制，實現信息共享，加強各部門之間的協作與溝通，有效提高監管效率，對地方政府隱性債務進行全面、系統的管理，確保治理工作的可持續性和有效性，實現預期治理目標。

四、結語

加大地方政府隱性債務治理力度，有效解決地方政府隱性債務治理方面存在的問題，將有助于金融體系的安全穩定，推動地方經濟的穩定、可持續發展，具有重要現實意義。各級地方政府應深入調查了解當前隱性債務治理中所面臨的問題，為解決對策的制定提供準確依據，不斷提高隱性債務管理能力與效果，為我國經濟社會轉型和可持續發展奠定堅實的基礎。

參考文獻：

［1］POLACKOVA H.Contingent Government Liabilities： A Hidden Fiscal Risk［J］.Finance amp; Development，1999（1）：60.

［2］REINHART C M，ROGOFF K S.From Financial Crash to Debt Crisis［J］.American Economic Review，2011（5）：1676-1706.

［3］毛捷，劉潘，呂冰洋.地方公共債務增長的制度基礎：兼顧財政和金融的視角［J］.中國社會科學，2019（9）：45-67，205.

作者簡介：郝銀（1980—），男，漢族，湖北襄陽人，湖北工業大學高級工程師，研究方向為公共管理。

（責任編輯：馮小衛）