地方政府債務對新疆經濟高質量發展的影響

[摘要]黨的二十屆三中全會指出：“要統籌好發展和安全，落實好地方政府債務風險防范化解，實現高質量發展和高水平安全良性互動”。地方政府債務作為經濟社會主要風險之一，與地方政府粗放式舉債—投資行為有不容忽視的關系，地方政府依賴債務—投資增長模式雖對經濟增長有促進作用，但政府的舉債行為容易異化為類似“資源開采”行為，進而導致產業結構扭曲，擠出私人企業投資與創新，不利于經濟高質量發展。本文利用2013—2022年新疆14個地市州面板數據對地方政府債務影響經濟高質量發展機制進行分析，并引入營商環境作為調節與門檻變量。實證檢驗發現，政府債務會對經濟高質量發展產生負面作用，尤其在南疆地區的負面作用更為明顯；營商環境能削弱政府債務對高質量發展的負面作用，且營商環境在越過門檻前加劇了政府債務對高質量發展的負面作用，越過門檻后能減輕政府債務對高質量發展的負面作用。最后基于實證結果提出針對政府投資決策、土地財政模式轉型、打造高效市場生態環境相關建議。

[關鍵詞]地方政府債務；高質量發展；營商環境

[中圖分類號]F812.5；F127" " " " " " [文獻標識碼]A" [文章編號]1009—0274（2025）02—0106—11

[作者簡介]賈亞男，女，新疆財經大學財政稅務學院院長，教授、碩士生導師，研究方向：財政理論與政策；蔡育涵，新疆財經大學財政稅務學院碩士研究生，研究方向：政府債務風險；邢琳琳，新疆財經大學財政稅務學院碩士研究生；謝佳輝，新疆財經大學財政稅務學院碩士研究生，研究方向：財政理論與政策。

一、引言

黨的二十屆三中全會提出“完善政府債務管理制度”，同時要“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境?！蔽覈洕l展的本質要求已從經濟高增長轉向高質量發展、防范風險、優化營商環境等新發展方式。在經濟周期調節中，合理的債務管理能確保政府在不同經濟階段采取恰當的財政措施，避免過度刺激或緊縮，維持宏觀經濟穩定。同時，從財政政策的長期可持續性來看，防范債務風險是保障政策有效支持經濟高質量、可持續發展的關鍵。

當前，新疆在向市場化、法治化、國際化營商環境邁進的過程中，相關政策法規的細化落實、政務服務的便捷高效化程度以及市場監管的公平、公正、透明性等方面仍有較大的提升空間，這些因素若得不到有效改善，即使債務風險得到較好控制，也難以真正吸引到大量優質企業和高端人才入駐，實現經濟的高質量發展。此外，在地方債與營商環境的協同聯動機制上，目前仍缺乏系統性的設計與完善，未能充分發揮二者相互促進、相互支撐的合力作用，導致在推動經濟可持續發展的道路上，仍存在一定程度的資源錯配與效率損耗現象，需要在后續的政策制定與實踐探索中加以深度優化與整合。因此，本文的邊際貢獻主要有三：一是深化對地方債務管理與營商環境優化關系的理解。通過分析新疆地方政府債務管理的政策梳理，揭示了地方債務管理與營商環境優化之間的內在聯系。二是提出地方債務風險防控與營商環境優化的協同機制。進一步探討如何將債務風險防控與營商環境優化相結合，提出建立協同聯動機制的必要性，以充分發揮二者相互促進、相互支撐的合力作用，為后續的政策制定與實踐探索提供新的思路。三是探討政策細化落實與市場監管公平性提升的具體路徑。在新疆營商環境優化的現狀和挑戰的基礎上，提出了相關政策法規的細化落實、政務服務的便捷高效化程度以及市場監管的公平、公正、透明性等方面的提升空間，以真正吸引到大量優質企業和高端人才入駐，實現經濟高質量發展。

二、文獻綜述

（一）地方政府債務評價方法

回顧以往研究，政府債務問題是地方政府面臨的主要風險，[1]構建地方政府債務評價體系可以顯著降低政府債務風險。[2]政府債務研究的一個重點是隱性債務的界定范圍以及規模測度。不少學者從政府負有償還義務的債務口徑進行測算。Brixi等提出的財政風險矩陣最具代表性，用顯性（explicit）、隱性（implicit）、直接（direct）、或有（contigent）這四個屬性刻畫地方政府債務邊界。[3]政府隱性債務是指非由法律或合同規定的，而是政府會計主體向其他方表明其將承擔，并且其他方也合理預期政府將履行的債務。[4]國內大部分學者則采用地方融資平臺公司的有息負債作為地方政府隱性債務規模的測算指標，[5-7]還有學者采用PPP項目隱性負債[8]、地方國有企業債務、金融機構不良資產[9]等加上城投債來擴大測算的口徑。在地方政府總債務的測算方面，限于審計署只公布包含顯隱性債務的2011年和2013年各省、自治區《地方政府性債務審計結果》，且地方政府總債務無法直接使用政府顯性債務余額進行衡量，因此通過地方政府收入減去支出的“收支相抵法”受到部分學者青睞。[10]地方政府的財政收入包含一般公共預算收入、地方政府性基金收入、中央對地方的稅收返還和轉移支付，[11]政府資金缺口等于財政收入扣除五項政府剛性支出和投資性支出。[12]此外，地方債主要用于市政建設投資，責任歸屬明確，通過市政領域七項固定資產投資減去政府自有財力可以較為準確測算地方政府總債務余額。[13]

（二）地方政府債務對經濟高質量發展的影響

為應對債務風險并推動經濟結構升級，我國對經濟高質量發展提出了新的要求。在此背景下，地方政府債務在資源配置和經濟發展質量的作用機制受到廣泛關注。在資源配置方面，一方面通過改善基礎設施建設促進了當地經濟增長，[14]另一方面則擠出了私營企業的融資，地方國企更容易獲取資金，[15]導致國企和私企的杠桿率分化加劇。[16]政府舉債提高國企全要素生產率[17]同時也擠出私企信貸資本和勞動雇傭[18]，可能導致資源配置效率下降[19]和地方政府承擔的風險上升[20]，進一步影響經濟發展質量。在產業結構方面，產業結構優化升級是實現經濟高質量發展的關鍵。[21-22]一方面，地方債是政府調節產業結構的財政手段，適當規范和引導可以促進產業結構升級；[23]另一方面，依賴土地財政的地方債償還方式加劇社會資本錯配程度，扭曲產業結構。[24]因此，地方債在實現產業結構的變遷與經濟高質量發展中起著雙刃劍的作用。并且有學者發現，政府舉債能改善投資營商環境，增加企業投資需求，但也可能降低企業融資水平和資本性投資效率，[25]拉高企業融資成本，[26]影響實體企業投資水平，[27]對企業融資形成“擠出效應”[28]；而政府干預和土地財政對擠出效應具有助推作用，[29]造成實體經濟營商環境下降。[30]

綜上所述，已有文獻對政府債務與經濟高質量發展以及營商環境做出廣泛而深入的探討。國內的研究也大多用實證分析進行研究，但并未得出完全一致的結論，對于地方債務、經濟高質量發展、營商環境三者之間的影響機制研究甚少，特別是對于地方債務風險相對較高的新疆地市州層面的研究相對甚少。本文試圖從作用機制與實證檢驗上進行系統研究，對于完善新疆地方債務風險管理、優化新疆營商環境和推動經濟高質量發展意義重大。

三、政策背景與新疆地方債務現狀

（一）中央與新疆地方債務相關政策演變

2020年，財政部發布了《地方政府債券發行管理辦法》，為地方政府債券市場的健康發展奠定了堅實基礎。新疆地方政府積極響應，加強了對債券發行的監管和評估，確保了債券發行的合規性和有效性。隨著地方政府債務規模的不斷擴大，如何加強債務管理、提高資金使用效益成為新疆面臨的重要課題。為此，新疆在2021年先后發布了《地方政府債券信息公開平臺實施細則》和《地方政府專項債券用途調整操作指引》。前者旨在規范地方政府債券的信息管理，提高債務信息的透明度，便于社會監督和評估債務風險；后者則進一步規范和加強了地方政府專項債券的管理，明確了調整安排的專項債券資金的使用范圍和限制，嚴禁用于置換存量債務以及非公益性資本支出項目等，提高了專項債券資金的使用績效，為地方政府債務風險防范化解提供了有力支撐。2022年，新疆地方政府繼續深化債務管理改革，發布了《新疆維吾爾自治區地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》。該辦法旨在規范自治區地方政府專項債券項目資金的績效管理，明確了事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控管理、績效評價管理以及評價結果應用等方面的具體規定，提高了專項債券資金的使用效益，有效防范了政府債務風險。通過加強績效管理，新疆地方政府實現了對專項債券項目資金的全程監控和效果評估，確保了資金的合規、高效使用。

黨的二十屆三中全會以來，新疆發布了《2024年度新疆維吾爾自治區地方政府債務公開情況說明》，詳細披露了上一年度地方政府債務的限額、新增限額以及一般債務和專項債務的限額情況，進一步增強了地方政府債務管理的透明度和公信力。同時，新疆財政廳公開的《關于2024年自治區級預算調整方案（草案）的報告》顯示，有648億元置換隱性債務的地方政府專項債務限額，其中2024年至2026年每年分配額度216億元，為化解隱性債務風險提供了有力支持。為了加快地方政府專項債券的發行和使用，提高資金使用效益，新疆地方政府還發布了《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》，要求各級政府部門加快專項債券的發行進度，確保資金及時到位，并依法合規使用，為地方經濟的持續健康發展提供了有力保障。2024年10月28日，新疆生產建設兵團也發布了《新疆生產建設兵團關于調整部分新增專項債券資金用途的公告》，根據財政部相關規定對部分地方政府債券資金用途進行了調整，體現了新疆生產建設兵團在地方政府債務管理上的靈活性和適應性，能夠根據實際情況及時調整資金用途，確保專項債券資金的高效使用。

綜上所述，通過近年的政策變化可以發現，隨著地方政府債務規模的不斷擴大，政策對化解隱性存量和建立預警機制提出了更為全面和細致的要求。

（二）新疆地方政府債務現狀

自2014年《中華人民共和國預算法》發布后，各地市政府才陸續公布政府性債務的余額，但公布的數據也僅限于顯性債務的層面。地方政府大幅舉債融資是在2008年“四萬億”投資計劃之后，為了滿足中央投資項目的配套融資，地方政府通過舉債彌補資金的缺口，因此本文將地方政府債務開始測算的年份確定在2007年。考慮到我國地方政府舉債取得的資金基本上都用于彌補基本建設投資、教育、社會保障和社會福利業等市政領域相關的固定資產投資的資金缺口。因此，參考梁若冰和王群群[30]的收支相抵法，根據地方政府在市政領域的支出減去地方政府可用財力后的資金缺口，其差額就是每年地方政府需要舉債來彌補的資金缺口，即新增的地方政府債務。其公式為：

政府新增債務=市政領域固定資產投資額-固定資產投資國家預算內資金-土地出讓凈收益[-]市政領域投資項目的盈利現金流入

上述指標中涉及的數據均來自2013—2022年的《新疆統計年鑒》《新疆財政年鑒》《中國國土資源統計年鑒》以及新疆各地級市政府《國民經濟和社會發展統計公報》。限于篇幅，我們用上述方法測算出2007—2022年新疆地區顯隱性債務規模如圖1所示。

從新疆地區的總體債務增長趨勢來看，新疆地方政府新增債務規模在2007—2015年呈現逐步增長的趨勢，隨著2014年《關于加強地方政府性債務管理的意見》對地方政府債務進行高壓監管，以及2015年新預算法將地方債務納入政府預算管理等監管措施，新疆地方政府新增債務規模在2016年出現顯著下降。隨后2016—2019年新增的政府債務呈現平穩的趨勢，雖然2020—2022年新增的債務有所增加，但增長率也小于2015年以前?？梢钥闯?，政府相關的監管措施有效抑制了新疆新增地方政府債務的規模。

四、研究假設與實證結果分析

（一）研究假設

經濟資源是指對區域經濟發展帶來效用的各種經濟產品，如石油、天然氣等。經濟資源通常具有使用價值、獲得相對便捷、能帶來社會效益的特征。地方政府通過發行債務獲取財政資金就類似于一種開采資源的方式，能以較低代價便捷取得收入來支撐地區的生產建設和經濟發展，但容易形成對“舉債—投資增長”的依賴。同時，政府傾向于投資房地產相關的產業，其原因在于能迅速帶來經濟增長，其“短視”的投資行為在拉高政府負債程度的同時，也使地方產業結構出現扭曲。

在高額的債務面前，政府更傾向于高價出讓土地以獲取更多土地出讓收入，這將助推房地產等相關產業的快速發展。而房地產行業的快速發展會加劇扭曲企業的投資結構，降低工業企業利潤，進一步阻礙地方產業結構優化升級，扭曲產業結構。同時，投資房地產相關行業和基礎設施建設對經濟增長的乘數效應受到邊際報酬遞減規律的制約，加之基礎設施投資和運營多依靠政府直接投入和補貼，對民間投資存在擠出效應，在加劇地方債務風險的同時，也會加劇全社會的資本錯配程度，從而不利于經濟高質量發展。基于此，提出假設H1：

H1：地方政府債務會抑制經濟高質量發展

為驗證假設H1，建立以下模型：

[DBIi，t=α0+α1 RSIi，t+j=1nγjcontroli，t+vt+εi+μi，t] " （1）

營商環境作為制度供給的一個微觀方面，對吸引優質產業落地和提供創新要素提供了重要支撐，有利于集聚創新創業資源、釋放消費潛力、助推消費結構轉型升級，優化各類生產要素資源配置效率，促進區域經濟高質量發展。在對財政的影響方面，良好的營商環境帶來大量優質稅源，在增加財政收入的同時減少政府對舉債—投資帶動經濟增長的依賴，有利于降低政府對企業融資渠道的擠占，在一定程度上紓解“私人投資擠出效應”困境，同時降低政府大量舉債導致債務風險的發生?；诖?，提出假設H2：

H2：營商環境削弱地方政府債務對經濟高質量發展的負面影響

為驗證假設H2，建立以下模型：

[DBIi，t=α0+α1 RSIi，t+α2 BEi，t+α3 BEi，t*RSIi，t+j=1nγjcontroli，t+vt+εi+μi，t] （2）

其中，[DBIi，t]表示新疆地市州[i]第[t]年的經濟高質量發展得分，[RSIi，t]表示新疆地市州[i]第[t]年的政府債務得分，[BEi，t]表示新疆地市州[i]第[t]年的營商環境得分，用[BEi，t*RSIi，t]交互項來驗證營商環境的調節效應，[controli，t]為一系列控制變量，[vt]為年份固定效應，[εi]為地市州固定效應，[μi，t]為誤差項。

（二）模型變量設計

1. 新疆經濟高質量發展指標體系。現有研究大多采用兩種方式衡量高質量發展程度。一是以新發展理念為導向，建立高質量發展的綜合評價體系。二是以全要素生產率作為衡量高質量發展程度。借鑒高志剛[32]對新疆高質量發展的研究指標體系，從創新、協調、綠色、開放、共享五個維度，具體測度指標體系見表1。

2. 地方政府債務風險指標體系。借鑒馬恩濤[33]的做法，從舉債狀況、財政實力、經濟發展潛力、金融發展水平四個維度構建政府債務風險的評價指標體系。債務因素是地方政府當前負債程度的最直觀的表現，綜合體現政府債務規模與地區經濟發展水平是否相匹配；財政實力是衡量地方政府是否有實力償還債務的能力，以及衡量政府通過發債取得財政收入的依賴程度；經濟發展潛力可以衡量政府未來的財政收入水平，是地方政府在未來有能力償還債務的重要依據；金融發展水平衡量了地方政府發債行為對區域金融系統的擠占情況，也是政府債務到期后能否實現“借新還舊”的重要支撐。具體測度指標體系見表2。

3. 營商環境綜合指標體系。借鑒李志軍[34]“中國城市營商環境評價研究”課題組的評價指標體系，選取“公共服務、人力資源、市場環境、創新環境、金融服務、法治環境、政務環境”七個維度的評價指標體系。營商環境是影響企業經營的所有外部環境影響因素的集合，涵蓋了市場環境、融資信貸、勞動力市場、政府政策、市場環境、人才供給等多個方面。良好的營商環境能激勵企業創新活力，吸納優質企業投資，促進產業結構升級和培育優質稅源，引導由政府舉債投資主導的經濟發展模式向市場化轉變，從而起到抑制地方政府債務風險與推動經濟高質量發展。具體測度指標體系見表3。

4. 數據來源與數據處理。選取2013—2022年新疆14個地市州面板數據作為實證樣本。所有變量的原始數據均來自《新疆統計年鑒》《新疆財政年鑒》《中國城市建設統計年鑒》《中國城市統計年鑒》以及新疆各地市州國民經濟和社會發展統計公報，部分缺失值采用三次指數平滑法處理。其中，新疆經濟高質量發展、地方債務風險、營商環境指標均采用指標體系測算（指標見表1、表2、表3）。同時考慮到熵權法能充分反映各成分的重要性，其權重是依靠數據自身特征確定而非主觀選定，并鑒于歸一化法相比其他方法能夠較好地反映指標的經濟含義，為了消除量綱對得分的影響，采用了規范化方法對各項指標進行無量綱化處理：

正指標：[x'ij=xij-min{xij}max{xij}-min{xij}] （3）

逆指標：[x'ij=max{xij}-xijmax{xij}-min{xij}] （4）

根據利用熵權法對指標賦予權重，計算出指標體系的綜合的得分：

計算第i年第j個指標的比重Ｙij：

[Yij=x'iji=1nx'ij] （5）

計算指標j的信息熵冗余度：

[dj=1-ej] （6）

計算權重：

[wj=djj=1mdj] （7）

5. 相關變量說明及定義如表4所示。

（三）實證結果與分析

如表5所示，采用雙向固定效應對模型（1）進行回歸，如第二列所示，地方政府債務風險與經濟高質量發展的回歸系數為負且在1%水平上顯著，即表明過高的政府債務風險會在一定程度上對經濟高質量發展產生負面影響，假說H1得以驗證。引入營商環境作為調節變量后，地方政府債務風險與營商環境的交互項回歸結果如模型（2）所示，交互項的回歸系數正且在10%水平上顯著，表明營商環境能削弱政府債務風險對經濟高質量發展的負面影響，假設H2得以驗證。

（四）區域與債務異質性分析

從規范與透明的邊界來看，地方政府債務主要區分為顯性債務和隱性債務。由于新疆地市州的顯性債務數據在《中華人民共和國預算法》實施的2015年之后才公布，因此本文以2015—2022年的顯性債務與隱性債務數據分別對經濟高質量發展進行分析，其結果如表6所示。從模型（3）的回歸系數可以看出顯性債務對經濟高質量的影響比隱性債務大，其原因可能是2014年《關于加強地方政府性債務管理的意見》要求清理、規范和整治地方政府隱性債務，各地政府開始將隱性債務置換成顯性債務，造成“顯性劇增+隱性下滑”的現象。隨著2020年宏觀環境變化，加之大規?！皽p稅降費+退稅緩費”，為緩解地方政府財政收入下滑，采用大量發行顯性債的方式維持財政平穩運行，造成顯性債務對經濟高質量發展負面影響較大的現象。

從用途與收益性來看，可將顯性債務進一步細分為一般性和專項債務。從模型（4）的回歸結果來看，一般性政府債務的回歸系數為-0.422，相較于專項債務的回歸系數-0.221較小，表明一般性債務對經濟高質量發展的負面影響較大。其可能的原因是一般性政府債務常用于彌補財政收入，未能投資于有利于高質量發展的項目上；而專項債務由于其性質與用途所決定，籌集的資金常用于促進產業結構調整、招商引資、環境保護等公共基礎設施項目上，其對高質量發展的負面影響較小。

從北疆與南疆區域差異來看，北疆地區政府債務對高質量發展的回歸系數為-0.210且在1%水平上顯著，南疆地區的回歸系數為-0.245，相較于北疆地區來說，南疆地區的政府債務對經濟高質量發展的負面作用明顯強于北疆?？赡苡幸韵略颍旱谝?，北疆地區人口城鎮化與工業集聚程度較高，且區位與自然資源稟賦優勢較大，政府舉債投資于交通運輸、電力、水利等基礎設施容易形成規模效應，加上政府管理能力水平相對較高，能減少資源配置效率低下而產生的公共財政資源浪費；南疆地區經濟發展程度較低且人口相對分散，政府投資難以形成有效規模，導致大量資源浪費，從而抑制了產業結構升級與科技創新，對高質量發展產生更明顯的負面影響。第二，從營商環境角度分析，南疆地市州的營商環境得分大多數低于0.158的平均得分，和田地區、克孜勒蘇柯爾克孜州、喀什地區的營商環境得分在0.1分左右，較北疆地區烏魯木齊（0.358）、昌吉州（0.174）、伊犁州直屬市縣（0.150）等有較大差距，也證明了上述假設H2中提高營商環境能減輕政府債務對高質量發展的影響。進一步剖析營商環境評價體系后發現，南疆地區在人力資源儲備、創新環境、市場環境方面與北疆地區存在較大的差距，原因可能是地方人才資源流失較大、政府管理水平不高以及舉債用于創新研發與改善市場環境的投入相對北疆較低。

（五）營商環境的門檻效應分析

為確定門檻值及門檻的個數，運用Boot-strap抽樣模擬LR統計量300次，估計出門檻值及相關的統計量，具體結果見表7所示。從表中可以看到，以營商環境綜合得分作為門檻變量時，解釋變量RSI單一門檻效應的F統計量在1%的水平上通過顯著性檢驗，但雙重門檻和三重門檻模型未通過。因而認為營商環境對政府債務風險存在單門檻效應。經檢驗，將營商環境作為門檻變量。營商環境對政府債務風險的影響存在單重門檻效應的非線性影響，門檻值為0.152。應用單門檻效應檢驗結果，將營商環境的得分劃分為兩個區間，第一個區間為營商環境得分BE≤0.152，第二個區間為營商環境得分BEgt;0.152。

在檢驗了營商環境的門檻效應后，繼續用門檻模型進行回歸估計，從表8的模型（8）的門檻回歸結果來看：①當營商環境BE≤0.152時，政府債務風險的回歸系數為-0.223且在1%水平上顯著，說明此時政府債務風險水平每提高1%，經濟高質量發展水平會降低0.223%。②當營商環境BE≥0.152時，政府債務風險的回歸系數為-0.160且在1%水平上顯著，說明此時政府債務風險水平每提高1%，經濟高質量發展水平會降低0.160%。③對比模型（7）中一般情形下的政府債務風險水平對高質量發展的回歸系數-0.197來看，在營商環境水平低于門檻的地市州中，地方政府債務對經濟高質量發展水平的負面影響明顯更強；當地市州的營商環境水平跨越門檻后，地方政府債務風險水平對高質量發展的負面影響比一般情形下更弱，說明營商環境的提高可以減輕債務風險水平對新疆高質量發展的負面作用。

營商環境能夠減輕地方債務對高質量發展的影響可能在于以下原因。當營商環境水平未跨過門檻值時，無法形成對高質量產業資本、勞動力等流動性生產要素的吸引力，區域內私人投資活動相對低下，區域大多依賴地方政府舉債—投資的政府行為來帶動經濟發展。依賴政府投資行為也存在諸多弊端，政府舉債投資交通、電力等基礎設施等存在規模報酬遞減的效應與資源配置效率低下的問題，且舉債大量擠占對私人部門的投融資產生“擠出效應”，不利于引入市場化機制來促進產業結構的調整與升級，從而加劇了對高質量發展的負面影響。當營商環境水平跨越門檻后，良好的營商環境水平能吸納優質產業落地并為市場提供創新要素，高素質人才和社會資本向區域集聚能提升全要素生產率、推動企業科技創新來推動經濟高質量發展；并有效減少政府對舉債—投資行為的依賴，扭轉政府投資資源配置低下、產業結構不合理的問題，減少地方政府發債對區域信貸資源的占用，減少民營企業的融資約束狀況，從而促進優質產業投資落地，激發民營企業特有的資源優化配置效應、創新效應、競爭效應等推動經濟高質量發展。

五、結論與政策建議

基于2013—2022年新疆各地市州面板數據，實證檢驗地方政府債務對新疆經濟高質量發展的影響效應，將營商環境作為調節與門檻變量探究三者之間的作用機制。研究結論如下：第一，政府依賴投資—舉債行為不利于地區的高質量發展，其會造成資源配置效率低下、扭曲產業結構、擠出民營投資、不利于企業技術創新，進而對高質量發展產生負面作用。一方面，由于政府在“唯經濟增長”的粗放式投資下，不能充分發揮政府資金對社會資本的導向作用，易導致政界和商界產生依賴于基礎設施建設、房地產等推動經濟發展的投機行為，不利于營造企業科技創新環境、產業結構高級化、法治化營商環境的建立，并使其落入舉債—投資帶動經濟增長的循環之中。第二，以土地財政為主的政府債務清償模式，加大了區域的社會資金錯配，導致產業結構不合理，帶來房地產、金融業的不斷擴張，打擊民營企業創新研發投入的信心，使經濟“脫實向虛”，從而削弱了政府推進產業結構升級的努力。第三，營商環境是招引優質產業落地、提供創新要素的重要手段，從調節產業結構、優化資源配置、提高全要素生產率以及提供企業創新環境來推動經濟高質量發展，使政府“脫離”對舉債—投資行為的依賴。因此，提升營商環境水平是減少地方債務對高質量發展的負面影響的重要手段。基于此，提出以下相關建議：

（一）重塑投資決策體系，強化管理監督效能

一是設立專業的政府投資戰略規劃智囊團。該智囊團由經濟學、產業規劃、環境科學等多領域專家組成，深入調研新疆的自然資源、地域文化及產業布局，制定未來5-10年甚至更長期的投資規劃大綱，明確各階段投資重點領域與關鍵項目；二是構建嚴謹科學的投資項目篩選與評估雙軌機制。建立一套多維度的評價指標體系，綜合考慮經濟回報率、創新驅動能力、就業帶動效應、資源利用效率及環境友好程度等因素。設立獨立的評估機構，對已投資項目進行全面評估，并根據評估結果將項目分為不同等級，采取相應措施；三是強化政府投資行為規范與監督體系。進一步完善《新疆政府投資行為規范條例》，明確公開透明程序，建立多層次的監督網絡，包括內部審計、公眾監督與媒體監督等，確保政府投資行為合法合規、高效有序，從源頭上改變粗放式投資—舉債模式。

（二）強化債務結構管理，縮小區域治理差距

一是加強對地方政府債務的分類管理。針對顯性債務，需完善發行機制和信息公開制度，提高管理透明度和規范性，并綜合考慮地區經濟發展水平、財政承受能力和項目投資收益等因素，合理設定債務限額，防止過度舉債；同時優化顯性債務內部結構，加大專項債務比重，精準投向環保設施建設、新興產業園區開發等高效益、可持續項目，促進經濟轉型升級。對于隱性債務，則需持續推進清理、規范和整治，嚴格控制新增，防范風險。二是改善營商環境。北疆地區應鞏固提升營商環境優勢，南疆地區則需加大改善力度，通過優化人力資源配置、加強創新環境建設、簡化行政審批流程等措施，縮小發展差距，實現區域協調發展，同時減輕政府債務對經濟發展的抑制作用。三是通過改善營商環境提升政府債務資金使用效益，吸引更多優質產業和創新資源，促進產業結構升級和科技創新，提高經濟回報，從整體上降低地區債務風險。

（三）優化營商環境工程，打造高效服務生態

一是打造營商環境優化協同作戰平臺。成立由政府主要領導掛帥的領導小組，統籌協調營商環境建設工作。建立部門間信息共享與協同工作機制，為企業提供一站式便捷服務，提高辦事效率與服務質量；二是深化政務服務“放管服”改革攻堅行動。全面梳理政務服務事項清單，精簡審批環節與材料要求，實現標準化辦理流程。大力推進政務服務數字化轉型，建立新疆政務服務一體化在線平臺，實現政務服務“不見面審批”。利用人工智能、大數據等技術，為企業提供智能審批輔助服務；三是構建公平公正市場監管與人才引育生態體系。建立健全市場監管法律法規體系，加強對市場違法行為的打擊力度。加大知識產權保護力度，快速處理知識產權糾紛案件。實施人才強區戰略，加大教育投入，改善教育基礎設施，加強與國內外知名高校與科研機構的合作辦學與科研合作項目。制定極具吸引力的人才引進政策，吸引更多優秀人才、創新團隊及優質企業入駐新疆。

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責任編輯：彭銀春

基金項目：本文系新疆維吾爾自治區社會科學基金項目“新疆地方政府公共債務風險評估及治理研究”（項目編號：22BJY030）、新疆維吾爾自治區社會科學基金項目“中央對新疆轉移支付的均等化效果研究”（項目編號：2023BYJ027）、新疆財政金融協同創新中心的基地項目“轉移支付對新疆高質量發展的影響效應研究 ”（項目編號：XJEDU2023P006）階段性研究成果。