城鄉要素流動的空間障礙與對策研究

[摘" " 要] 城鄉要素的雙向流動是實現城鄉融合發展的關鍵支撐，其流動不僅依賴空間承接，還需要相應的流動機制予以保障。當前，我國城鄉要素流動受阻，根源在于城鄉差異化的空間政策，其中鄉村空間政策是制約要素流入的關鍵因素，并在產業發展空間、生活空間和區劃空間三個維度對鄉村發展產生影響。基于建設全國統一大市場的戰略背景，應從城鄉融合發展視角予以破解：其一，探索集體建設用地空間置換機制與耕地經營權股份化經營機制，推動一二三產業融合發展，優化鄉村產業發展空間；其二，依據經濟社會發展狀況，調整鄉鎮和村兩級區劃，探索鄉鎮組團化發展路徑，優化鄉村區劃空間；其三，調整鄉村建設用地空間布局，促進農村轉移人口就地就近城鎮化，優化鄉村生活空間。

[關鍵詞] 城鄉要素流動；生產要素下鄉；集體土地流轉；集體建設用地入市；城鄉基層治理

[中圖分類號] F321；TU984" [文獻標識碼] A" [文章編號] 1002-8129（2025）04-0035-09

城鄉要素是城鄉發展的關鍵支撐，而城鄉融合首先要強調的就是城鄉要素的雙向自由流動[1]。當前，我國城鄉要素普遍呈現由鄉村向城市的單向流動，而由城市向鄉村的流動則面臨諸多障礙，極大限制了城鄉要素的雙向自由流動，學者們從理論和實證層面對此進行研究，證實要素流動的不暢就是造成鄉村要素匱乏的主要原因[2][3]。城鄉融合發展是鄉村振興的重要路徑，而要實現城鄉融合發展就需要城鄉要素的自由流動。從實踐來看，僅靠行政手段調控城鄉要素分配是難以實現鄉村振興目的的。因此，需要從鄉村著手破除體制機制障礙。此外，無論是資金、技術、人才等哪一種空間要素的流入都需要空間載體的支撐，這就需要空間政策的保障。因此，還需要從空間視角探討城鄉要素流動障礙的原因。同時，暢通城鄉要素的流動，也是構建國內統一大市場的題中之義，同樣是值得研究的重要課題。

一、相關研究綜述

（一）總體研究趨勢

筆者通過在中國知網以“空間要素流動”為關鍵詞共收集到相關文獻231條（包含期刊論文、會議論文、學位論文和圖書摘要），然后運用CiteSpace分析，形成關鍵詞聚類圖譜（見圖1）。

通過對關鍵詞進行聚類分析，可以發現此類研究有三個聚焦方向：一是聚焦于政策語境。如“鄉村振興”“城鄉融合”“城鄉統籌”多出現于國家層面的政策文件中，作為國家的政策導向；二是聚焦于發展語境。如“生產要素”“城鎮化”分別從發展要素和城鎮化的兩個發展方向進行探討；三是聚焦于城鄉關系語境。如“城鄉關系”“城鄉差異”“城鄉差距”“城鄉流動”，分別從城鄉的差異和二者之間的關系進行研究。

進一步對研究熱點進行分析后，產生了18個研究熱詞（見圖2）。從中可以發現，當前的研究熱點有6個：城鄉融合、鄉村振興、縣域、影響因素、共同富裕、水平測度，其中：城鄉融合、鄉村振興、共同富裕是當前的政策導向；影響因素、水平測度是研究的科學化取向；縣域是研究重點關注的行政區域。研究最熱的關鍵詞是城鄉融合（4.37），“空間結構”則是2021-2022年的研究熱詞。

（二）基于空間視角的城鄉要素流動研究

城鄉不同的土地制度是造成當前我國城鄉要素雙向自由流動障礙的主要原因，因為“土地”不僅是城鄉要素的重要組成部分，還是城鄉要素流動的“空間載體”，這也說明要破解城鄉要素流動的障礙，需要從空間視角進行分析。目前，不同領域的學者在土地（空間）影響城鄉要素流動問題上開展了大量研究，主要聚焦在以下5個方面：1）基于農村土地的研究。如有學者認為農村的土地產權制度是影響“人”“錢”等城鄉要素流動的關鍵因素，城鄉土地要素流動會影響城鄉產業的聚集[3-4]；還有學者基于要素配置視角，立足鄉村資源的特殊產權結構認為，促進城鄉要素流動需要“有效市場”“有為政府”和“有能集體”共同發揮作用[5]；以佛山市土地綜合整治為例的研究認為，縣域城鄉融合是以土地要素為核心撬動城鄉“人”與“業”的復雜動態過程[6]。2）基于鄉村空間治理的研究。有學者以西安為例，實證考察了由于城郊鄉村地區的空間治理無序，造成城鄉生產要素主要流向城鎮，導致了城鄉發展的失衡[7]。3）基于數字經濟的研究。通過對2010-2019年我國31個省份的面板數據分析發現，數字經濟能夠促進要素在空間上的優化配置，這推動了城鄉融合發展[8]；以2011-2021年30個省份面板數據作為研究對象，發現農村電商能夠顯著影響技術要素和資本要素的流動，從而促進城鄉一體化發展[9]。4）對城鄉要素流動邏輯的研究。有學者在總結城鄉要素流動的基本邏輯基礎上，提出了“要素（主體）—空間（載體）—機制（保障）”構成的城鄉要素配置基本框架[10]。5）對城鄉要素流動空間特征的研究。有學者通過構建城鄉要素流動的測度方法，定量分析了中國省域城鄉要素流動的空間格局與演進特征[11]。

綜上來看，土地資源管理、地理學、城鄉規劃學等不同學科的學者基于不同的理論和方法對城鄉要素流動進行了大量研究，總體而言，基于空間視角的研究相對較少，并且存在以下不足：一是基于農村土地產權制度的研究，這些研究大多是停留在制度層面的探討，與物質空間有機結合的分析不足；二是基于數據分析的研究，雖然呈現了城鄉要素的流動趨勢及對城鄉經濟發展的影響，但主要揭示宏觀特征和規律，未能深入揭示微觀層面城鄉要素流動的障礙因素；三是雖然大量研究揭示了城鄉要素流動的基本邏輯和規律，但對內部的機理揭示不夠深入，對策也過于宏觀。因此，本研究基于空間視角，從微觀分析入手，試圖揭示制約城鄉要素流入鄉村的障礙及其內在機制，并提出對策建議。

二、生產要素下鄉的阻礙因素

城鄉兩種不同的土地制度是造成城鄉要素流動障礙的根源，集中表現在集體土地產權特點成為影響生產要素流入鄉村的最大障礙，在三個空間維度上對生產要素流入鄉村造成障礙：1）對鄉村產業發展的空間障礙，其主要表現在集體土地的細碎化影響了產業的規?；l展；2）對鄉村區劃空間的障礙，其主要表現在跨村鎮土地流轉困難，影響農業產業用地需求；3）對鄉村生活空間的障礙，其主要表現在地方政府為承接生產要素流入而開展的土地整理、征地拆遷等工作會壓縮、破壞鄉村居住空間，導致人口流出。由此，構建了城鄉要素流動的基本邏輯（如圖3所示）。

由于生產要素是城鄉要素中的關鍵部分，且城鄉要素流動的障礙主要集中在鄉村，因此，本文基于生產要素流入鄉村的基本邏輯，從鄉村產業發展空間、鄉村區劃空間、鄉村生活空間三個維度對生產要素流入鄉村的具體障礙進行梳理，結果如表1所示。

（一）鄉村產業發展空間對生產要素流入的影響

當前，現代農業和鄉村旅游業是鄉村產業發展的主要方向，但鄉村產業發展空間障礙制約著這兩類產業發展要素的流入，且主要表現在集體土地流轉上。

1. 影響鄉村產業規?；?。無論是現代農業還是鄉村旅游業，要實現產業化發展首先就要實現規模化經營，在集體所有制土地制度下，耕地承包經營權分散于農戶手中，要進行大面積土地流轉，勢必面臨工作面寬和難度大的問題，加上農村產權交易市場的不成熟，會進一步影響項目落地的效率，進而阻礙產業發展相關要素的下鄉。我國農業農村部政策與改革司公布的土地經營權流轉數據顯示，2020年全國農村土地經營權流入規?；洜I主體的總面積為160 905.4km2，占總流轉面積的45.35%；流入農戶的總面積為165 885.067km2，占總流轉面積的46.76%；流轉入其他主體的總面積占總流轉面積的7.89%[12]。事實上，類似問題早在2012年就在相關案例中出現，如有學者通過對上饒市農業龍頭企業用地案例的調查發現，由于集體土地細碎化，生產型農業企業難以成片流轉土地，造成發展困難。

2. 影響鄉村產業現代化?，F代農業的發展需要配備廠房、實驗室等設施，鄉村旅游業發展需要有餐飲、住宿等設施，這些都需要建設用地的支撐。但由于鄉村經營性集體建設用地過于分散，且入市機制不健全，不僅無法為產業發展提供建設用地保障，反而成了產業發展要素下鄉的障礙。誠然，2020年1月1日新修訂實施的《中華人民共和國土地管理法》已明確規定，“符合規劃、權屬清楚的集體經營性建設用地可以入市交易”，但在實踐中尚缺乏成熟的流轉機制。

（二）鄉村區劃空間對生產要素流入的影響

長期以來，我國鄉鎮、村莊區劃主要受當時的自然條件、地理環境、歷史背景以及經濟和政治因素的影響。隨著經濟社會的發展，原有的鄉村空間區劃逐漸與經濟社會發展不相適應，尤其是對于大城市邊緣地帶的鄉村而言，其往往因“強烈的城鄉關系”作用和基于“流動空間”的城鎮網絡而使鄉村作為物理空間的功能日益多元化、產業化[13]，并形成虹吸效應，這在一定程度上影響了生產要素向鄉村流動。

1. 影響土地跨區域流轉。大規模的土地流轉需要由村集體主導，村“兩委”成為土地流轉的重要因素，這又使空間要素下鄉過程嵌入鄉村政治運作之中。而長期的固定居住塑造的是趨同的價值觀，造成了跨鄉鎮、跨村落土地流轉的困難，阻礙了相關項目的落地。如有學者考察馬山縣喬老河片區的案例發現，各村村民之間的土地觀念不同，難以達成一致的土地流轉意見，導致土地流轉不暢，無法承接資本下鄉。

2. 影響產業結構布局。在部分地區以GDP為導向的考核體系下，地方政府招商引資政策更重視對第二產業的引進，而對第一、第三產業則更多地放權給鄉鎮一級自主引進，有些甚至由鎮一級自主進行產業規劃。低層次的行政參與導致鄉村現代農業及旅游業既難以形成規模，又同質化嚴重。如劉晴等人在對北京大興區的考察中發現，由于鄉村產業融合發展所需土地供給中的問題疊加，在影響土地供給的同時，更制約了產業融合發展水平，使鄉村產業處于分散發展狀態。

（三）鄉村生活空間對生產要素流入的影響

1. 征地拆遷壓縮鄉村生活空間。受土地租金、房地產價格等因素影響，生產要素的下鄉往往會先流入城市近郊鄉村，要想進一步擴大生產要素的下沉，地方政府往往會通過征地拆遷來促進生產要素落地，而征地拆遷又會造成鄉村生活空間被擠占。自然資源部公布的第三次國土調查數據顯示，2019年全國村莊用地面積為219 356.4 km2，至2022年減少為213 697.87 km2，減少面積為5 658.53 km2。征地拆遷通過壓縮鄉村生活空間致使部分農民失去了土地，并促使其為了生活不得不前往城市務工，加速了鄉村人力資源向城市流入的速度。

2. 土地整理壓縮破壞鄉村居住空間。當前，為解決集體建設用地分散無法滿足生產要素流入需求的問題，地方政府主要通過土地整理建設集中居住區的方式，將分散居住的農民轉變為集中居住，并將整理出來的集體建設用地用于承接生產要素的流入。但土地整理也會產生以下影響：一是造成農民居住方式與生產方式不相適應。集中居住方式通常是建立在非農生產的基礎之上的，但我國有些鄉村的生產方式還未達到城鎮化水平，推進農村集中居住的目的主要為了騰讓土地空間來承接生產要素的下鄉，這也造成了農村居住方式與生產方式之間的矛盾較為突出。此外，在土地整理過程中也會對鄉村生態環境造成一定破壞，對村民的人居環境產生負面影響。二是造成村民居住方式與村民需求不相適應。由土地整理形成的集中居住區主要還是以原來自然村落為基礎，但受政策影響較大，村民參與的話語權較弱，導致居住區設計與村民的生產、生活需求不匹配，突出表現為基礎設施及公共服務配套等不足給村民生活帶來了一定困難。

三、暢通城鄉要素流動的對策

基于以上分析，要暢通生產要素流入鄉村，需要從調整鄉村空間政策措施及優化鄉村空間入手，因為“實現城鄉融合的核心是通過改革隔絕城鄉、阻礙要素合理配置的二元體制，使勞動力、土地、資金等生產要素在城鄉之間從單向流動轉變為平等互動”[14]。

（一）優化鄉村產業發展空間

從要素流動的角度看，土地制度創新是城鄉融合發展的保障[15]。在現行管理體制框架下，可以通過探索完善鄉村土地利用政策，破除空間障礙，促進生產要素流入。

1. 探索耕地經營權股份制經營。構建小農戶與現代農業有機銜接機制有利于推進城鄉融合[16]，其中土地股份化是值得探索的機制，以土地確權為基礎，積極探索耕地經營權的股份化管理，實行股權到人、股份合作、企業運營，將分散在每家每戶的耕地經營權“化零為整”，實現集中經營和管理，從而“適度將村集體經濟組織和村委會的職能分離開來，以避免村莊經濟事務和社會事務的相互惡性影響”[17]，來破解土地規?；鬓D難題，為現代農業和鄉村旅游服務業的發展提供土地要素保障。

2. 整合利用集體建設用地。誠然，集體建設用地流轉有法律的支撐，但由于集體建設用地過于分散（細碎化），難以滿足產業發展的需要，地方政府主要通過土地整理的方式供地，存在周期長、涉及面廣、難度大的問題。因此，探索完善不同土地類型之間的跨區域空間置換機制或許更快捷，同時有利于暢通入市機制，將分散、閑置的集體建設用地“化零為整”。此外，探索宅基地有償退出機制，并根據產業發展需要進行空間整合，盤活閑置資源，為要素下鄉提供空間載體。

3. 推進三大產業的融合發展。農業生產結構調整，是對農村發展的所有重要資源加以權衡、改造和運用的過程，是利用發展現代農業技術，對農產品重要資源要素加以繼續優化合理科學調配，進而實現農產品增效、農民增收和農村經濟可持續發展的過程[18]。當下，僅以農業為主的鄉村很難與城市經濟活動之間建立穩固的聯系，必須依托農業發展農產品加工業、鄉村旅游業，推動一二三產業融合互動發展，才能讓鄉村與城市經濟之間建立密切的聯系。另外，在工業化和城鎮化的雙重背景下，農業發展空間受到的擠壓會越來越大，而這一趨勢也是不可逆的，只有推進一二三產業融合發展才能提升鄉村產業的整體水平，使鄉村產業更加穩定，從而保持對空間要素的吸引力。因此，應依托農產品加工業、鄉村旅游業，來推動三大產業的融合發展，以融合發展來提升鄉村產業的整體水平，從而加強農業經濟與城市經濟之間的密切聯系，并增加鄉村對生產要素的吸引力。

（二）優化鄉村區劃空間

政府需要根據經濟社會發展趨勢，優化鄉鎮和村（社區）空間區劃，以降低機會成本，提升要素承載效率和能力。黃靜等學者通過對2007-2018年長三角地區區縣的研究，發現區劃調整會強化土地運營程度[19]；王震等學者通過對15個省份農戶水稻種植情況的調查結果發現，在其他條件相同的情況下，相對于土地封閉在村莊內流轉，土地跨村流轉會使農戶水稻全要素生產率增長5.4%，使水稻土地生產率增長7.9%[20]。

1. 深化鄉村區劃調整改革。隨著交通、通信技術的發展，以及行政管理和服務半徑的擴大，鄉鎮區劃格局已經呈現出與經濟社會發展不相適應的現象，如鄉鎮總數多、規模小、聚集能力和輻射能力不強，會影響產業規模擴大，稀釋公共財政投入，降低公共服務效能。因此，應從經濟社會發展的角度，研究制定鄉鎮行政區劃的標準，并及時進行調整改革，按照人口集聚程度、地形地貌特征、產業發展特點以及文化特色等因素，將同質化的鄉鎮進行優化組合，促進各類資源、要素集約利用，提升場鎮集聚發展和輻射帶動能力，進而推動城鄉融合發展。同時，結合鄉鎮行政區劃整合情況，深化村（社區）的行政調整與改革。

2. 實行鄉鎮產業協作發展。還應從優化產業發展空間布局出發，一方面要加強各鄉鎮道路、通信、電力等配套基礎設施建設，另一方面則要打破鄉鎮區劃限制，應由開展產業合作的鄉鎮統一編制產業發展規劃，并制定招商引資政策，從而構建起鄉鎮間產業協作發展新格局。

（三）優化鄉村生活空間

“點—軸系統”理論認為，城鄉融合發展應選擇交通區位優越、資源稟賦良好、經濟基礎雄厚的城鎮作為發展極核，著力培育區域中心城鎮，以全面提升其綜合承載能力和區域輻射效能。尤其現實中，經濟社會客體大都在點上集聚，通過線狀基礎設施而聯成一個有機的空間結構體系[21] 120-668。因此，鄉村生活空間也需依照此邏輯進行優化。

1. 優化國有建設用地空間布局。應從長遠發展出發，應將土地整理的指標資源用于發展鄉村，而不僅為城鎮建設換取用地指標。政府應優化建設用地布局，促進中心鎮發展，使其能夠“承接主城區疏散人口和農村轉移人口，充分發揮其人口集聚、要素集聚、商品集散、交通物流、社會服務、文化發展等功能”[22]，形成主城區與區域中心鎮相結合的空間格局。

2. 優化鄉村人居環境。要在推進鄉村集中居住過程中重視保護和傳承鄉土文化，并根據村民需求與文化環境來制定農村集中居住區建設相關規范，進而達到重構鄉土文化空間，不斷改善鄉村人居環境的目的。

四、結語

基于以上分析，整合土地產權會促使鄉村人居環境遭到破壞，生產空間和生活空間遭到壓縮，并造成鄉村人口流出，導致無力承接生產要素下鄉；鄉（鎮）、村兩級行政區劃與經濟發展的不相適應，也同樣拉低了土地流轉的效率，阻礙了生產要素下鄉。因此，阻礙生產要素流入鄉村的根源在于鄉村空間政策，而破解難題的關鍵在于制度改革與制度創新。鄉村空間政策與經濟社會發展形勢有不相適應之處，多方面阻礙了生產要素的流入，如在土地政策方面，集體土地的現狀和管理機制限制了鄉村土地的靈活利用，導致企業難以獲取合適的建設用地進行產業發展，阻礙了資本要素的進入；鄉村區劃調整滯后于經濟社會發展，不利于鄉村資源的整合利用；鄉村居住空間的不斷壓縮，文化空間遭到破壞，加速了鄉村居民的流出，影響生產要素的流入。因此，通過制度改革與創新，消除鄉村空間政策的障礙，才能使區域中的人流、物流和能量流在經濟生產和流通的過程中支出最小化，城鄉居民的關聯點達到一體化[23]；才能使政府和市場的互動耦合作用更加凸顯、鄉村和城市成為互動共生的有機整體、要素流動從單向轉向雙向流動[24]。對制度的改革與創新，一是要改革土地管理制度，適度放寬鄉村建設用地的使用限制，探索農村集體經營性建設用地入市的有效途徑，推進耕地的股份化經營管理，提高土地資源的配置效率，為產業發展提供空間支持[25]；二是要優化鄉村區劃空間，適應經濟社會發展形勢，動態調整鄉村區劃，促進鄉村資源的整合利用；三是優化鄉村人居空間，傳承鄉土文化，提升鄉村發展的軟實力[26]，進而探索出一條城鄉融合發展之路，服務和促進國內統一大市場建設。

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