組織化農地流轉與中國式農業農村現代化實現的關聯

[摘" " 要] 中國式農業農村現代化道路是一條符合中國國情的具有中國特色的現代化道路。當前農村生產關系與生產力不適應的關鍵是農地細碎化以及經營單位過小，通過農地流轉實現經營規模的擴大與集中連片耕種，組織化農地流轉即是重要路徑。從行政權與產權關系互動角度可將組織化農地流轉形態分為政府主導型與村社自主型。政府主導型的農地流轉在農業現代化方向上傾向于經營單位較大的規模農場，經營主體是資本，但其難以解決農業生產中的監督管理問題，使得其經營效率低下。同時，這一類型的農地流轉因為經營主體為外生資本，會帶來鄉村社會結構的極化、鄉村社會主體性的弱化以及村社集體的虛化。村社自主型的農地流轉在農業現代化方向上傾向于經營單位比較適度的家庭農場，這些經營主體通過對技術、管理與機械化等生產要素的投入，以及家庭勞動力的集約使用來提高邊際效率與總體收益。同時，其因為能為小農戶提供社會化服務，促進了小農戶與現代農業的有機銜接，因而對農業現代化有著正向促進作用。村社自主型的農地流轉中適度規模經營主體多是鄉村本地內生力量，正因為這部分群體的存在，使得鄉村社會結構保持了完整，讓鄉村社會的主體性得以維持。此外，村社集體統籌作用的發揮強化了村集體，更為農村現代化的實現奠定了主體基礎與組織基礎。

[關鍵詞] 組織化農地流轉；農業農村現代化；行政權；集體土地產權；“三權分置”；鄉村振興

[中圖分類號] F321" [文獻標識碼] A" [文章編號] 1002-8129（2025）04-0044-14

一、問題的提出

黨的十九大提出鄉村振興發展戰略，加快推進農業農村現代化。現階段，城鄉發展不平衡、農村發展不充分仍是社會主要矛盾的重要體現，農業農村仍是社會主義現代化建設的突出短板。沒有農業農村現代化，就沒有整個國家現代化。當前，我國發展不平衡不充分問題仍然突出，城鄉區域發展和收入分配差距較大”“促進全體人民共同富裕是一項長期任務。由此可見，農業農村現代化已成為中國式現代化建設的重要議題之一。對此，一方面需明確農業現代化與農村現代化的關系，即農業現代化是農村現代化實現的物質基礎，農村現代化的實現則會推動農業現代化進一步發展；另一方面，二者的實現都需要高水平的農業生產力發展作為支撐，而生產力的發展又需要對生產關系進行適應性變革[1]。農業生產力的提高以土地、勞動力、機械、技術、管理等要素的投入為基礎。隨著農業機械技術的發展以及城市化與工業化的持續推進，農村人地分離比例驟增，新的生產關系也對生產力發展水平提出了更高的要求。當前，我國農業生產關系的核心問題是經營規模過小和土地細碎化，而通過組織化農地流轉變革生產關系被視為推動農業現代化的重要舉措。同時，組織化農地流轉調整生產關系，因涉及農業剩余的流向與主體間分配秩序，會對鄉村社會結構與鄉村治理產生重要影響，因而其又關乎農村現代化的實現。組織化農地流轉與農業農村現代化之間究竟存在何種關聯？本文將對二者的關聯及其生成機制予以闡釋，為農業農村現代化的實現提供理論支持。

實踐中，農地流轉秩序主要分為非正式的自發流轉與正式流轉兩種，前者是指農戶間的自發流轉，流轉范圍多發生在強社會關聯的親戚、朋友、鄰居等主體之間。非正式自發流轉的優勢在于享有承包權的農戶可隨時收回土地，經營戶要支付的地租低甚至不要地租。但問題在于，流轉規模普遍不大，對于流入土地的經營戶而言，要想實現土地耕種的集中連片將面臨較高的交易成本。此外，租期不穩定且多為短期租約，讓經營戶不敢對農業生產條件進行改善投入，因而正式的組織化流轉漸成趨勢[2-4]。組織化流轉又分為兩種，一種是政府主導，另一種是村社主導。在政府主導的組織化流轉中，村社集體扮演的是政府代理人的角色，而村集體的強勢介入，易造成大戶霸租、農戶失地的困境[5]。學者陳義媛指出，行政化的土地流轉一方面形成了對小農戶土地承包權的擠壓，使擁有承包權的農戶無法自主決定種植品種，另一方面使地方政府面臨較高風險，一旦經營大戶毀約棄耕，地方政府為了維持社會穩定，往往不得不出面兜底，代替企業向農戶支付土地流轉費[6]。相較于政府主導的農地流轉，村社本位的組織化農地流轉模式以村社集體為核心載體，通過政府引導下的行政資源承接、以動員為基礎的公意統合和基于村民自治的民主過程等機制，明確地方政府、村社集體與農民的權責關系，能更有效地推動農地有序流轉[7]。組織化農地流轉主要涉及地方政府、村組集體、農戶與經營戶等主體，不同形態的形成機制間的差異在于起主導作用的主體。從已有研究來看，大多數學者認為，村組集體自主決策的農地流轉比行政主導的效果好。具體而言，前者體現了統分結合的雙層經營體制，由享有所有權的村組集體運作農地流轉能夠兼顧農戶與經營戶的權益，而后者則易使村組集體的土地所有權弱化與虛化，進而帶來農戶與經營戶之間的高交易成本[8-10]。

既有研究多聚焦于組織化農地流轉實踐對農業現代化的影響，而較少關注組織化農地流轉對農村現代化的影響。伯恩斯坦（Henry Bernstein）在論述農政變遷的階級動力時指出，政治經濟學的核心議題圍繞誰擁有什么（產權關系）、誰從事什么（社會分工）、誰得到什么（收入分配）展開，且三者的關系為：產權關系決定了社會分工，社會分工又決定了收入分配[11] 1-18。組織化農地流轉實踐涉及擁有土地所有權的村組集體、享有承包權的農戶以及經營主體之間的互動，同時產權主體間互動還與地方政府的行政權緊密相連。組織化農地流轉的不同形態意味著所形成的社會分工結構與農業剩余的分配秩序有較大差異。賀雪峰等通過對農民自發進行土地流轉及對鄉村社會結構的影響進行研究指出，低成本的流入土地在農村形成了“主要收入在村莊、社會關系也在村莊、家庭生活完整、收入水平不低于外出務工”的新生中農群體，因其在鄉村治理中扮演中堅力量的角色所以被稱為中堅農民[12]。楊華進一步指出，通過農戶自發流轉形成的資本與勞動力雙密集型的小規模家庭農場的存在不僅具有農業經濟學意義，還有社會學意義，這一中農階層，因其獨特的社會稟賦和在農村階層結構中的特殊位置，在鄉村治理與農村政治社會事務中扮演著中間階層、釋放中農價值的角色。上述結論表明，農地流轉不僅涉及農業現代化的實現路徑，且通過對農業剩余的分配對鄉村社會產生影響。其邏輯在于產權塑造了農業剩余的分配秩序，進而對鄉村社會結構進行形塑；在農地自發流轉中形成的中農階層在獲得一定的農業剩余的同時，對鄉村社會秩序穩定與治理格局起了關鍵作用[13]。新時代促進農民農村共同富裕，關鍵是進一步擴大和穩定中等收入群體，而其實現離不開農地流轉的實踐運作[14]。

本文的案例分析主要來自筆者對安徽蕪湖F區P鎮的田野調查。P鎮位于F區東南部，F區所屬的蕪湖市屬于皖南經濟重鎮。F區工業經濟發達，且毗鄰南京、上海、蘇州等東部發達城市，因而當地務工經濟興起時間較早，20世紀90年代初便出現大規模外出務工潮，城市化進程也較早，P鎮在縣城及以上城市買房的人口比例超過60%，人地分離現象出現早且比例高。P鎮在F區定位為農業鎮，人口3.2萬，耕地5.86萬畝，其中經過高標準農田建設實現土地平整的比例超過80%，只有少部分山區沒有進行土地平整。P鎮的農地流轉歷程頗具代表性，土地平整前主要以農戶私下自發流轉為主，2008年第一批土地平整后進入組織化流轉階段。2015年前是地方政府主導的資本下鄉組織化流轉階段，2016年開始進入村組集體自主決策的內生性適度規模經營主體階段。梳理P鎮的農地流轉歷程，有助于理解中西部農業型地區農業現代化與農村現代化實現路徑，進而對思考中國式農業農村現代化的實現提供參考。

二、行政權與產權關系互動：理解農地流轉與農業農村現代化關聯的分析框架

現有對農地流轉問題的研究，主要有產權與治理兩種路徑。產權視角指出，現階段的農地流轉建立在從“兩權分置”轉變到“三權分置”的基礎上。不少研究者依據科斯、諾斯等人的產權理論，認為無論是哪種形態的組織化流轉都會存在對承包戶權益的損害，主張強化農戶的承包權，并通過立法將其明確為物權，從而更好地保障承包戶權益，這一觀點認為農戶在面對集體與政府時天然地處于弱勢地位[15-17]。然而，有研究者提出給予農戶的承包權更完整的產權保護會進一步增強農戶的地租幻覺，從而會推高農地流轉的交易成本，導致農地流轉的難度增加，經營戶的生產成本提升[18]。還有研究者認為賦予農戶產權保護會弱化虛化村組集體的所有權，使土地從公有轉變為私有，進而使集體土地所有制本身作為社會主義公有制的一部分難以維系，在這些研究者看來，農村集體土地應該作為生產資料發揮效用，而不能過度強調其對農民增加財產性收入的效用，否則會導致農民的食利心態增強[19-21]。一些研究者指出，強化享有所有權的村組集體的統籌功能尤為重要，要實現對承包權與經營權的統籌，承包權的統籌方向應是類似于運用反租倒包的手段將土地先集中到村組集體手中，再由村組集體統一向外發包，發包土地的原則是篩選出愿意耕種土地、有種植經驗的企業或農戶，以保障農地流轉秩序的穩定，在此過程中兼顧農戶與經營戶的利益，強化村組集體的所有權，進而維護集體土地所有制[22-23]。孫敏指出在農地流轉中形成了三重合約，一是集體經濟組織與集體成員之間彈性的身份合約，二是集體經濟組織與農地經營者之間形成純粹的市場合約，三是集體成員與農地經營者之間形成隱性的關系合約[24]。有研究者認為，當前農地制度存在的問題是村組集體的所有權權能實現難度增加，因而主張借鑒國營農場的做法，并指出統一經營權在土地利用權和農業經營權中所擁有的權能大小，決定了其在土地集中利用和農業規模化服務中能發揮多大的統籌作用，因此，應在村民自治基礎上適當增強集體經濟組織的土地權能[25]。如國有農場的現行經營體制可以較好地容納先進農業生產力，較好地保護農業經營者和土地承包人的利益均衡，其利用農地制度公有制的優勢，走出了一條中國特色的農業現代化之路[26]。

產權視角下的農地流轉與農業現代化發展主要就所有權、承包權與經營權之間的關系進行闡釋，然而討論這一問題不能忽略政府角色，對此不少研究者轉而從農業治理角度展開分析。從制度層面來看，無論是強制性變遷還是誘致性變遷，國家都是土地流轉與農業現代化發展的關鍵主體。自新中國成立以來，國家一直通過對農地制度進行改造來推動農業產業的發展，因此，研究中國農業現代化無法繞開國家這一因素。斯科特（James C. Scott）提出在實施社會工程中，國家積極地將極其復雜的、不清晰的和地方化的社會實踐取消，從而創造出便于國家介入的國家空間，達到服務于國家治理便利化的目的[27]。孫新華認為，地方政府傾向于選擇資本流轉土地、發展規模農業的主要原因在于地方治理便利化的考慮，一方面是地方小農農業治理困境日益加劇，另一方面是規模農業發展更便于縣鄉政府進行農業項目實施、打造亮點和管理控制[28]。余練指出，地方政府在農地流轉實踐中違背農民意愿，強制農民流轉土地，在此過程中地方政府與資本聯合形成利益共同體，導致鄉村出現謀地型精英[29]。孫新華進一步提出，地方政府強制將農戶與土地剝離后，務農戶被迫進入了強制商品化進程，在勞動力商品化過程中，村莊中的半勞動力很難在務工市場上實現再就業，但消費品商品化卻抬高了他們家庭的貨幣性開支，這兩方面的壓力導致大多數農戶都承受著市場化帶來的煎熬，其中處于弱勢地位的老年人尤甚[30]。與地方政府利用行政權主導農業治理不同，王海娟提出建立在集體土地制度和村民自治基礎上的自主治理模式，這一模式通過采取農民主體、村社主導、政府引導的組織化路徑，形成了有效的利益分配機制與風險防范機制[31]。治理視角對產權視角的拓展在于引入了新的主體——地方政府后其不僅關涉了農業現代化，而且是從“三農”的整體角度對農業規模化與現代化進行定位，進而影響農業現代化的路徑選擇和農村現代化的實現。事實上，地方政府主導農地流轉會帶來諸多問題，但完全寄希望于來自村社內部的自主治理也不現實，組織化的農地有序流轉需要地方政府與村社集體以及相關主體的協作配合，這就涉及享有行政權的地方政府與多重產權主體間的互動。

本文在借鑒產權視角與治理視角的基礎上，提出從行政權與產權互動角度理解農地組織化流轉與農業農村現代化關聯問題的新視角。從產權方面來看，農村集體土地經歷了從“兩權分置”到“三權分置”的過渡，同時我國的農地制度變遷離不開政府的角色，因此，需要綜合行政權與產權來理解這一問題。行政權與產權互動視角的拓展在于，不再局限于從產權內部探討農地流轉與農業農村現代化的實現，即不再僅探討村組集體“統”的必要性，而是通過將地方政府引入，來看村組集體如何實現對承包權與經營權的統籌，從而在強化集體所有權的同時兼顧承包權與經營權。此外，也不再單純從外部政府視角出發看待農業農村現代化發展，而是將地方政府嵌入產權結構中，看其如何實現與多重產權主體的良性互動。組織化農地流轉是地方政府與多重產權主體間互動的結果，不同的行政權與產權互動形塑出差異化的農地流轉形態，實踐中主要分行政權吸納產權與行政權激活產權兩種類型。行政權吸納產權是指地方政府對農業發展進行強制變遷，其吸納了村組集體所有權的權能，直接介入經營戶的篩選，并傾向于選擇大規模流轉土地的外生資本，同時，享有承包權的農戶通過集體聯合博弈，推漲地租，使其偏離合理水平，其結果是農業現代化發展不可持續，農村社會結構進一步向兩極化演變。與之不同，行政權激活產權是指農地組織化流轉形成了由村社集體主導的秩序，地方政府更多是通過提供政策引導，來激活村社集體所有權的權能行使，使其在經營戶的選擇上趨向于內生家庭農場，并讓地租回歸市場合理水平，進而推動農業適度規模經營的可持續發展，如表1。

三、組織化農地流轉實踐的基本類型與運作邏輯

在P鎮高標準農田項目平整土地之前，當地的土地流轉主要是農戶私下自發流轉，這種流轉形式多發生在親戚朋友鄰居之間，租金要么很低，要么沒有，因而農業剩余主要流向經營戶。自發流轉的關鍵問題在于經營戶難以實現集中連片耕種，農地細碎化無疑會增加生產成本，同時，自發流轉租期彈性大，流出土地的農戶可隨時要回土地，因而經營戶也不敢貿然對農業生產要素進行投入。而土地平整后，原來的地界被打破，土壤耕作層受到影響，導致在重新分地時很多農戶不愿要回土地，且此時正處于糧食市場行情較好的階段，不少主體對流轉土地從事農業生產產生興趣，地方政府適時介入，從中協調，重塑了農地流轉秩序。根據地方政府、村組集體、農戶與經營戶各主體間的互動關系，可將組織化農地流轉劃分為政府主導型與村組集體自主型兩類。在組織化流轉中形成了多重合約與委托代理關系，首先是在虛擬確權基礎上，村組集體與承包戶通過反租倒包實現土地的集中，其次是地方政府與經營主體的關系，最后是地方政府與村組集體的委托代理關系。

（一）虛擬確權基礎上的反租倒包

為了降低組織化流轉的交易成本，P鎮實施了虛擬確權，即不明確農戶田界的具體位置，但明確其承包地的面積，地塊邊界以小組為單位[32]。虛擬確權事實上是將農民的承包權變為股權，從而將農民從具體的地塊中抽離出來，為集中流轉創造條件。為了解決與《中華人民共和國土地管理法》等的張力與沖突，虛擬確權是以村民自治的方式推行，即通過召開戶代表會、村民代表會以及村干部會，最終依照少數服從多數的民主協商原則進行表決并通過。在虛擬確權的基礎上為了集中流轉土地，P鎮的做法是反租倒包下的二次流轉，即先讓不愿意耕種土地的農戶將土地流轉給集體，再由集體統一向外發包，這就形成了兩份合約，一份是村集體與農戶簽訂的流轉合約，另一份是村集體與經營戶簽訂的合約。在二次流轉模式中享有承包權的農戶不直接與經營戶簽訂合約，而是讓村集體作為代理人訂立合約。

政府主導型的農地流轉模式中，反租倒包與二次流轉的主體是行政村，即土地流轉是以村為單位，由行政村與享有承包權的農戶訂立一次流轉合約，再與經營戶訂立二次流轉合約，村集體是作為直接的責任主體參與土地流轉。這就造成，當經營戶毀約棄耕時，農戶一般不去找經營戶兌付地租，而是直接找村里，村集體的責任與風險隨之大大增加。在P鎮調研時，就有村干部提出之前每年一到年底要支付地租時，村委的壓力是最大的，特別擔心經營戶出現拖欠地租甚至直接跑路的情況。

村社集體自主型的農地流轉模式中，考慮到各小組土地平整程度、土質條件以及距離道路、灌溉設施條件的差異，承包方式隨之轉變為以小組為單位流轉土地，反租倒包與二次流轉的主體變成小組，由小組與承包戶直接簽訂一次流轉合約，二次流轉合約雖是小組與行政村共同署名，但行政村僅作見證，這就大大減輕了行政村的壓力與責任。在地租的約定上，由各小組派出一定比例的代表與經營戶進行協商，其間行政村會一起參與，共同推動地租的最終確定。在這一模式下，當出現經營戶毀約棄耕時，責任將由小組內的承包戶共擔，行政村主要負責從中協調及向經營戶施壓等，這樣做的好處是，能讓村小組在選擇經營戶時更加謹慎合理，更好地維護自身利益。事實上，為了降低風險，村組集體在選擇經營戶時更傾向于本地人，一方面對其情況更熟悉，另一方面本地人的家庭及其社會關系都在當地，更能保障合約關系的穩定。

（二）村社集體與經營戶簽訂的流轉合約

無論是政府主導型還是村社集體自主型，與經營戶訂立流轉合約的直接主體都是村組，差別在于地方政府所起的作用。前者村社集體只是名義上的主體，地方政府擁有決定權。后者村組集體權責對稱，地方政府則扮演引導者角色。在政府主導型的農地流轉模式中，經營戶的篩選大多由地方政府決定，在這一階段，資本下鄉流轉土地的訴求迫切，這與地方政府傾向于大規模流轉土地的方向相契合。P鎮當時第一批整理出來的一萬多畝土地由14個經營主體流轉，戶均流轉土地規模將近1000畝，最多的一戶規模達到2000多畝。因當時糧食市場行情較好，加上規模農業項目的政策利好，農地流轉市場處于需求大于供給階段，地方政府為此設定了高流轉門檻，一方面對意向流入土地主體的經濟實力進行考察，另一方面還規定凡是流入土地的都需提前向鎮政府交納600元/畝的保證金，以防止產生因其毀約棄耕導致地租兌付難的問題，最終土地主要由外生資本流入。P鎮14家最初的流入主體有一半從事的是農資、農產品運輸物流、農產品加工產業，另一半則主要是由經營工廠、飯館以及農家樂等的主體流轉。他們中有相當一部分從未有直接從事農業生產的經歷，因此，流入土地后他們普遍采用經紀人模式，即聘請職業經理人代管。由于缺乏勞動生產經驗以及間接管理能力，使得他們完全無法對農業生產進行監管，相較于精耕細作的小農，其生產效率不升反降。

在村社集體自主型的農地流轉模式中，篩選經營戶的決定權主要掌握在農戶手中。村民通過民主協商推選出代表與經營主體談判，村集體只需居中協調以推動二者協議的達成，由此確定的地租是農戶與經營戶都愿接受的。從經營戶角度來看，其目標是流入土地的收益不低于其外出務工收益，否則就不會流入土地。同時，由于農業受自然條件影響大，實踐中會在協議中加上一個補充條款，如果出現自然災害，可根據當年受災情況適當下調租金。農戶在篩選經營主體時不會僅考慮各主體承諾的租金，同時也會考慮農地流轉合約的穩定性，這也是村民更傾向于流轉給本地人的重要原因之一。在實踐中，80%的土地都由本地人承包，其中多數是本組本村人，且主要是以家庭為經營單位的規模化經營主體，平均規模在一兩百畝，多的可以達到五六百畝。這些家庭一部分是從之前自發流轉階段的中農轉化而來，一部分是返鄉人士，大都從事過農業，對農業生產比較熟悉。以家庭為單位的經營戶又分為兩種，一種是資本型的家庭經營，這一類型注重對農業生產的技術、管理等要素的投入，希望通過使用新種植技術、新種子品種以及相關新技術來提高單位生產效率，提升農業剩余。另一種是傳統型的家庭經營，其經營邏輯與精耕細作的小農相似，主要使用的是家庭勞動力，他們會將大部分時間和精力都投放在農業生產上，通過擴大耕種面積來增加整體產出。相較于外生資本，內生的適度規模化的本地經營戶的穩定性更強。同時，由于內生社會關系的存在，實踐中不少經營戶也無須繳納保證金，這在一定程度上減輕了經營戶的資金壓力。

（三）地方政府與村社集體的委托代理關系

相對于之前所有權與承包權的“兩權分置”，所有權、承包權與經營權“三權分置”的制度設計與土地權利的市場化高度相關[33]，農村集體土地的產權權能都不是獨立運作的，地方政府主要通過與村組集體的委托代理關系對集體土地的產權運作特別是所有權的行使產生影響。在政府主導型的農地流轉模式中，對經營戶的選擇決定權在地方政府手中，但直接與經營戶簽訂流轉合約的是村集體。外生資本的經營風險大，導致村集體背負的責任壓力較大，村集體的所有權也被弱化虛化，由此出現村集體的權責失衡。尤其是當經營戶毀約棄耕時，農戶會直接找村里兌付地租，如果得不到解決，農戶的不滿就可能轉化為社會不穩定因素，對此地方政府就會給村里施壓，村里最終的解決方法只能是墊付，在當下村集體經濟普遍空殼化的情況下，村里向鄉鎮借款墊付地租已成為通行做法。

在村組集體自主型的農地流轉模式中，地方政府減少了對農地流轉的直接干預，而是由村組集體自主決策，對此行政村會考慮到各小組的實際情況，將權力下放到小組，由小組派出代表來篩選經營戶，由此農地流轉變成農民自己的事。尤其是當索要過高地租、產生無人愿租的情況后，農戶就自然會將地租預期下調到合理水平。政府的角色主要是對流轉合約的合法性進行審核，以及在農業項目上對經營戶進行一定的扶持。行政村則主要負責居中調解，協調經營戶在農業生產中與周邊小農的矛盾糾紛，同時為經營戶、小農戶提供農業生產公共品。

四、組織化農地流轉實踐形態對農業與農村現代化發展的影響

由行政權與產權關系互動形塑的組織化農地流轉實踐形態進一步對農業農村現代化發展產生影響。政府主導型的農地流轉意味著農業現代化的方向是資本化的大農場，但這一模式在實踐中難以持續，而且從農業現代化與農村現代化的關聯來看，此模式下的農業現代化會導致農村社會結構兩極分化，外生資本下鄉不僅對小農構成嚴重擠壓，而且其獲得的大部分農業剩余使得鄉村社會內生的中間層的生存空間弱化，鄉村不僅難以實現現代化而且不斷走向衰落，城鄉差距愈發明顯。村社集體自主型的農地流轉意味著農業現代化的方向是適度規模的家庭農場，其通過對技術、管理等生產要素的投入，以家庭勞動力的集約經營來提高生產效率，同時通過為小農戶提供社會化服務，推動小農與現代農業的有機銜接，以此推進農業現代化發展。從農業現代化與農村現代化的關系來看，這一模式的農業現代化的主體是鄉村內生力量，他們構成了鄉村社會的中間力量，這部分主體在鄉村振興與治理中扮演重要角色，由此可以將其概括為新中堅力量。因為有內生中間群體的存在，鄉村社會結構能保持相對的完整，鄉村社會的活力與生機也得以保持。

（一）政府主導型農地流轉對農業農村現代化發展的影響

1. 難以持續的農業現代化——外生資本型大農場

在政府主導的農地流轉模式中，地方政府傾向于發展西方式的資本農場，強調流轉的單位規模要達到一定水平，認為由此形成的集約化、規模化經營的農業生產效率會更高。在實踐中，資本經營農業面臨最大的問題是對農業生產的監督與管理，農業生產與工業生產最大的不同之處在于無法做到真正的標準化生產。由于流轉土地的規模大，往往無法直接管理，通常是聘請代理人，然而這一做法又進一步增加了監督管理的復雜度。由于實踐中難以解決監督管理問題，使得大戶的經營效率低下。同時，由于外生資本往往對農業種植不熟悉，加之其還有其他產業需要兼顧，也使得其對農業生產要素的投入并不是集約化而是粗放式，又進一步對農業經營效率造成負面影響。資本化大農場的農業現代化方向因為無法很好地解決農業生產的監督管理問題，以及生產要素投入的粗放式經營使得其難以持續，實踐中P鎮第一輪土地流轉的14個經營主體普遍都產生了虧損，在第一輪到期后大部分主體也都不再續簽合約。

2. 農業現代化對農村現代化發展的吸納與消解

（1）社會結構的極化。這一模式下的農業現代化發展所產生的延伸影響在于鄉村社會結構的極化。雖然按照地方政府的設想，愿意自行耕種土地的小農戶的權益將優先受到保護，即先給他們劃出一片土地，剩下的再集中發包。然而，由于地方政府希望大規模流轉，資本方希望最大化地流入土地，經營大戶與小農戶便構成了對立關系。地方政府的偏向性，事實上對小農構成了擠壓。不僅如此，外生資本的進入使得原來中農的生存空間被進一步壓縮，前者獲取了農業剩余，從而將原來鄉村社會的中間群體擠壓出去，使得鄉村社會結構由外生資本與留守在村的小農構成，社會結構進一步趨于兩極分化。

（2）鄉村的無主體性。因為缺失了中間層，鄉村社會秩序的維系與鄉村振興發展也相應地缺乏內生性和主體性，外生資本主體關注的是吸納農業剩余，對鄉村社會事務漠不關心也毫無責任，與鄉村社會形成懸浮關系。外生資本下鄉使得鄉村社會陷入無主體性困境，應對矛盾糾紛與生產生活公共品供給能力弱化，使得鄉村社會的向心力、凝聚力衰減，進而對村民的吸引力逐漸弱化，加速鄉村空心化進程，最終導致鄉村走向衰落解體。

（3）村社集體的弱化。地方政府主導的農地流轉對鄉村社會的影響還在于村社集體的弱化。農村現代化的實現離不開村社集體組織，不僅為農民生產生活提供公共品，關鍵還在于其作為國家與農民對接的節點，能夠將農民訴求與自上而下的資源項目進行對接，從而解決鄉村振興中國家資源下鄉的“最后一公里”難題。政府主導的農地流轉模式中，村社集體的所有權無法有效運作，村集體變成了執行地方政府意志的代理人，各種農業扶持項目只得由經營戶直接與地方政府對接，村社集體的權力被虛化。

（二）村社集體自主型農地流轉對農業農村現代化發展的影響

1. 可持續的農業現代化——適度規模的家庭農場

村社集體自主農地流轉傾向于發展適度規模經營的家庭農場，這里的適度是指以家庭經營為單位所適宜耕種的面積。家庭農場擴大農業剩余不僅在于對家庭勞動力的集約化運用，同時還會在積極使用新技術、農業機械化等方面增加邊際生產效率。實踐中，家庭農場會率先嘗試機器拋秧、試驗新品種等，同時因為經營主體大多是本地人，他們在管理工人過程中會嵌入鄉村社會關系網絡中，與工人建立人情關系，從而更好地解決農業生產中的監督管理問題，因而其獲得的農業剩余是耕種面積的擴大與單位生產效率的提高的疊加。適度規模經營主體在農業現代化發展上除了自己增加對技術、管理、機械等生產要素的投入之外，還會通過為小農提供社會化服務來推進小農與現代農業的有機銜接，這樣家庭農場與小農之間不僅不相互排斥，反而會形成良性互惠。

2. 農業現代化對農村現代化實現的正向促進與激活

（1）鄉村社會結構的完整。在村社集體自主模式中，農地流入方向的主體是本地內生的家庭農場，其不僅對農業現代化有正向作用，同時因其利益在鄉村、社會關系在鄉村，也使得鄉村社會結構得以完整。城鎮化背景下鄉村精英資源流失嚴重，而通過農地流轉所帶來的農業剩余的再分配，為這一部分群體在村莊獲得不低于外出務工的收入提供了可能，這既讓鄉村能夠留住部分精英，也讓更多的青年返鄉創業。就鄉村社會而言，鄉村社會不再只是村精英和留守村民兩類主體，而是有了關鍵的中間力量——內生適度規模經營主體，結構的完整性為鄉村社會保持活力與生機提供了條件。

（2）鄉村社會的主體性恢復。有學者提出，在務工潮背景下由于作為鄉村主體的青壯年普遍外出務工，使得鄉村社會陷入無主體性困境[34]。村社集體自主農地流轉通過將農業剩余主要分配給內生經營主體，不僅讓這部分群體獲得了生存空間，同時他們的回流與返鄉也使得鄉村社會的主體得以部分回歸，由此鄉村社會的主體性得以恢復。因為他們的利益與社會關系在村，其對鄉村社會秩序的維持會更直接，他們會積極推動社區公共輿論效用的發揮，讓鄉村的熟人社會底色得以維系。鄉村社會公共性與熟人社會底色的維持能為村莊中的弱勢群體提供結構性保護，從而讓老年人能夠在熟悉的社區中安享晚年生活。此外，青壯年作為鄉村振興與發展中的關鍵力量，只有其自身在鄉村振興與發展中能夠受益，才能更積極地參與鄉村振興的建設。

（3）農村現代化的組織基礎夯實。農村現代化的推進是在國家大量資源下鄉的背景下進行的，作為承接主體的基層組織是極其重要的一環。村社集體的統籌能力在治理層面，首先是要整合村民的訴求，實現與國家資源的有效對接；其次是考驗村社集體的資源分配能力，對此需要通過村民自治與民主協商的運作，以保證資源分配的公共性與正義性。在村社集體自主的農地流轉中，基層組織通過在權屬統合不僅強化了其治權的行使，同時在農地流轉中的權力運作也強化了治理能力，由此所形成的治權與治理能力能夠讓村社集體在鄉村振興中更好地發揮統籌作用[35]。農村現代化是以農民為主體的現代化，目標在于實現鄉村振興與城鄉融合發展，在此過程中國家資源是服務于農民與鄉村需要，以解決發展的不平衡不充分問題為目標。對此，處于國家與農民之間的村社集體尤為重要，賦予村社集體一定的自主性，使其能調動村社與農民參與的積極性，對農村現代化的推進大有助益。

五、實現中國式農業農村現代化的進路

中國式農業農村現代化與西方的不同之處在于，首先，基于我國的國情，小農戶仍將長期存在，適度規模的家庭農場更契合我國的耕地資源現狀。同時，小農戶與現代農業的有機銜接最重要的條件在于通過適度規模經營主體提供的社會化服務。其次，中國式農業農村現代化中，農業現代化與農村現代化是不可分割的有機體，農業現代化的實現不能以犧牲農村現代化為代價，農業現代化應助力農村現代化，同時農村現代化的推進也會反過來促進農業現代化的實現，二者是相輔相成的關系。無論是農業現代化還是農村現代化的實現都建立在生產關系適應生產力發展的基礎上，這就需要對現有生產關系進行變革，組織化農地流轉即是關鍵舉措。通過考察組織化農地流轉實踐對農業與農村現代化發展的影響，對中國式農業農村現代化實現路徑提出如下思考。

1. 行政權與產權的正向互動與激活。中國的農業農村現代化離不開政府引領，關鍵在于行政力量應該的合理利用。政府更多地應是“引導者”而非“主導者”。行政主體在與產權主體互動時，不能讓政治原則占據主導進而消解其他主體的自主性。地方政府基于對農業規模經營發展的設想以及對糧食安全的考慮，在農地流轉中有時偏離了市場規律，在讓農戶的地租幻覺成為現實的同時，也讓外生資本俘獲了農業剩余與各種項目資源，而村社集體則背負過大的責任與風險。因此，在經歷第一階段農地流轉的失敗后，P鎮政府調整思路，大大減少了對農地流轉秩序的干預，將權力下放給村社集體，由后者自主商議，地方政府只是給予指導與協助，這反而促進了產權主體自身的積極性，特別是享有所有權的村社集體得以實現對承包權與經營權的統籌。虛擬確權的地方實踐為村社集體集中流轉不愿自己耕種土地農戶的承包權提供了前提，這一實踐讓擁有承包權的農戶與具體的地塊相分離，從而將承包權變為以地租方式主張一定農業剩余的股權。村社組織對經營權的統籌則是篩選出那些懂得種田、能夠種好田的主體，同時為了保障農地經營權流轉合約的穩定，最終選擇的主要是內生的適度規模經營主體。適度規模經營的發展離不開地方政府的各種扶持，無論是提供各種農業項目，還是對農業生產基礎設施進行完善、提供技術指導，這些都為農戶地租的順利兌付提供了保障，從而穩定農地流轉秩序。因此，所有權、承包權與經營權之間關系的平衡與有效運作離不開行政權，行政權的介入為所有權統籌承包權與經營權提供了保障，實現了行政權對產權運作的激活，然而介入必須是適度的，當行政權過度介入時就會消解產權運作，特別是使得所有權呈現出弱化與虛化，進而使承包權與經營權運作陷入失序。

行政權與產權的正向互動不僅對農業現代化很重要，同時對農村現代化也頗為關鍵，其核心在于農業剩余向誰集中，以及享有所有權的村社集體的力量是強化還是弱化。在地方政府將權力下放給村社集體而形成的自主型農地流轉中，農業剩余主要流向的是內生主體，憑借農業剩余的滋養使得鄉村社會保存了重要的中間力量，中間力量的壯大優化了鄉村社會結構，這部分群體的存在讓鄉村社會得以保持生機與活力，鄉村社會的空心化趨勢一定程度上得以調適。因為在農業剩余的再分配所吸引的中間力量中，有不少屬于從城市務工回流的返鄉群體，由此城鄉間關系不再是單向度的鄉村向城市的流動遷移，也推動了城鄉間的雙向互動進而為城鄉融合發展創造條件[36]。同時，這部分主體與小農戶之間是正向的互惠關系而非擠壓與排斥，小農戶與現代農業的有機銜接的實現得益于中間力量為小農提供便利的社會化服務。此外，通過行政權的賦權與賦能，擁有所有權的村社集體得以強化，其治理能力通過對承包權與經營權的統合，以及在為規模經營主體提供公共品上得以進一步增強，這就為鄉村振興與共同富裕的有效推進提供了組織基礎。

2. 實現農業農村現代化的主體基礎。中國式農業農村現代化的實現建立在人為主體的基礎上，關于可依靠的主體是誰這一問題，外生資本明顯不合適，相反內生的適度規模經營主體可以作為適宜的擔綱者。內生的適度規模經營主體因為利益在鄉村，自身有著提高農業生產效率的動力，正因為如此，其會增加生產要素的投入以降低生產成本。這部分鄉村社會的中等收入群體在農村現代化上是中堅力量，農村現代化歸根到底是為了農民而發展的人的現代化，這部分中堅群體因為深嵌在鄉村社會中，他們與村民間有著社會交往互動以及人情往來，其了解農民的訴求，能夠積攢起社會權威，并在群眾工作中發揮效用。通過村社集體自主型的農地流轉，可在推進農業現代化的同時為農村現代化培育主體力量，關鍵在于農業剩余的再分配為這部分群體提供了生存空間。

內生的適度規模經營主體之所以能作為中國式農業農村現代化的主體基礎，得益于其獨特的資源稟賦與其在社會結構中的中間位置。首先，他們與村莊上層以及一般農戶都有著社會往來，從而構成了聯結不同位置村民的節點，這為他們在鄉村開展群眾工作創造了結構優勢。其次，他們中的相當一部分屬于從城市務工返鄉群體，其回村并非被城市淘汰，而是希望將農業作為自己的事業發展，從他們在外務工所從事的崗位來看，他們起初多從事一般流水線工作，而后逐漸向技術崗與管理崗轉型，這為他們帶動鄉村振興與發展提供了技能知識與一定的社會經驗。與其他主體相比，內生的適度規模經營主體存在優勢，外生資本毫無疑問不適宜。從鄉村社會結構內部來看，外出務工人員因為工作原因，大多對鄉村的情況不那么熟悉，對鄉村社會公共事務也不甚關心；普通村民由于能力有限，主要精力都放在家庭和生產上，因而無暇顧及公共事務。此外，從鄉村社會走出去的鄉賢，因為對鄉村情況不甚了解，也難以形成明確的適宜鄉村發展的具體思路。因此，從內外比較來看，內生的適度規模經營主體是目前最為適宜的主體，同時這也是穩定現行農地流轉秩序的關鍵。

3. 實現農業農村現代化的組織基礎。中國式農業農村現代化的實現除了建立在行政權與產權的有效互動以及內生的主體基礎上之外，還離不開一定的組織基礎，即村社集體的作用。行政權與產權的互動形態決定了村社集體所有權的運作狀況，行政權對產權的激活強化了村社集體的所有權，產權權能的有效行使對村社集體增強治權與治理能力有著重要作用。村社集體自主運作農地流轉，其在農地流轉經營權合約締結過程中讓村民充分與經營主體談判協商，并最終按照少數服從多數原則締結合約，這實際上就是村莊基層民主的體現。同時，村社集體作為村莊治理主體，還會介入經營戶與小農戶在農業生產中的矛盾糾紛、為經營戶提供農業生產所需的公共品、為在村生活農戶日常生產生活提供公共服務品等事務，在此過程中村社集體的公的性質以及集體土地所有制作為社會主義公有制的有機組成部分都得以體現。隨著村社集體在農地流轉中作用的常態化，其作為合約訂立見證者以及生產活動公共品提供者的積極作用日益凸顯，這對于壯大農村集體經濟大有裨益，由此村社集體的軟硬件實力都得以增強，進而保障其統籌作用的有效運作。

農業農村現代化涵蓋農業生產力發展、鄉村產業發展、鄉風文明、生態宜居等諸多層面。同時，推進共同富裕主要著眼于通過資源再分配為農村弱勢群體，特別是老人孩子提供優質養老托育服務，從而讓改革發展的成果惠及更多人，這是社會主義公平正義的基本要求。這些層面的運作離不開村社集體這一關鍵組織，其一方面承接自上而下的資源，另一方面還要保障資源能有效落地并真正發揮效用。村社集體在發揮統籌功能的同時，還會充分動員村民，不僅能讓適度規模經營主體這一中間力量發揮效用，還能讓其他村民也廣泛參與進來，形成共建共治共享的治理機制。從主體來看，鄉村社會中留守的老黨員、老干部、老教師等“五老”群體是農村實現振興與現代化的重要力量，其優勢在于社會權威高，擅長做群眾工作，由他們來做移風易俗以及農村人居環境整治等引導與檢查評分工作比其他主體更合適。此外，村社集體作用的有效發揮，需建立合理資源分配規則，來明確與村民的權責關系。如在農村人居環境整治中的改廁工作，這本身對農戶而言是受益的，農戶也要承擔相應的義務，然而實踐中卻異化為村社集體在上級任務的壓力下包辦代替，其不僅免費給農戶修建化糞池，而且還要負責后期維護，這些工作都讓村社集體疲于應對。農村現代化是農民的現代化而不是代替農民進行現代化，在資源輸入過程中需要農民的參與并引導其承擔相應的責任與義務。資源分配過程規則的建立要依靠民主協商并建立農民對資源使用的內生監督機制，要依靠社會輿論對搭便車的釘子戶進行約制，讓國家資源能更好地發揮作用，增強國家在鄉村中的權威性與認可度，進而強化國家治理的合法性。

六、結語

中國式農業農村現代化是一條符合中國國情、具有中國特色的現代化道路，其區別于西方社會的現代化。中國的農業農村現代化是建立在生產力發展的基礎上的，是需要對現有生產關系進行變革的。當前農村生產關系與生產力不適應的關鍵在于農地細碎化、經營單位過小，而通過農地流轉實現經營規模的擴大與集中連片耕種，組織化農地流轉即是重要路徑。組織化農地流轉的實踐形態的不同對農業與農村現代化發展的影響也存在差異，從行政權與產權關系互動角度可將組織化農地流轉形態分為政府主導型與村社自主型。政府主導型的農地流轉在農業現代化方向上傾向于經營單位較大的規模農場，經營主體是資本，但其難以解決農業生產中的監督管理問題，使得其經營效率低下。這一類型的農地流轉因為經營主體為外生資本，還會帶來鄉村社會結構的極化、鄉村社會主體性的弱化以及村社集體的虛化等問題，讓農業農村現代化受阻。村社自主型的農地流轉在農業現代化方向上傾向于經營單位在適度規模的家庭農場，這些經營主體通過對技術、管理以及機械化等生產要素的投入，以及家庭勞動力的集約使用來提高邊際效率與總體收益。同時，其因為能為小農戶提供社會化服務，促進了小農戶與現代農業的有機銜接，因而對農業現代化有著正向促進作用。村社自主型的農地流轉中適度規模經營主體多是鄉村本地內生力量，正因為這部分群體的存在，使得鄉村社會結構保持了完整，讓鄉村社會的主體性得以維持。此外，村社集體統籌作用的發揮強化了村集體，更為農村現代化的實現奠定了主體基礎與組織基礎。

從學理上，本研究運用行政權與產權關系互動的分析框架來理解組織化農地流轉與農業農村現代化實現路徑。這一研究視角的創新點在于，一方面突破了產權視角的局限，產權視角主要聚焦于產權配置與農業現代化的關聯而忽略了農業現代化與農村現代化為一有機整體，此外產權理論力圖強化承包權與經營權，導致所有權的虛化與弱化，造成三權之間難以形成均衡秩序。另一方面，跳出國家視角的局限，國家視角強調的是國家對農業農村現代化的行政干預，而過度干預反而會帶來一系列問題。行政權與產權互動的分析框架秉持的是綜合主義，既發揮國家作用又保障產權主體的權能行使，從而讓行政權與產權間形成正向互動，即行政權行使激活產權運作，最終推進農業農村現代化的實現。此外，本研究還能豐富學界對集體概念的理解。憲法規定農地集體土地所有制是社會主義公有制的有機組成部分，因此，集體土地所有制需要維護，由此可見，集體的“統”的功能發揮很有必要，且其關鍵在于強化集體治權與治理能力[37]。賦予村社集體在農地流轉中的自主性是實現中國式農業農村現代化的重要途徑，如何讓行政權運作強化集體所有權的行使，以及在“三權分置”的基礎上推動集體所有權對承包權的有效統合，讓產權激活集體治權與治能，進而讓村社集體在農業農村現代化中持續發揮組織基礎的作用，是實現中國式農業農村現代化的重要課題。集體的強化、鄉村社會中間力量作為主體基礎以及扁平化的鄉村社會結構，三者協同加上國家的資源支持與規范引導，才能助力中國式農業農村現代化的實現。

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[責任編輯：汪智力]