特朗普政策思路輪廓初現

3月18日，美國副總統萬斯在“美國活力峰會”上發表關于美國工業制造業的演講，透露出特朗普政府對美國面臨的問題的判斷，以及如何應對的思考。這次演講與2023年4月27日拜登政府國家安全顧問沙利文“重振美國經濟領導地位”的演講形成鮮明對比。這兩次演講都將特朗普2016年首次當選總統以來的爭議性問題以連貫性方式包裝起來，對美國兩黨關于世界秩序的愿景與政策走向做了高度概括。

沙利文與萬斯的演講，有著較為明顯的共同認知，都認為美國已陷入產業空心化，貧富分化加劇，美國必須轉變冷戰結束以來高唱凱歌的全球化思路。但兩者也有著顯而易見的根本分歧，即對造成美國產業空心化的原因，對全球化的態度和相應的解決之道明顯不同。通過分析萬斯的演講，我們可以管窺特朗普政府接下來幾年的執政思路。

問題診斷

以萬斯為代表的特朗普政府高官認為，美國目前存在的一系列問題，主要是冷戰結束以來的全球化戰略造成的，這種戰略主要建立在兩個錯誤的假設基礎之上。比如，發達國家將占據更高價值的產業鏈位置，而發展中國家則承擔起低附加值的簡單產品制造。這一結構應相對固定和穩定，但目前發展中國家不斷攀爬價值鏈且在高端價值鏈也不斷突破，導致美國產業能力受到擠壓。

此外，全球化的一大動力是比較優勢的集成利用。制造業對成本極為敏感，人力成本低自然會吸引制造業，而發展中國家的勞動力尤其豐富、成本極為低廉，廉價勞動力的高強度使用，成為資源配置的核心動因之一。萬斯認為，廉價勞動力并不是成本的關鍵，但全球化戰略滿足了資本高速流動的偏好，對美國造成了三大問題。

首先是美國的實業基礎迅速流失、大量就業崗位消失。美國供應鏈、產業鏈全球構建卻使產業和就業機會轉移到了海外，尤其是轉到產業鏈最為齊全、勞動力資源最為豐富、市場最為廣闊、資源最為集中的東亞地區。

伴隨東亞地區的崛起，美國本土制造業生產能力急劇萎縮，產業結構迅速金融化和非實體化。相關數據顯示，制造業占美國GDP比重從1950年代的28%降至2023年的約10%，就業人數從1979年峰值的1960萬降至2023年的約1300萬，關鍵領域（如醫藥、芯片）形成對外依賴。美國尖端工業轉移到大都市地區，廣大的中小城市以及大量的內陸居民就業機會明顯減少，形成了美國地區分裂、階層分裂乃至價值觀分裂。

其次是美國社會不平等加劇。美國的全球化戰略本質是自由市場的經濟學，認為市場自發驅動的經濟增長具有涓滴效應，即收益最終在全社會得到廣泛分享。然而，冷戰結束以來的經驗表明，全球化導致的產業外遷，不僅未能惠及勞工階層，更是讓中產階級失去陣地。結果是美國社會富者愈富、窮者愈窮，勞工階層有淪為赤貧的境遇。

第三大問題是國際體系主導權受到動搖。全球化假定，經濟一體化將使各國更加負責任和開放，全球秩序將更加和平與合作，各國被納入基于規則的秩序將激勵它們遵守規則。然而“萬斯們”卻認定當年的全球化戰略和“華盛頓共識”政策，讓“全球南方”國家獲得巨大利益。所以，美國在高端和低端都受到擠壓，自身競爭力乃至國際體系主導權受到極大挑戰。

四方面發力

美國領導層都看到了全球化給美國帶來的戰略收益，如資本利潤的快速增長，但也看到造成的螺旋式上升的經濟社會困境。無論特朗普政府還是拜登政府，都是既想保持并擴大戰略收益（即國際體系的主導權），又想從根源上解決美國內部諸多問題。

萬斯在講話中稱，廉價勞動力并不是生產和投資的關鍵，但要吸引投資就必須降低綜合生產成本，資源、能源而非勞動力才是關鍵。

拜登政府的思路是以“新華盛頓共識”的思路，“反市場”而行之，學習借鑒中國的“產業政策”和“國家引領”。而特朗普政府的做法則簡單粗暴，對內千方百計降低經濟運行成本，對外則拒絕承擔任何責任。從目前的情況來看，特朗普政府的具體政策主要在以下四個方面發力。

首先是以關稅形式誘導產業投資。特朗普政府認為，美國經濟陷入了不斷加強的“閉環”，即制造業外流導致社會中下層人群收入減少，由此引發沃爾瑪等企業采取低價策略，而為了保持低價又持續尋找成本更低的供應商，結果是強化制造業持續外流。特朗普政府揮舞關稅大棒，意在打破這一循環。

特朗普政府加征關稅，一方面試圖把“問題”引向出口國，迫使它們重新思考自己向美國的出口導向政策；另一方面試圖配合國內降稅吸引國際資本快速流入美國制造業，增加美國就業。特朗普想傳遞的信息是，關稅根本沒有磋商談判的余地，這是其經濟政策的核心內容。

其次是鼓勵科技創新。萬斯演講明確指出，美國曾經以為其他國家會在價值鏈上永遠落后于美國，但事實證明，這些國家做好低端價值鏈后，在高端領域就能迎頭趕上。他認為，要確保美國的領先地位，只有靠科技創新，而關鍵是如何創新。

不同于拜登政府的“小院高墻”和政策扶持，特朗普政府在科技政策上總的方式是去監管、以更自由市場的方式進行。特朗普在競選時就曾表示，復雜的監管體系和限制性條款，拖慢了科技產業政策落地進度，必須做出重大改變。他廢除拜登政府時期的人工智能行政令，就是標志性事件。

宣誓就職后第四天（1月23日），特朗普就宣布組建“科學技術顧問委員會”，以整合來自學術界、產業界和政府的頂尖專家資源，以強化美國在人工智能、量子信息科學、生物醫藥、先進制造等關鍵技術領域的國際競爭力。特朗普盡管主張嚴格的移民限制，但為了促進創新卻愿意增加對技術人才的定向移民配額。

特朗普還試圖確保生產要素尤其是能源和礦藏的低成本，以獲得競爭力優勢。萬斯在講話中稱，廉價勞動力并不是生產和投資的關鍵，但要吸引投資就必須降低綜合生產成本，資源、能源而非勞動力才是關鍵。

這一點，特朗普正從內外兩個方向采取行動。對內，特朗普在3月20日簽署了一項行政令，援引美國《國防工業生產法》擴大美國國內礦產產量。關鍵礦產包括鈾、銅、鉀、金，以及新設的國家能源主導委員會指定的其他元素、化合物或材料。此外，特朗普還取消了數百項環境禁令以推動化石燃料的開采和使用。

對外，特朗普把“美國優先”利用到資源外交中。謀求對格陵蘭島的控制權就是出于這種考慮。格陵蘭島稀土和其他資源都很豐富，這是它被特朗普盯上的關鍵原因。與烏克蘭簽署“礦產協議”也是同樣的邏輯。特朗普通過軍事脅迫的方式迫使烏克蘭簽署礦產協議，這無疑是一場“毫無成本”的巧取豪奪。

最后一點是以“退群”“減負”降低經濟運行的宏觀成本。特朗普的國際秩序觀顯著不同于建制派，認為世界多極化是“應有之義”，但這種多極化應從純粹實力角度出發分配權力，而實力第一的美國理所應當享受與權力相匹配的收益。特朗普著眼的是減少美國責任，擴大按照實力分配的收益。

特朗普就職不久就宣布，美國退出世界衛生組織、聯合國教科文組織、巴黎氣候協議，同時還宣布裁撤國際開發署、暫停對世界貿易組織繳納會費。特朗普不僅在價值觀層面懷疑氣候變化，還在治理層面退出多邊主義，涉及能源的產業層面“負向激勵”。這些措施都有個共同特征，那就是千方百計降低美國對外的成本付出，以減少美國債務輔助內部減稅，助推產業回流。

政策大轉向

行事風格咄咄逼人的特朗普，對于任何關系可能都不會有“建護欄”的考慮，至少不會擺在政策思路的重要位置。

特朗普政府和拜登政府針對美國的問題有著相對一致的認識，即產業空心化、就業崗位大規模流失，以及社會結構不平等持續深化，底層群眾的不滿日益加劇等。然而，這兩者在原因尋找和解決方案上有著不同的路徑。

拜登政府認為，不是全球化本身造成了這些問題，而是“華盛頓共識”將自由貿易和自由市場置于國家安全、氣候變化和中產階級的經濟安全之上，破壞了健康民主國家的社會經濟基礎。拜登的應對策略是產業政策，與盟友聯合構建強大、有韌性、先進和互惠的供應鏈體系，并以“小院高墻”來保護美國的前沿技術優勢。

特朗普政府則不注重盟友，甚至將盟友看成是美國的包袱，試圖依靠美國統一大市場“虹吸”國際資本回流，以去監管、減稅的方式實現制造業落地和科技創新。相較于前任，特朗普政府的政策措施對世界秩序的影響更為粗魯和直接，更隨意地以脅迫方式取得短期直接效果，這無疑將極大擾亂全球產業鏈、供應鏈。

未來，赤裸裸的現實主義，將成為特朗普政策的基礎邏輯。他不僅不在乎意識形態，也不在乎國際道義原則和道德，在國家關系上信奉叢林法則。依特朗普的邏輯，國際體系是一種由少數大國發揮主導作用的安排，小國必須服從大國，而少數的大國則可以交易或協調。特朗普要求烏克蘭出讓資源、對俄羅斯妥協，就是典型例證。

但同時也應意識到，即便是“大國協調”，特朗普政策“內置”的風險也更高。拜登政府時期，對于競爭性強的中美關系，至少在意愿上還有“管理中美關系”“建護欄”的意識。行事風格咄咄逼人的特朗普，對于任何關系可能都不會有“建護欄”的考慮，至少不會擺在政策思路的重要位置。由此可能造成的沖擊，無疑將會波及世界更大面積區域。

與此同時，特朗普政策也在“自造”風險。特朗普政府“強化自身命運”的努力，是在犧牲包括盟國在內的其他國家的利益，犧牲國際規則和國際道義，這將嚴重削弱美國的國家信譽。更重要的是，特朗普政府目前的諸多政策措施違反經濟運行規律，其自身諸多政策目標的矛盾具有不可調和性。這意味著隨著特朗普政策的推行，美國內部的“風暴”也在醞釀中。