應對美國新興技術出口管制的策略研究

摘要：新興技術具有影響經濟社會發展和國家實力的潛力。在中美科技博弈不斷加劇的背景下，美國開始對新興技術實施出口管制。文章分析了《出口管制改革法案》的制定背景、新興技術管制內容和具體實踐，揭示了其對我國技術攻關等方面的影響，提出了具有針對性與可操作性的意見和建議，以推動科技創新支撐保障國家發展和安全。

關鍵詞：美國；新興技術；出口管制

中圖分類號：G311" 文獻標志碼：A

0 引言

2018年8月，美國國會兩院通過《2019財政年度國防授權法案》，法案還包括了《出口管制改革法案》。《出口管制改革法案》要求識別并適當建立對“新興和基礎技術”（emerging and foundational technologies，以下簡稱“新興技術”）的出口、再出口或國內轉讓的監管措施，即對新興和基礎技術實行出口管制，突破了此前側重對軍民兩用關鍵技術（critical technologies）管制的做法。在中美科技競爭加劇的背景下，美國此舉不僅僅是維護所謂“美國國家安全和國家利益”，更有通過加強出口管制遏制打壓我國科技進步的意圖。

1 《出口管制改革法案》的由來

美國出口管制由來已久，并與當時國際形勢緊密相關。“一戰”期間的1917年，美國頒布《敵國貿易法》，規定總統在國家處于戰爭等緊急狀態時可以調整與敵對國家之間的貿易關系，在符合國家利益的基礎上可以對其他國家實行經濟封鎖和貿易禁運。隨著美蘇“冷戰”興起，美國制定了《1949年出口管制法》，規定主要管制對象是以蘇聯為首的社會主義國家，將禁運范圍擴大到與戰略物資密切相關的技術資料，出口許可證的審查及發放也變得更加嚴格^［1］。此后隨著國際形勢和地緣政治變化，美國先后制定《1969年出口管理法》《1979年出口管理法》等法律，并在相關法律到期后，多次通過總統宣布國家進入緊急狀態進行延期。值得注意的是，美國在《1979年出口管理法》中開始對“關鍵技術”進行出口管制，而不僅局限于軍民兩用物品，從而開啟了技術出口管制的先例。

為適應“冷戰”結束以來國際政治秩序嬗變（特別是中國的崛起）以及科學技術成為國際競爭的制高點的局面，并徹底解決出口管理法失效后美國出口管制的制度性缺失，在美國總統特朗普首次執政期間，美國國會在2018年8月通過《出口管制改革法案》。倡導“美國優先”的特朗普在2018年初挑起中美貿易爭端，隨之加強對華出口管制成為美國打壓中國科技進步的重要手段，有學者認為《出口管制改革法案》可被視為美國對2018年初以來中美之間一直存在的貿易爭端的回應^［2］。總體來看，美國出口管制與時代國際政治秩序密切相關，并始終服務于美國的國家安全。

2 新興技術管制內容及實踐

2.1 管制內容

《出口管制改革法案》有關新興技術出口管制主要在第1758節，具體要點如下。

2.1.1 技術識別

新興和基礎技術是指對美國的國家安全至關重要，且不屬于《國防產品法》及其修正案中特別列舉的任何其他類別的“關鍵技術”^［3］。識別的信息來源包括公開信息、國家情報局、外國投資委員會（CFIUS）、商務部咨詢委員會提供的信息。新興和基礎技術由跨機構流程來確定，并且必須考慮：在國外開發的新興和基礎技術、出口管制可能對美國此類技術的發展產生的影響、出口管制對限制新興和基礎技術在國外快速發展帶來的有效性。從識別標準來看，美國對新興技術的定義主要考慮其是否對美國國家安全至關重要，并未針對新興技術做出詳細定義和解釋，這意味著美國在新興技術出口管制方面有著模糊而寬泛的解釋權。

2.1.2 部門協同和多邊管制

法案要求美國總統協同商務部長、國防部長、國務卿和其他聯邦有關機構領導，組建并負責識別新興技術；至少每180天，商務部部長應與國防部長和其他聯邦機構負責人協調，向CFIUS提交一份報告，描述對新興技術采取行動的結果；在多邊管制協調方面，授權給國務卿與商務部、國防部等聯邦機構負責人，規定其在協商后應提出建議，以確定將哪些根據本節認定的技術列入相關多邊出口管制組織的技術清單^［3］。通過上述具體規定，凸顯了聯邦機構之間合作和共享出口管制信息，以及協同盟友加強新興技術管制效果的意圖。

2.2 管制實踐

《出口管制改革法》授權商務部具體負責對新興技術的出口、再出口或國內技術轉移進行管控。同時新興技術的識別是一個跨部門的流程，多個聯邦政府部門參與確定新興技術清單，從而加強新興技術管控效果。為落實管制要求，美國商務部等部門采取了多種措施。

2.2.1 商務部更新出口管制技術清單

2018年11月，美國商務部工業和安全局（BIS）發行一份規則預先通知（ANPR），將人工智能、生物技術、量子信息、腦機接口等14大類近50項技術擬列入管制技術清單，并征求公眾對定義和識別新興技術的標準方面的意見。2020年8月，BIS發布關于識別和審查對特定基礎技術的管制擬議規則的預先通知，聲稱可能會考慮將已經因為軍事最終用戶/軍事最終用途而被管制的EAR第734條補編2中列舉了ECCN編碼的產品認定為基礎技術。截至2022年5月，美國商務部已將后量子密碼算法、地理空間成像自動分析軟件、亞軌道飛行器等四十多項技術列為新興技術（見表1），并以“第1758節技術”代替新興和基礎技術^［4］。

2.2.2 發布關鍵和新興技術清單

2020年10月，為確保在關鍵和新興技術領域的全球領導地位，進而更加有效地維護美國國家安全^［5］，美國國務院發布《關鍵與新興技術國家戰略》，該戰略提出要“對進出口貿易的適當方面進行充分控制”，并在附錄部分列出了關鍵與新興技術清單，其中包括高級計算、人工智能、先進制造、量子信息科技、空間技術等，基本與美國商務部更新的新興技術清單相符，其原因在于該清單是由美國商務部、國防部、能源部等十幾個聯邦部門通過跨部門聯合研究凝練形成。其后，美國在2022年和2024年兩次更新了技術清單，對新興技術領域根據技術發展作了部分調整。例如，2024版清單在人工智能、數據和網絡安全、無人系統技術等方面進一步加強了技術布局。盡管該清單并無強制力，但其形成凝聚了多部門共識，使其能夠成為美國聯邦各行政部門和機構在制定涉及國家安全、競爭國際人才以及保護敏感技術的相關計劃時的重要參考依據。

2.2.3 成立顛覆性技術打擊小組

2023年2月，美國司法部和商務部成立“顛覆性技術打擊工作組”，成員單位還包括聯邦調查局、國土安全調查局以及部分州聯邦檢察官辦公室，其目的在于協調行動共同阻止外國對手獲得敏感數據和關鍵技術。工作組關注的關鍵技術領域包括超級計算、人工智能、先進制造、量子技術、生物科學等，與白宮科學技術政策辦公室2022年2月發布的《關鍵和新興技術清單》基本相符。根據美國商務部工業與安全局（BIS）公開發布的2024年度出口管制執法報告，“顛覆性技術打擊小組”對華、對俄和對伊的制裁及出口管制違規、走私以及其他與敏感信息、貨物和軍用技術轉移相關的行為，提起15起刑事案件，將 37 個中國實體列入實體名單，其中，22 個實體參與中國的量子技術進步和核計劃項目，4個實體獲取或試圖獲取原產于美國的物項以用于無人機系統（UAS）^［6］。

2.2.4 外國投資審查

《出口管制改革法》要求美國商務部將新興技術清單共享給聯邦相關政府部門和機構，其中包括美國外國投資委員會（CFIUS）。2018 年《外國投資風險審查現代化法案》要求CFIUS對涉及“關鍵技術”的外國投資進行審查。根據美國財政部在2020年1月13日發布的外國投資審查法案最終規則，CFIUS審查涉及的“關鍵技術”包括美國軍需品清單、商業管制清單以及《出口管制改革法案》要求識別和管制的新興與基礎技術^［7］。在 CFIUS發布的2021年度工作報告中，約有42%涉及參與研究、開發或生產“關鍵技術”的公司，這些技術通常是出口管制項目；其中，中國投資者參與了10項涉及“關鍵技術”的交易^［8］。

3 美國新興技術出口管制對我國的影響

根據美國《出口管制條例》等法規，新興技術被列入出口管制后，直接影響主要是有兩點，一是對受限國家和對象的出口需要許可證，二是需要向CFIUS進行單獨的強制申報。長遠來看，其潛在影響包括以下方面。

3.1 制約關鍵核心技術突破

根據技術溢出效應，新技術不僅對首創者產生積極影響，通過技術擴散過程，還能夠對跟隨者產生正面推動作用，促進技術的共享和行業整體的技術進步。美國對新興技術進行結構性封鎖，破壞了技術溢出效應，阻礙了我國高科技發展進程，迫使我國在全球價值鏈中可能陷入“低端鎖定”的困局。此外，根據以往經驗，每當我國攻克相關管制技術時，美西方通過放開管控或降價銷售管制產品，通過市場競爭方式打壓我國相關產業，提高我國國內技術攻關主體創新成本和風險。

3.2 威脅產業鏈供應鏈安全

當前，世界各國發展離不開全球化的產業鏈供應鏈。美國對新興技術的出口管制，遠超出合理的國家安全界限，扭曲了正常的貿易行為，對我國產業鏈供應鏈安全帶來不利影響。美國不僅對新興技術進行管控，與技術相關的研發原材料、零部件、設備、組件及檢測設備都會被嚴格限制，這些關鍵物項的“脫鉤斷鏈”無疑會使我國重點產業面臨關鍵零部件或技術服務等供應不足或短缺，影響供應鏈安全。

3.3 影響人才引進培養

人才是創新第一資源，也是新興技術突破極為重要的因素。為此，美國對涉及中國的新興技術人才高度警惕，并采取種種手段進行打壓。例如，2018年，美國司法部發起“中國行動計劃”，很多在美國大學工作和學習的中國學者和研究人員受到無端騷擾和刑事指控，甚至部分高端人才被迫永久終止科研生涯。據相關統計，2018年11月至2022年2月，在148個個人案件中有129個涉及華裔人事，占比約87%^［9］。此外，美國“拉黑”我國北京航空航天大學等多所高校，無理扣留、盤查、遣返中國留學生，影響其海外攻讀學位。2024年3月，《華盛頓郵報》刊發專題報道，采訪了入境美國遭無端滋擾盤查遣返的6名中國學生和2名訪問學者^［10］。

3.4 阻礙國際科技合作

教育部2019年發布的公派赴美留學信息顯示，美國對人工智能、大數據、機器人等敏感專業的中國留學生和訪問學者的拒簽率較高，航空航天、生命科學、量子力學、地震學等科技領域以及中美關系研究等專業領域的不少中國學者赴美參加學術會議或交流也屢屢被拒簽^［11］。此外，施普林格·自然的中國團隊開展一項分析顯示，2022年，中國科研人員與國際同行合著的論文數量自2013年以來首次出現下降，其主要原因是中美科研人員共同發表的論文數量占比一直在下降，在所有國家中降幅最大^［12］。

4 應對策略

當前，科技創新成為大國博弈的主戰場，各國紛紛在人工智能、量子信息、生物技術等新興領域加緊布局，美國對新興技術進行出口管制的背后動因也正是如此。面對外部封鎖的局面，我們應做到以我為主，不斷提升自主創新能力，堅持“越打壓越開放”，以開放合作促進科技創新，加快實現高水平科技自立自強。

4.1 構建技術風險監測預警機制

依托專業機構和工作力量，及時關注美國新興技術出口管制動態，充分利用人工智能、大數據等新一代信息技術，加強對歐美日韓等國家在重點產業和新興技術布局方面的持續跟蹤，健全技術情報信息監測體系。組織來自企業、高校院所、政府部門的專家學者，準確研判新興技術清單對我國科技發展和產業安全的潛在影響，研究提出務實可行的應對舉措，加快提升技術風險監測預警能力。

4.2 加快提升自主創新能力

關鍵核心技術是要不來、買不來、討不來的，只有提升自主創新能力才能真正突破技術封鎖。一方面，要加強基礎研究，保持基礎研究穩定投入，加強基礎學科建設和拔尖人才培養，堅持戰略導向和應用導向，開展有組織的體系化基礎研究，鼓勵自由探索式研究和非共識創新研究。另一方面，加快關鍵核心技術攻關，圍繞生物醫藥、人工智能、6G等戰略必爭領域，依托重大科技攻關項目，調動重要創新資源，采取“揭榜掛帥”、“賽馬”制、創新聯合體、“代表作”評價、“里程碑式”考核等多種組織和評價形式，激發科研主體創新活力，提高重大科技攻關效能，著力突破一批戰略性、基礎性、先導性技術和產品。

4.3 超前布局前沿新興技術

密切關注人工智能、量子技術、生物科學、新材料等科技前沿突破方向和最新趨勢，針對重點前沿領域和未來競爭熱點開展動態監測，強化對變革性、苗頭性技術的分析，研判重點新興技術和技術群。以產業應用需求為牽引，加快實施引領未來的重大科技項目，支持國家實驗室、全國重點實驗室、技術創新中心等戰略科技力量自主布局前沿領域基礎研究，加強學科建設和人才引進培養，提升前沿新興技術創新策源能力。支持建設一批專業化、市場化的未來產業概念驗證中心、中試驗證平臺，加快“從0到1”顛覆性原始創新、“從1到100”質變型迭代創新進程。

4.4 推進國際科技合作。

堅持開放創新，促進產業鏈供應鏈多元化，形成相互依賴的動態技術安全體系。深入實施政府間雙邊科技合作等項目計劃，加強與創新關鍵小國和“一帶一路”沿線國家科技合作，在重點領域開展聯合研究和戰略性合作項目，共建科技園區、技術轉移中心等平臺載體，推動產業鏈、創新鏈向海外延伸。開展涉外知識產權風險預警研究，提升國內創新主體海外知識產權糾紛應對能力。支持國內知名科學家牽頭成立國際學術組織，提升學術影響力和發言權，促進對外科技交流合作。

5 結語

美國基于維護國家安全的名義，加強新興技術出口管制，其目的在于封鎖打壓中國等競爭對手的技術進步，從而確保其世界科技霸主地位。為此，美國持續將更多新興技術列入出口管制，對涉及的新興技術領域加強投資審查，加強司法協作提升管制效果等。面對美國的新興技術出口管制，我們既要堅持獨立自主，加快提升自主創新能力，又要堅持開放創新，加強國際科技合作，構建多元相互依賴的動態技術安全體系，為維護國家發展和安全提供有力科技支撐。

參考文獻

［1］朱啟超，朱博順.冷戰時期美國是如何進行科技遏制的［J］.世界知識，2019（13）：65-67.

［2］WHANG C.Undermining the consensus-building and list-based standards in export controls： what the US export controls act means to the global export control regime［J］.Journal of International Economic Law，2019（22）：579-599.

［3］陳倩儀.美國《出口管制改革法》的規則研究［D］.杭州：浙江工商大學，2023.

［4］美國商務部工業和安全局.出口管制執法2024年報［EB/OL］.（2025-01-02）［2025-01-17］.https：//www.bis.gov/media/documents/bis-export-enforcement-year-review-2024.

［5］姜潭.美國《關鍵和新興技術國家戰略》評析［J］.未來與發展，2021（5）：41-48.

［6］美國商務部工業和安全局.對四種天然海洋毒素的出口實施管制［EB/OL］.（2022-05-20）［2025-01-17］.https：//www.bis.gov/press-release/commerce-departments-bureau-industry-and-security-bis-proposes-unilateral-controls-0.

［7］澎湃網.美國對外投資審查法案最終版［EB/OL］.（2020-02-24）［2025-01-17］.https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6130477.

［8］美國外國投資委員會.2021年度報告［EB/OL］.（2022-08-02）［2025-01-17］.https：//home.treasury.gov/system/files/206/CFIUS-Public-AnnualReporttoCongressCY2021.pdf.

［9］萬曉宏，林岳明.美國“中國行動計劃”的演進和后果評析［J］.當代美國評論，2024（1）：25-45.

［10］外交部.發言表態（2024年3月21日）［EB/OL］.（2024-03-21）［2025-01-17］.https：//www.mfa.gov.cn/web/fyrbt_673021/202403/t20240321_11264985.shtml.

［11］宋婭婧.中美科技人才交流的現狀及趨勢研究［J］.全球科技經濟瞭望，2021（7）：46-52.

［12］CONROY G.China–US research collaborations are indecline［EB/OL］.（2024-07-19）［2025-01-17］.http：/www.nature.com/articles/d41586-024-02046-9.

（編輯 張碧雪編輯）

Research on strategies for dealing with export controls on emerging technologies in the United States

YU" Jian

（Jiangsu Academy of Science and Technology for Development， Nanjing 210042， China）

Abstract：" Emerging technologies have the potential to impact economic and social development as well as national strength. Against the backdrop of intensifying technological competition between China and the United States， the United States has begun to implement export controls on emerging technologies. The article analyzes the background of the formulation of the Export Control Reform Act， the content and specific practices of emerging technology control， reveals its impact on China’s technological research and development， and puts forward targeted and actionable opinions and suggestions to promote scientific and technological innovation to support and safeguard national development and security.

Key words： the United States; emerging technologies; export control