高質量發展視域下江蘇省社區養老服務政策演變與發展特色剖析

摘要：我國已經步入老齡化加速期，面臨日益嚴峻的養老服務問題和挑戰。社區養老作為大力發展的養老服務體系之一，如何推動社區養老服務邁向高質量發展已然成為亟待解決的問題。因此文章對社區養老服務高質量發展內涵特征進行界定，以老齡化程度較高的江蘇省為對象，系統歸納中國在社區養老服務的發展演變脈絡，剖析江蘇省在政策導向、服務模式等方面形成的發展特色及其面臨的挑戰，旨在為進一步推動江蘇省社區養老服務高質量發展提供理論依據與實踐參考。

關鍵詞：社區養老；養老服務；高質量發展

中圖分類號：D669.6；C93" 文獻標志碼：A

0 引言

中國已經步入老齡化加速期，江蘇省是全國人口老齡化時間最早、速度最快、程度最深的省份之一，根據《江蘇省老齡事業發展報告（2024）》^［1］統計顯示，截至2023年年末，江蘇省60歲及以上老年人口已達2089萬人，占總人口的24.50%，高于全國3.4個百分點；南通等3市已進入重度老齡化社會。江蘇省作為老齡化速度最快的省市，老年人對社區養老需求程度不斷增加^［2］，社區養老作為大力發展的養老服務體系之一，如何推動江蘇省社區養老服務高質量發展已成為當下亟待解決的問題。

目前，國內關于社區養老高質量發展已有一定的研究，如甘錄等^［3］基于SERVPERF模型構建社區養老服務高質量發展評價指標體系；楊貴華等^［4］以養老需求為導向分析了推進社區養老服務高質量發展的策略；李志明等^［5］基于服務場域等視角提出養老服務高質量發展新思路；韋諸霞^［6］以社區居家養老服務領域的典型案例為研究樣本解析了高質量社區居家養老服務的生成機理。這些研究對社區養老服務高質量發展的評價、推進策略和生成機理等方面進行了多方面的探討，但大多是基于宏觀角度或樣本案例的視角，對社區養老服務高質量發展的內涵特征缺少針對性的研究，也鮮有從政策主導方向梳理社區養老的發展演變過程及存在的特點與制約等關鍵問題。因此本文通過對社區養老服務高質量發展的內涵特征界定，歸納國家和江蘇省社區養老服務發展演變脈絡及發展特色，不僅為其他地區提供借鑒的同時，而且為進一步剖析制約江蘇省社區養老服務高質量發展的內在原因和外部障礙提供理論基礎。

1 社區養老服務高質量發展的內涵特征

社區養老服務是以家庭為核心，以社區資源為依托，為老年人提供綜合性、便利化的養老服務，以滿足他們的生活照料、健康護理、社會交往等多方面需求^［7］。楊翠迎等^［8］認為養老服務高質量是指養老服務體系能實現老年人對晚年生活的美好追求，滿足老年人的安全感、舒適感和幸福感需要。陸杰華等^［9］立足于促進共同富裕的目標追求，認為養老服務高質量發展是以增進全體老年人福祉、促進老年人全面發展為旨歸，具有普惠性、綜合性、精準性、高效性的發展。目前，對于社區養老服務高質量發展沒有一個學術內涵界定。在養老服務高質量發展內涵的指導下，社區養老服務高質量發展的內涵特征應具備供給主體的多元化、服務內容的全面性、服務團隊的專業化、服務設施和技術的先進性，需求側能滿足老年人的安全感、舒適感和幸福感需要，管理上具有服務質量完善性的監管體系、政策支持和財政投入的保障及持續的創新和改進等方面。

2 中國社區養老服務的發展歷程

2.1 基于政策演變中國社區養老服務的發展歷程

中國的社區養老服務發展進程和演變在很大程度上取決于中國相關政策的指引與推動。為了更好地全面梳理社區養老服務的發展脈絡，先用檢索詞在“國務院文件庫”進行搜索國務院及相關部門發文，再在北大法寶數據庫等補充搜索，最終搜索得出國務院文件788件、相關部門文件771件，“北大法寶”搜中央法規47條，地方法規454條。為確保主線分明，研究相關度高，對上述收集的文件按照主題與社區養老密切相關、類別是規范性文件等條件進行了篩選，共梳理出1993—2024年68條文件，如圖1所示。

社區養老這一概念是在1996 年頒布的《中華人民共和國老年人權益保障法》^［11］中第一次提出，逐步建立適應中國老年人需要的基本生活服務等服務設施和網點^［12］。自此，政策發文量也在總體上呈現穩步增長的狀態，如圖1所示。因此基于政策梳理與分析，結合中國社會養老服務體系發展歷程可以將社區養老服務發展演變過程分成初步探索階段（1949—1999年）、體系構建階段（2000—2012年）、高速發展階段（2013—2018年）、高質量發展階段（2019至今）。

2.1.1 初步探索階段（1949—1999年）

在新中國成立到改革開放初期，中國主要延續傳統的家庭養老模式，社會福利制度逐步建立，家庭養老的部分責任開始由國家和單位承擔^［13］。改革開放后，國家開始逐步探索社會化保障及福利體系。1986年，中國第一次提出在城市開展社區服務工作的要求，成為社區養老服務的發展雛形。1992年，中國的經濟體制改革，社區服務業開始發展，社區養老服務應運而生^［14］。隨后在1993年國家頒布了《關于加快發展社區服務業的意見》^［10］等政策（見表1），提出大力發展社區服務業，將家庭養老與社會養老相結合。1996年正式以法律的形式確定了社區養老的養老方式，如表1所示。

2.1.2 體系構建階段（2000—2012年）

從政策數量上看，2000年、2006年和2011年這3個節點是此期間政策數量發布最多的年份，通過政策梳理、結合社會環境研究發現原因有以下幾點：

一是人口老齡化加劇與社會需求增長。中國在2000年邁入了老齡化社會，養老挑戰日趨嚴峻。因此當年國家頒布了多個政策來應對人口老齡化挑戰。第一次指出以家庭養老為基礎、社區服務為依托的養老機制^［14］，確立了社區養老服務體系構建的初步結構。2006—2011年期間，老齡化問題更加嚴峻，對養老服務的需求更為迫切，隨著經濟發展和生活水平提高，人們對養老服務的質量和多樣性提出更高要求，從而也推動政府制定更多針對性措施來應對社會需求。

二是規劃推動與戰略布局使然。2006—2011年分別是“十一五”和“十二五”規劃的開局之年，都將社區養老納入了國家規劃（見表2）。2006年，國務院《關于加快發展養老服務業意見的通知》^［15］提出，逐步建立和完善以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的服務體系^［16］，從此社區養老服務體系開始構建。2011年，“十二五”規劃綱要等系列文件再次重申社區養老體系建設，社區服務作為養老體系的重要組成部分被進一步強化。2012年修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》^［17］進一步強化了社區養老的根本性地位。

這個階段社區養老服務已經放在國家整體規劃發展的重點位置，發展方式從完善養老服務方式向科學完備的養老服務體系構建轉變。社區養老服務發展呈現與機構、居家其他兩種基本養老方式齊頭并進、體系化發展的特征。

2.1.3 快速發展階段（2013—2018年）

黨的十八大之后，政策發文數量整體呈現大幅上升趨勢，推動了社區養老的快速發展（見表3）。

這個階段政策支持體系逐步完善，涵蓋了居家養老、社區養老、機構養老的融合發展和醫養融合模式。信息化建設加速發展，農村養老服務得到加強，激勵民間資本和社會組織參與，不斷豐富社區養老服務功能。2016年是“十三五”規劃開局之年，也是社區養老服務政策發布數量最多的一年。這些政策在“十三五”規劃綱要的基礎上，明確了以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系建設方向，扶持社會力量運營和市場化運作，提升社區養老綜合服務能力，開始將社區養老服務的覆蓋范圍延伸至農村地區，推動農村社區養老服務體系建設。總之，這個階段呈現的發展特點主要是創新養老服務方式、統籌推進機構社區居家養老融合發展和醫養融合，推動鼓勵信息技術應用，引入社會力量和強化市場化經營優勢提升服務品質和專業化程度。

2.1.4 高質量發展階段（2019至今）

2019—2024年，國家層面不斷出臺相關政策，加強社區養老服務的頂層設計和政策支持。2019年，國務院發布《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》^［22］，明確提出推進養老服務高質量發展，推動居家、社區和機構養老協調發展^［14］，標志著中國社區養老服務發展開始新階段。這個階段中國社區養老服務呈現以下特點：

一是政策體系不斷完善，發布專項政策聚焦社區養老。從宏觀政策中提出健全多層次養老服務體系的目標。2019—2022年連續3年將落實社區養老服務的具體實施作為重點工作列入政府工作報告中，體現了政策的連貫性和持續性（見表4）。此外，還發布了《關于做好2022年居家和社區基本養老服務提升行動項目組織實施工作的通知》^［23］等多個社區養老服務發展的專項政策和行動指南，指引社區養老服務質量提升和標準化。二是服務模式持續創新發展。（1）從推進醫養結合到醫養康養相結合，進一步擴展了服務范圍，深化了服務理念，更能滿足老年人不僅在醫療上的養老需求，而且全面地覆蓋了在健康、康復、養生等方面的多樣化需求。（2）多元主體合作模式涌現，資源探索下沉嵌入到社區內部，如創新探索物業服務發展社區養老服務，鼓勵推進嵌入式社區養老服務，實施“互聯網+養老”行動持續提升信息化技術應用，提升社區養老服務的效率和質量。

2.2 江蘇省社區養老服務發展歷程及特征

通過對江蘇省政策文件庫、江蘇省人民政府、江蘇省民政廳等政府網站對社區養老服務相關政策進行搜索，最早出現并明確確定社區養老服務方式的文件是2004年9月8日發布的《省政府關于進一步加強民政工作的意見》^［24］。通過篩選，2004—2024年20年間，江蘇省政府共發布與社區養老服務高度相關的政策共46篇，如表5所示。

結合政策發布時間與內容分析，可以將江蘇省社區養老服務發展分成早期起步發展階段（2004—2010年）、快速發展階段（2011—2018年）、高質量發展階段（2019至今）。

2.2.1 起步發展階段（2004—2010年）

2004年發布的《省政府關于進一步加強民政工作的意見》^［24］提出城市要大力推行“依托社區，集中、分散、居家三位一體，以居家為主”的養老方式，建立健全社區養老服務網絡。南京市最先開始進行探索和實踐居家社區養老服務，2003年南京市鼓樓區為老年人提供上門養老服務^［29］。2004年，南京市玄武區政府在居家養老服務方面細化建設標準、服務規范等，初步形成了以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐、信息為輔助的養老服務體系^［30］。2007年，江蘇省發布加強社區服務等相關文件，明確完善以社區服務組織為依托、專業化服務隊伍為依靠、志愿者服務為補充的社區養老服務網絡，為江蘇省社區養老服務指明了發展方向。2010年，江蘇省制定社區養老服務相關規范，促進社區養老服務規范化建設。

2.2.2 快速發展階段（2011—2018年）

2011—2018年，處于中國“十二五”規劃和“十三五”規劃期間，也是江蘇省社區養老服務快速發展的10年。這個階段政策文件發布了19份，占到總文件的近半數。“十二五”期間，江蘇省從設施建設、服務內容等多個方面將社區養老服務納入“十二五”老齡事業發展規劃中進行規范，同時通過頒布江蘇省養老服務條例等法律法規，強化了以社區為依托、醫養融合發展的養老服務體系架構，使得體系建設逐步完善。在社區養老服務內容和理念上也開始不斷深化，拓展保險服務領域，強調健康服務與養老服務的融合。如2014年發布的《加快發展現代保險服務業》等文件在養老服務中引入保險機制，涉及社區養老保險、長期護理保險等；2015年全省深入推進“健康江蘇”建設提出，基層醫療衛生機構要通過社區養老服務平臺為老年人提供服務。這是推動醫養結合模式的初步發展，滿足老年人對健康養老的需求。“十三五”規劃期間，社區養老服務發展更加注重質量提升和創新融合。2017年發布的《江蘇省“十三五”老齡事業發展規劃》^［26］等文件提出，要進一步完善養老服務體系，支持物業等服務企業增強社區支持下的居家養老服務能力，加快居家、社區、機構的養老服務一體化、網格化和制度化建設以及引入互聯網技術，推動智慧養老模式發展。

2.2.3 高質量發展階段（2019至今）

在2019年國家提出促進養老服務高質量發展之后，江蘇省在2019—2024年發布與社區養老服務有關的且名稱帶有“高質量發展”的相關文件6份，全面助力江蘇社區養老服務實現高質量發展。

這個階段江蘇省社區養老服務呈現以下特點：一是持續加強頂層設計。如約27份有關提升社區養老服務能力的政策文件發布，旨在構建更加完善的社區養老服務體系。二是強化服務模式創新。制定實施了包括時間銀行、社區互助式養老等多種新的養老服務模式，打造“15分鐘養老服務圈”，強化數字化技術應用，滿足多樣化養老需求。三是鼓勵多元主體參與。在江蘇省“十四五”老齡事業發展規劃中提到，要建立以社區為平臺、社會組織為載體、社會工作者為支撐、社區志愿者為輔助、社會慈善資源為補充的社區養老服務聯動機制。在江蘇省 “十四五”城鄉社區服務體系建設規劃中強調，加強市場主體培育，引導市場、社會力量發展社區養老，推動形成多元主體共同參與的格局。四是注重城鄉協調發展。如在《關于推動農村養老服務高質量發展的指導意見》^［31］提出，強化黨建+農村養老服務，拓展農村居家社區養老服務陣地，探索農村社區互助養老模式，提升農村社區養老服務水平，協調城鄉養老服務體系均衡發展。

3 江蘇省社區養老服務發展特征剖析

3.1 江蘇省緊跟國家發展步伐，形成上下聯動格局

通過發文時間和數量對比趨勢來看（見圖2），江蘇省社區養老服務政策略發布晚于國家政策，但總體趨勢與國家基本保持一致，甚至在2021年發文量略高于國務院等部門發布政策數量。這表明在社區養老政策導向上江蘇省緊密圍繞國家政策方向，積極落實國家關于社區養老服務的戰略部署。在國家大力倡導居家社區養老服務模式時，江蘇省也相應出臺一系列促進居家社區養老服務發展的政策措施，加大對社區養老服務設施建設、服務內容拓展等方面的支持力度，確保地方政策與國家政策相協調，形成上下聯動的政策推進格局。

3.2 服務體系逐步完善，江蘇省對應地方特色形成發展創新

隨著發文數量的逐漸增加，無論是國家還是江蘇省，社區養老政策體系都在不斷豐富和完善。從早期的一般性倡導和規劃，逐步發展到涵蓋服務體系各個方面的詳細政策法規，包括服務標準的制定、服務資金的籌集與管理、服務人員的培訓與資質認定、服務機構的準入與監管等，這使得社區養老服務在政策框架內有了更為明確的發展方向和規范的操作流程。國家和江蘇省社區養老服務政策發布數量一直呈增長趨勢，說明了政府對社區養老重視程度不斷加深。江蘇省在與國家政策保持同步的同時，根據自身的經濟社會發展水平、人口結構特點和地域文化差異，積極探索具有地方特色的社區養老服務政策。在服務模式上，致力于構建“一刻鐘養老服務圈”，服務項目豐富多樣，深入醫養、康養融合，探索“互聯網+”“物業+”“黨建+”等創新模式，建設“時間銀行”“喘息服務”等服務形式，構建“蘇適養老”新格局，以機構支撐社區、社區支撐家庭。在運營機制上，注重引入市場機制、鼓勵社會力量參與高端項目開發，農村地區側重加強設施建設和推廣互助養老模式，整體發展強調南北、城鄉均衡，完善城市街道養老服務中心，加強農村養老服務網絡建設。

3.3 江蘇省社區養老服務高質量發展存在不足及建議

江蘇省社區養老服務發展位于全國前列，但在高質量發展目標下仍存在一些不足。一是政策執行上還有待細化。江蘇省出臺了一系列社區養老政策，但有些政策在基層落實過程中缺乏細化的實施方案，如對于社區養老服務設施的建設標準，老舊小區由于規劃限制，難以完全按照標準落實。二是部門協同機制還不夠完善。社區養老服務涉及民政、衛健、醫保、住建等多個部門，但制度上對各部門之間的責任劃分及協同合作還不夠明晰，不能形成高效的工作合力。三是監督評估體系還不健全。目前，江蘇省社區養老服務的監督機制還不夠健全，制度中尚未建立科學完善的社區養老服務評估體系。

因此，針對江蘇省社區養老服務發展存在的不足，筆者提出以下幾點建議：一是優化頂層政策設計，著力政策機制創新提升。以需求為導向深化服務體系，明確責任、標準和考核機制，保障政策精準落地；搭建跨部門溝通平臺，厘清職能與權限，優化協同流程，打破信息壁壘，確保政策順暢實施；針對社區養老服務構建面向高質量發展的評價體系，明晰各監督主體職責，形成內外結合的多元監督合力，建立靈活的動態監督評估機制，及時優化、快速反饋以助政策改進。二是創新融合發展模式，多元提升養老體系發展質量。以區域上“城鄉融合”、內容上“醫養、康養融合”、層次上“代際融合”和結構上“網絡嵌入融合”定制創新融合發展模式，多維提升養老發展質量。

4 結語

在人口老齡化持續加速的當下，社區養老服務高質量發展已成為應對養老挑戰的關鍵路徑。本研究通過深入剖析社區養老服務高質量發展的內涵特征，系統梳理國家及江蘇省社區養老服務的發展歷程，挖掘出江蘇省在政策導向與服務模式等方面獨具的特色與面臨的困境。未來，江蘇省需進一步強化政策頂層設計，加強各部門之間的協同聯動，優化資金投入與分配機制，拓寬社會資本參與渠道，完善人才激勵體系，合理規劃社區養老服務設施布局以提升其功能性與可達性。通過不斷探索與創新，持續完善社區養老服務體系，加快實現社區養老服務的高質量發展。

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（編輯 姚 鑫）

Analysis on the policies evolution and development characteristics of community elder-care

service in Jiangsu province under the perspective of high-quality development

ZHONG" Qing1， CHEN" Congjian1， SU" Haihua1， YANG" Jingyi1， YU" Jiaming2

（1.School of architectural engineering，JiangSu Open University， NanJing 210000， China;

2.Nanjing Huanyu Architectural Design Institute Co.， Ltd.， NanJing 210000， China）

Abstract： China has entered the period of accelerated aging， confronted with increasingly severe problems and challenges in elderly care services. As one of the elderly care service systems vigorously developed， it is highly necessary to promote the high-quality development of community-based elderly care services. Therefore，This paper defines the connotation and characteristics of high-quality development in community-based elderly care services.Taking Jiangsu Province as the object， which has a high degree of aging， the evolutionary context of community elderly care services in China is systematically summarized. The development characteristics and challenges formed in aspects such as policy orientation and service models in Jiangsu province are analyzed， aiming to provide theoretical basis and practical reference for further promoting the high-quality development of community-based elderly care services in Jiangsu province.

Key words： community elderly care; elderly care service; high-quality development