西部大城市高層建筑消防安全治理不足與改進的重慶實踐

城市消防安全治理是公共安全治理的重要內容之一，高層建筑火災救援困難且傷害巨大，通過強化事前預防以降低高層建筑消防安全事故既是現實所需，更是公共安全治理模式轉型要求。重慶是西部地區高層建筑聚集的代表性大城市，本文分析該市高層建筑消防安全治理中的不足并提出改進建議，以期為西部地區其他大城市提供參考。

高層建筑消防安全治理是城市公共安全治理的重要內容之一。黨的二十大報告要求，提高公共安全治理水平，堅持安全第一、預防為主，并推動公共安全治理模式向事前預防轉型。眾所周知高層建筑消防救援是世界難題，故加強高層建筑消防安全治理，補短板、堵漏洞，提高高層建筑消防安全風險預防能力，防患于未然是減少高層建筑火災事故、保護人民群眾生命財產安全的有效手段。重慶是西部地區高層建筑聚集的典型大城市，2024年7月數據顯示已建成高層建筑4.5萬棟，其中高層居住建筑3.9萬棟、占87%[1]。該市一直重視高層建筑消防安全治理工作，特別是近年開展系列整治行動，一些突出問題紛紛得到改善。但從實踐看，依然存在一些不足，制約了高層建筑消防安全風險預防能力提升。剖析重慶高層建筑消防安全治理不足并提出改進建議，可為西部其他城市提供參考。

重慶高層建筑及其消防安全治理基本情況

（一）城市高層建筑總量大、老舊多、密度高

重慶早在2020年全市高層建筑就達3.6萬余棟，建成高度200米以上的超高層建筑60棟，數量在直轄市中僅次于上海[2]。按照城市150米以上建筑數量排位，世界高層建筑與都市人居學會公布的2022年全球“擁有最多摩天高樓的城市”中，重慶居全球第九位[3]。2020年貝殼研究院報告數據顯示，重慶超過30層的住宅達2219幢，是北京的17.8倍，居全國第一[4]。重慶老城區老舊高層占比大，如該市渝中區高層建筑中房齡20年以上的超過六成[5]。全市近60%的高層建筑分布在中心城區，渝中區等城市核心區高層建筑密度大，如解放碑地區已達189幢/平方公里[2]。

（二）標本兼治推進高層建筑消防安全治理

重慶一直重視高層建筑消防安全問題，早在2009年就于全國率先出臺《重慶市高層建筑消防安全管理規定》，界定各方職責與義務，就火災預防、救援要求和法律責任做出規定，將高層建筑消防安全工作納入法制管理軌道。2020年1月1日，重慶加州花園小區發生火災，此安全事故掀起了重慶全市高層建筑消防安全綜合治理大行動。一是以突出問題整治快速推進消防安全隱患治理。重慶加州花園小區火災暴露出可燃雨棚、消防通道堵塞等隱患問題，以此事件為警示，全市對高層建筑進行了消防安全隱患排查，并圍繞發現的消防設施用水和消防通道不暢問題、電氣管網老化和日常管理不到位問題，以及可燃雨棚、防盜網等隱患進行整治。通過階段性集中整治高層建筑消防安全突出隱患問題，有效增強了社會各界對這些消防安全問題的重視，推動高層建筑“水上不去”“車進不去”等問題和管理薄弱環節在較短時間內得到改善。二是以可持續和常態化為目標開展高層建筑消防安全長效治理。為推動形成可燃雨棚、防盜網、消防通道、消防設施、電動車等問題和風險隱患的長效治理機制，重慶推進了《重慶市消防條例》《重慶市消防設施管理規定》等地方性法規修訂，出臺了《重慶市高層居住建筑立面防雨措施技術導則（暫行）》《建筑消防設施維護保養技術規程》《雨棚用材料阻燃性能測試方法》等技術規范，為從源頭常態化消除隱患提供了法規、技術依據。三是以能力提升夯實高層建筑消防安全防控基礎。針對火災技防水平低、救援能力不足、居民消防安全意識薄弱等情況，重慶實施了智慧消防建設、滅火應急能力提升、居民消防安全素質提升等行動，從基礎上強化高層建筑消防安全防控能力。

城市高層建筑消防安全治理存在的不足

（一）高層建筑消防安全管理法規存在薄弱環節

雖然高層建筑消防安全管理法規不斷完善，但從實際需求看還存在兩個薄弱環節。一是個人的消防安全主體責任體現不具體。《重慶市高層建筑消防安全管理規定》明確提出，“高層建筑業主是高層建筑消防安全的責任人”，并規定了業主的消防安全義務。但與該法規詳細明確單位應履行的消防責任、違規行為處罰規定相比，業主的義務規定較為寬泛、具體責任體現不充分。這在一定程度上弱化了個人消防安全責任意識，不利于落實和強化個人類業主防范風險的應擔主體責任。二是住宅物業消防安全管理法規建設不足。住宅是火災人員傷亡主要場所，近幾年國家應急管理部發布的數據顯示，全國火災死亡人員70%以上是在家庭中，高層住宅更是高層建筑中火災重災區，如2021年高層住宅火災起數、死亡人數分別達到高層建筑火災的84.7%和92.3%[6]。住宅物業產權人眾多、居住行為復雜、涉及的有安全責任的主體多，這些加大了其消防安全管理難度。現實中，住宅物業各方消防安全責任不明晰、消防安全保障不到位、缺乏有效監督管理等情況較為常見。目前消防安全管理缺乏體現住宅物業特點的專門法規，不利于規范和強化高層住宅消防安全管理工作。

（二）高層建筑消防安全治理末端深入不足

從重慶已開展的高層建筑消防安全治理舉措看，末端深入不足的情況阻塞了消防安全“毛細血管”。一是相關部門監管工作沒有足夠深入高層住宅小區內部。有部門認為住宅小區是封閉私權空間不方便入內監管、執法，物業服務企業就是小區消防安全監督管理第一責任人，這弱化了各主管部門對住宅小區負有的消防安全生產監管職責。二是消防設施整治集中于公共設施，沒有足夠重視業主專有部分的設施配備問題。高層建筑業主，特別是居住建筑業主燃氣泄漏報警器、煙感報警器以及滅火毯、滅火器、自救呼吸器等自有火災預防、自救等設施器材配備不足。由于自行購買費用不小且一些產品有效期不長，如近兩三百元一支的氣溶膠滅火器有效期只有4年，加上“心存僥幸，漠視安全”的思維定式未根本改變，不少家庭沒有配置必要的報警、滅火、逃生疏散器材。三是用電用氣整治深入表后不足。已開展的整治主要關注表前設施、管網、管線和非居民用戶。居民用戶表后電氣線路、燃氣管道管理責任落實難，戶內電、氣安全隱患缺乏有效檢查、整治。

（三）消防救援隊伍和設施建設與需求存在差距

重慶2023年全市GDP達到30145.79億元，GDP總量在全國城市中排第5位[7]。但該市消防救援專業隊伍、消防設施建設水平與其作為超大城市、國家中心城市、直轄市等應有水平不匹配，與東部經濟發達省市存在差距。一是專業救援隊伍與經濟發達省市相比配置不足。與重慶市人口規模相較，該市專職消防人員配置偏少。《重慶市消防救援事業發展“十四五”規劃》中提出的規劃目標顯示，重慶2025年萬人專職消防員擁有目標為1.78人，大大低于北京市6.5人、浙江省5人、廣東省4人等省市規劃目標。二是以消防救援站為主體的公共消防基礎設施配置標準不高。重慶規劃2025年十萬人擁有消防救援站0.56個，不僅低于全國0.74個的目標，也低于廣東等省1.7個的目標。三是現代化、智慧化消防設施裝備建設不足。老舊高層建筑缺乏自動消防設施，補建困難。由于自動消防設施是系統化工程，不僅涉及設備還需要專用的水、電、訊管網、管線等，既有高層建筑加裝自動化消防設施施工難度大、資金難解決。四是智慧消防建設應用存在堵點。智能終端、應用軟件等所需資金較大，財政困難的區縣難以保障建設推進費用。智慧消防主要體現社會效益，追求經濟效益的投資者參與建設意愿不強。智慧消防需要數據跨部門、跨層級橫向、縱向交換和貫通，在數據共享及不同數據與智慧消防平臺兼容上存在體制、機制、技術障礙。

（四）高層建筑物業服務企業責任落實不足

物業服務企業一般是所管高層建筑業主委托的消防安全管理人，目前存在兩類物業服務企業責任落實不足影響消防安全風險預防效果的情況。一是相關部門履職不夠的外因制約物業服務企業充分落實責任。兩種情況比較突出：其一，物業服務企業對占用消防車通道等違規行為制止無效，向部門報告后有不了了之現象，甚至還會“皮球回踢”導致物業企業因制止不了違規行為被相關部門處罰；其二，社區治理與小區物業管理服務融合度低，社區人員深入小區不足，物業企業面對消防問題產生的群眾矛盾因缺乏公信力而難以化解。二是重視不夠的內因造成物業服務企業責任落實不嚴不實。三方面情況較為突出：其一，日常防火巡查和維護敷衍，如消火栓箱內水帶不夠、箱內被保潔人員塞雜物、防火門不常閉、樓梯間堆雜物等；其二，相關標志、標識不足，如小區內所劃消防車通道標志標線、設立的警示牌等不規范，消火栓箱未張貼使用方法，未張貼安全疏散示意圖等；其三，部分責任落實缺失，如未按規定對居住人員進行消防安全教育培訓和疏散演練，未定期向所在住宅小區業主委員會、業主等通報消防安全情況、提示消防安全風險等。

（五）消防安全教育對提升大眾化解安全風險能力的實效性不足

消防安全教育培訓是提高群眾思想重視度、普及消防安全知識和技能的主要手段，但三方面的不足影響了教育效果。一是教育培訓中法律宣傳不夠。內容上傾向于火災危害性和預防、逃生常識，對消防安全法律責任，特別是個人的責任宣傳不足。社會大眾并不是很清楚自己有什么樣的消防安全責任。二是宣傳教育差異化不夠。針對火災傷亡重點場所、重點人群開展的宣傳教育培訓不足，少有專門針對高層住宅小區、出租屋及老弱病殘等“小火亡人”事故重點場所和重點群體提供有效宣傳教育內容。三是社會消防安全教育培訓重形式輕效果。部分針對社會大眾的消防安全教育活動看重“完成任務”，積極于“留痕”，缺少消防安全教育鞏固和持續深化，參與人記住得少、忘記得快。高層建筑消防安全風險隱患的發現、預防、化解等既需要安全責任主體業主和使用人具有較強的消防安全意識，更需要他們具有一定專業知識甚至技能，現有社會消防安全宣傳教育很難達到這樣的效果。

深化治理提高高層建筑消防安全風險預防能力的思考

（一）完善法規體系，保障消防安全責任的落實

高層建筑特別是高層住宅小區的業主既是被管理對象，更是消防管理工作責任人，用法規清晰界定業主的消防安全主體責任和住宅場所各方的消防安全責任，既有利于增強廣大業主安全意識，也有利于提升火災人員傷亡主要場所的消防安全風險預防能力。一是法規需要進一步具體明確高層建筑個人業主（使用人）負有的消防安全責任。雖然高層建筑消防安全服務一般都由受業主、使用人委托的物業服務企業提供，但這改變不了各業主、使用人是高層建筑消防安全第一責任人的事實。與他們的安全責任主體地位相對應，需加強其承擔的責任規定。責任規定具體了，才有處罰的依據，才能讓人心生敬畏，自覺守規。二是強化居住物業的消防安全管理法規建設。針對住宅物業特點，研究制定專門的住宅物業消防安全管理規定，以更加明確住宅物業消防安全管理機制、各方負有的住宅物業消防安全責任、住宅物業日常消防安全管理規范、相應法律責任等。

（二）推進高層建筑消防安全治理向末端深入

高層建筑消防安全治理的末端就是具體的千家萬戶，只有末端風險預防能力提高了，才能保障整體能力的提升。一是高效落實政府部門對高層建筑住宅小區的消防安全監管職責。物業管理區域，特別是住宅小區，也是政府部門的安全生產監管履職區域，不能用監管物業企業的行為替代部門的安全生產具體監管行為。由于現實中客觀存在部門人手不足的情況，可通過三條途徑來增強部門履職效率：其一，強化基層消防力量和隊伍建設，為消防部門安全生產監督、管理、執法等職能向末端延伸提供基礎；其二，推進基層消防安全協同治理，通過協同監管、智慧監管等手段，以最少人力實現最大監管效率；其三，發揮社會專業組織機構作用，通過政府購買社會服務向鎮街傾斜，增強基層消防安全治理力量。二是重視高層建筑業主專有空間的消防設施器材配置。表面上看業主自備報警、自救等消防安全設施器材屬于私人行為，但這些設施器材可以有效防控火災和人員傷亡，在作用上并不低于公共消防設施。一方面，消防等專業部門加強對高層建筑物業自有空間特別是家庭消防安全風險防控設施器材配置指導，包括各類火災風險防控所需設施器材、設施器材日常使用、必要配置目錄等；另一方面，開展消防安全設施器材進家庭行動，出臺一定獎補政策，鼓勵家庭消防安全設施器材消費行為。此外，有必要將低保家庭、五保戶等特殊家庭消防安全設施器材配置納入政府民生保障事項。三是將表后電、氣管線及使用納入消防安全風險治理范疇。加強居民用戶用電、用氣安全檢查，特別是對老舊建筑室內線路、管網安全性的檢查，及時幫助居民整改高風險問題。編制面向廣大居民的房屋電氣線路、管道防火注意事項和產品標準指南，加強電、氣供應企業對居民的日常用電、用氣安全指導，幫助居民提高自身維護電氣安全的能力。

（三）高標準建設隊伍，因地制宜推進現代化、智慧化設施建設

消防安全是影響重大的社會公共安全事項，不能有一點僥幸心理，隊伍建設、設施建設都需要秉承“養兵千日、用兵一時”的理念配齊配足。一是對標經濟發達省市，高標準建設西部大城市專職消防隊伍和公共消防基礎設施。不僅要實現大城市消防人員、公共消防基礎設施配置標準達到全國水平，還要力爭向經濟發達省市靠攏。以保障相應的編制、經費等為重點，推進鄉鎮政府專職消防隊伍建設。新建高層建筑充分考慮消防救援站的布局并同步建設；老舊城區通過改建、租賃及設置移動站等方式見縫插針補足消防救援站。二是進一步普及現代化消防設施。結合老舊小區改造，借鑒既有住宅加裝電梯的資金籌集方式，選擇適合既有建筑的無線、簡易現代化消防設施產品，推進老舊高層建筑加裝現代化消防設施。嚴格要求新建高層建筑落實建筑設計防火規范，配好消防設施；按照建設“好房子”的要求，把智慧消防系統納入新建小區的重要建設內容予以推進。三是破除智慧消防堵點。按照政府主導、部門推動原則，實施“政府+市場”建設模式。引進已具規模的智慧消防服務企業，建設、運維智慧消防系統。將企業智慧消防服務與基層治理融合，在街鎮建設智慧消防安全服務中心，向社會、政府部門提供智慧消防、數據分析研判服務及承接消防宣傳教育培訓任務等。加快“數字消防”深度融入城市運行“一網統管”系統，推進高層建筑消防安全數字化智能監管平臺深度融入“城市大腦”，破除消防信息孤島，提升數據對智慧消防應用的支撐能力，提高消防安全治理精準度、智能度。

（四）多方合力提升高層建筑物業服務企業消防安全責任落實力度

物業服務企業往往是高層建筑共有部分消防安全的統一管理人，發揮好物業服務企業在消防安全風險預防中的作用至關重要。一是加強物業服務企業“吹哨”與執法機構消防違法行為處理的銜接。嚴格按照法規規定明確各方責任，實現消防安全管理權責一致。即物業服務企業承擔的是勸阻、制止業主或者使用人影響消防安全的行為，以及向有關主管部門報告并協助處理的責任。對于物業服務企業制止不了的行為，應由相關部門執法人員直接對違法人，即業主或使用人，進行處理。加強物業服務企業消防安全管理與社區安全生產網格化管理工作的融合，依托社區網格員促進街道消防安全管理責任落實，增強對物業服務企業責任的監督。在沒有業委會的小區，由街道牽頭、社區實施、聯動物業服務企業，共同組織高層建筑業主、使用人制訂防火安全公約、約定消防安全事項，共同解決消防安全管理產生中的群眾矛盾。二是做實物業服務企業消防安全責任。規范并細化物業服務企業在消防安全工作中的應盡責任，加強督促檢查，逐條落實物業服務企業消防安全責任；加強對物業企業的指導和培訓，規范物業企業消防標識、標志設置；通過發動志愿者、群眾以及聘用群眾監督員等織密消防安全日常監督網，對發現的高層建筑消防安全管理人履責敷衍情況屬實的嚴格處理，倒逼物業服務企業時刻認真履責。

（五）提高消防安全教育有效性

社會大眾處在消防安全最前沿， 他們的消防觀念和安全意識直接關系到消防安全綜合治理的效果[8]。只有社會大眾普遍自覺防患，才能全面實現高層建筑火災防患于未然。一是加強自覺維護消防安全的法律意識教育。廣泛開展相關法律知識普及活動，從法律的層面讓社會大眾認識到消防安全人人有責不是空話，而是實實在在的“有責”，需要承擔法律責任。二是提供差異化教育。針對不同防火季節、不同年齡群體、不同職業人員的防火特點，開展內容側重不一樣的消防教育培訓[9]。編制消防安全日常風險隱患發現、處理及事故處置、救援（自救）等操作手冊，為各類人群提供“如何做”指南。特別要突出對老年人、殘疾人等特殊群體和其同住人的特色化宣傳教育。國家消防救援局發布的數據顯示，2011年全國火災傷亡人員中60歲以上老年人占比為23.8%[10]，但2024年1-10月這一數據達到42.7%，比2023年同期上升21.7%[11]。隨著社會老齡化程度不斷增高，提升老年人等特殊群體的消防安全觀念、常識正在成為消防安全教育工作的重中之重。三是靈活多樣開展常態化教育，普及消防安全常識。嚴格監督物業服務企業落實開展高層建筑居住人員消防安全教育培訓、進行疏散演練的職責。部門或街道在高層建筑內、小區內設置長期固定宣傳教育專欄，有條件的場所定期播放警示片；社區定期發放教育手冊或推送相關知識，形成高層建筑消防安全教育常態化知識普及的良好局面。

參考文獻

[1]何春陽.新版《重防條例》施行“消防安全樓長”即將“上崗”[N].重慶日報，2024-07-02（05）.

[2]李瑜波.關于我市高層建筑消防安全工作的調研報告[EB/OL]，https：//www.cqrd.gov.cn.

[3]2022年全球“擁有最多摩天高樓的城市”排行榜[EB/OL]，https：//www.163.com.

[4]貝殼發布“超高層住宅”畫像：立體山城重慶2200幢排名第一[EB/OL]，https：//www.sohu.com/na/420241753_124701.

[5]“高層建筑消防安全”系列訪談[N]，重慶日報，2021-08-09.

[6]2021年消防接處警創新高，撲救火災74.5萬起[EB/OL]，https：//www.119.gov.cn/gk/sjtj/2022/26442.shtml.

[7]喻言.官宣！重慶2023年經濟總量突破3萬億元 成為全國五個之一[EB/OL]，https：//www.sohu.com/a/753032956_120952561.

[8]陸迪民.特大城市高層居民樓消防安全風險治理研究[J].湖州職業技術學院學報，2018（4）：31-34+42。

[9]周珊.高層建筑的消防隱患與火災防控工作[J/OL].消防界（電子版），2021（19）：102-103。

[10]付垚.國家消防救援局：今年前8個月我國火災死亡者老年人占比接近50%[EB/OL]，https：//www.163.com/dy/article/JCU89526051492T3.html.

[11]全國消防日|今年1-10月消防接報處置警情超205萬起[EB/OL]，https：//mp.weixin.qq.com/s/FGW6YIxyQpATlCMqpc3urg.

作者簡介

楊 玲 重慶社會科學院研究員，研究方向為城市建設管理、區域經濟