杭州市“公民導向型”政府績效管理的價值理念與經驗啟示

◎甘肅省2023年度青年博士支持項目“甘肅省城市社區公共服務供給中政社持續性合作的保障機制研究”（項目編號：2023QB-083）

◎河西學院博士科研啟動基金項目“黨建引領城市社區物業協同治理的模式創新研究”（項目編號：KYQD2022010）

政府績效管理兼具工具價值和理念價值。在社會主義市場經濟條件下，政府績效管理的終極目標是在秉持效率、效益、服務、責任等價值定位的基礎上通過績效評估提升政府的管理服務效能，實現政府治理能力現代化。“公民導向型”績效管理是在價值層面上對政府績效重視和實踐探索的管理模式。為使績效管理能夠更好地成為政府治理的“利器”，應在“公民導向型”的績效管理價值定位前提下進一步優化政府績效管理的價值體系。因此，這需要明確政府績效管理的總目標是提升政府治理的有效性；強調公平正義是政府績效管理的首要價值追求；增進行政民主與回應性須貫穿政府績效管理始末；注重政府績效管理的雙重價值并警惕“績效主義”。

績效管理是公共行政管理的重要內容，它關系到政府治理的目標達成、行政效率和行政效果。政府績效管理與企業績效管理的不同之處在于它具有工具價值和理念價值的雙重價值屬性[1]。理念價值是政府績效管理的社會屬性，也是其終極目標。理念價值集中體現為開放、民主、責任、績效等，要求人們“關注政治制度、政策與政治思想、文化、價值觀的相應性，即政治制度的建設必須與改革相應的政治思想、價值觀的培育相結合。”[2]由此，政府績效管理不單是一種管理工具，也是一種觀念或系統，即“作為一種觀念，績效管理整合了新公共管理和政府再造運動中的多種思想和理念，并構建出自身的制度基礎和先決條件。作為一種系統，績效管理框架必須從戰略規劃角度，將各種管理資源系統有效整合，形成多重價值和多維角度的綜合性績效評估體系。”[3]但無論是作為工具，抑或一種觀念，它的終極目標都是在秉持效率、效益、服務、責任等價值定位的基礎上通過績效評估提升政府的管理服務效能，實現政府治理能力現代化。

黨的十八大以來我國政府績效管理價值取向的演進方向

政府績效管理是提高行政效能、降低行政成本、促進政府職能轉變、提高公共服務質量、建設人民滿意服務型政府的重要手段[4]，是推進國家治理體系和治理能力現代化的有效途徑。[5]黨的十八大以來，黨和政府進一步推進政府績效管理工作，使政府績效管理的功能定位逐步明晰，在中國特色社會主義改革發展的過程中日漸發展成為我國政府管理的基礎制度。[6]

黨的十八大報告強調，創新行政管理方式，推進政府績效管理，增強政府公信力和執行力“必須堅持人民主體地位”“必須維護社會公平正義”“必須堅持走共同富裕道路”，充分體現了政府“以人民為中心”的價值要求。黨的十九大報告提出，“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，同時闡明了績效管理的基本要求，體現出了黨和國家對績效管理制度的高度重視，目的就是維護群眾利益。特別是在黨的十九大報告中，習近平總書記系統闡述了“以人民為中心”的思想，并將其作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一。[7]黨的二十大報告進一步從戰略和全局的高度，提出健全現代預算制度，深化預算績效管理是推進現代預算制度改革的重點任務。為新時代政府績效管理提供了根本遵循、指明了方向。由此可以看出：黨的十八大以來，我國政府績效管理的價值取向基本遵循了由經濟理性向價值理性的演化路徑，“以人民為中心”是這一演進的最新成果[8]，具體表現為效率、效果、責任、服務、滿意、以人民為中心等價值要素的不斷拓展與豐富。這一時期政府績效管理的價值定位以“公共利益”“公民導向”“為民服務”等為主導，注重政府治理的有效性和合法性，強調治理成果為民所享，保證人民能夠直接或間接參與公共事務管理。

以人民為中心：“公民導向型”政府績效管理的價值旨歸

“公民導向型”政府績效管理旨在建立一個以公民為中心、服務型的政府，提高政府的治理能力和公共服務水平，增強公民對政府的信任和支持。

（一）“公民導向型”政府績效管理的基本含義及特點

“公民導向型”政府績效管理是以公民為中心，以滿足公民需求、提高公民滿意度為目標的一種政府績效管理模式。其特點主要包括六個方面：一是公民參與。強調公民在政府績效管理過程中的參與，通過各種渠道收集公民的意見和建議，使政府的決策和服務更加貼近公民的需求；二是以公民需求為出發點。將公民的需求作為政府績效管理的出發點和落腳點，努力提供符合公民期望的公共產品和服務；三是注重結果導向。關注政府工作的實際效果，以公民對政府服務的滿意度和政府目標的實現程度作為評價政府績效的重要標準；四是信息公開透明。及時向公民公開政府績效管理的相關信息，包括政府的工作目標、績效指標、評估結果等，增強政府工作的透明度和公信力；五是持續改進。根據公民的反饋和績效評估結果，不斷改進政府的工作流程和服務質量，提高政府的管理水平和績效；六是強調責任性。政府對公民負責，通過績效管理明確政府部門和工作人員的職責，確保政府履行對公民的承諾。

（二）“公民導向”與“以人民為中心”的內在一致性

“公民導向型”政府績效管理是“以人民為中心”的發展思想在政府管理領域的具體體現，兩者相輔相成，共同推動著我國政府治理體系和治理能力現代化。二者的密切關系具體體現在以下幾個方面：

1、理念一致性

“以人民為中心”強調人民是歷史的創造者，人民是決定黨和國家前途命運的根本力量。黨和國家的一切工作都必須以最廣大人民的根本利益為出發點和落腳點。“公民導向型”政府績效管理則將公民的需求和期望作為政府績效評估的重要依據，強調政府的服務應以公民為中心，關注公民的滿意度和獲得感。這兩種理念都體現了對人民主體地位的尊重，強調政府工作要圍繞人民的利益展開。

2、目標一致性

“以人民為中心”的發展思想旨在實現人民對美好生活的向往，促進人的全面發展和推動全體人民共同富裕。“公民導向型”政府績效管理通過提高政府的服務質量和效率，滿足公民的需求，提升公民的生活質量，實現社會的公平正義。兩者的目標都是為了提高人民的生活水平，增強人民的幸福感和安全感。

3、方法一致性

“以人民為中心”要求各級黨委和政府深入基層，了解人民群眾的需求和意見，密切與人民群眾的聯系，切實解決人民群眾關心的實際問題。“公民導向型”政府績效管理強調通過多種渠道收集公民的意見和建議，如問卷調查、公眾聽證會、網絡平臺等，以便更好地了解公民的需求和期望，并將這些信息納入政府績效評估的指標體系中。這兩種方法都注重傾聽人民的聲音，以人民的需求為導向來改進政府工作。

4、結果一致性

貫徹“以人民為中心”的發展思想，能夠使黨和政府的工作得到人民群眾的支持和擁護，鞏固黨的執政基礎，提高政府的公信力。實施“公民導向型”政府績效管理，能夠提高政府的績效水平，增強政府的回應性和責任性，提升政府的形象和聲譽。最終，兩者都能夠實現政府與公民的良性互動，促進社會的和諧發展。

杭州市“公民導向型”政府績效管理的價值理念

為了激發地方政府活力、激勵各級領導干部的積極性，中央一直在鼓勵各級政府推進績效評估工作[9]。不同于國外的“頂層設計”，我國地方政府績效評估以地方“自發體制”為主，地方政府自發探索不同模式的績效考核。[10]無論是從居民生活質量還是從公共治理水平的角度看，杭州均走在全國前列。杭州是國內改革創新動力最為強勁的都市之一，改革創新舉措頗豐并取得不錯的效果。杭州市委、市政府近年來先后推出過“社會復合治理主體”“開放式決策”“和諧創業”“社區和事佬調解機制”“杭網議事廳”“市民之家”以及基層社區治理的“楓橋經驗”等重要的改革創新措施并取得顯著成效。這是杭州市委、市政府將“以民主促民生，以民生促發展”的發展理念作為長期堅持的正確發展理念的體現，也是杭州市政府積極踐行“以人民為中心”的政府績效管理的重要體現。杭州市政府“公民導向型”績效管理秉持“創一流業績，讓人民滿意”的服務宗旨，致力于轉變機關作風、提高行政效率、提升公共治理和政府能力，推動杭州經濟社會又好又快地發展。

（一）“讓人民評判”：杭州市政府績效管理的根本理念和價值取向

從政府與公民的關系來看，杭州市政府績效管理“讓人民評判、讓人民滿意”的根本理念和價值取向是“以人為本”執政理念的生動體現。為保障人民的評判權力，杭州政府進行了一系列的績效管理制度建設。首先，在指標權重設計上，市直單位社會評價占50%的權重，如果加上社會評價意見整改考核權重和創新績效評估的影響，社會公眾參與就遠超50%，這確保了社會公眾在綜合考評中的主體地位。其次，參評人員具有廣泛的代表性，如從2001年開始，參評人員擴大到九個領域，既有市黨代表、人大代表、政協委員、老領導和老專家學者等，也有省、市、區縣各級部門代表，突出了市民和企業代表，初步形成了一個多元化、多維度的評價主體結構模式。此外，近年來又開通了網上社會評價，保證了參評人員的廣覆蓋。最后，人民評判的渠道多樣化。除了年度的綜合社會評價和專項社會評價，還有公共服務窗口即時評價、網上評議、“績效杭州”展示廳的現場評議等多種形式。通過上述渠道，杭州政府績效管理在落實“四問四權”①的基礎上，真正踐行了“讓人民評判、讓人民滿意”的核心價值理念。

（二）戰略、公民、職責、創新：杭州市政府績效管理的四大基本導向

1、戰略導向

杭州政府績效管理的根本戰略導向以新發展理念為指引，圍繞黨的十八大以來形成的“四個全面”戰略布局，切實貫徹落實黨的路線、方針、政策。首先，將市委、市政府的中心工作和重點工作轉化為具體的工作目標并制定具體的考核指標，既考核顯績又考核潛績，兼顧打基礎和立長遠的工作實績。其次，績效監控以市委、市政府戰略目標的落實和執行情況為重點。在過程管理中，強化目標督促檢查，開展重點工作督查和績效評估。重點工作督查由市委督查室、市政府督查室牽頭，組成若干個督察組，采取平時隨訪、明察暗訪、實地回訪、專項調查等方式，了解重點工作落實和執行情況。督察組對督查中發現的問題“問診把脈”，相關市直單位和相關區、縣（市）結合工作實際，需要對所提問題進行認真研究，對所提建議積極吸納，并逐項逐步整改落實。最后，以戰略目標的實現程度和推進力度作為評判工作實績的基本尺度。對重點工作目標的設置，要求市直各單位針對目標任務，提出具體的可量化指標。工作目標盡量量化，確實難以量化的，需提煉出能反映工作質量和成效的結果性描述。在確定最終的考評結果時，部分重點工程實行“一票否決”制。

2、公民導向

杭州綜合考評和績效管理的鮮明特色在于堅持人民群眾在政府績效評估中的主體地位。杭州每年征集上萬名社會各界代表自愿參與年度社會評價，這些參評代表通過隨機抽樣的方式產生，對政府機關一年來的工作情況進行滿意度評價，并且可以提出具體的意見和建議。此外，公眾參與績效評價渠道暢通且形式多樣。通過郵寄問卷、入戶調查等方式，組織公眾對政府部門進行滿意度評價，并可在問卷調查上提出具體的意見和建議。年度社會評價期間，“杭州考評網”上同步開通網上評議窗口，凡有參評意愿的社會公眾均可通過手機或網站對市直單位進行打分評價，提出意見和建議。一些日常的評議渠道有：在市民中心設置“績效杭州”展示廳，實時展示政府工作情況，接受社會公眾的現場評議和訴求表達。由考評辦主辦的“杭州考評網”設有主任信箱、民意征集、績效評議、網上調查等互動欄目，開設在線評議窗口，公眾隨時可以進行評議。

3、職責導向

職責導向是杭州強化績效管理的前提，在市直單位績效考核指標中，職能指標直接針對部門職責進行考核，提煉出反映各單位履職情況的指標，指標內容體現效率、效益、效果等結果性指向。強化問責機制，根據考評中收集的各類意見建議，詳細了解各部門在履職中所存在的問題，著力解決缺位越位、職責交叉、推諉扯皮等方面的問題，促進各部門認真查找問題，及時回應社會公眾的訴求，依法高效履職，提高行政效能。杭州績效管理注重工作重點和專項目標的績效評估，例如，對涉及民生的重大項目實行專項社會評價。通過“追溯考核”制度對各類目標實行動態績效跟蹤管理并定期通報和公示目標進展情況，以《績效改進通知單》和《績效告知書》的形式進行績效的溝通和互動。

4、創新導向

杭州績效管理十分注重鼓勵政府創新，以創新創優目標績效考核為平臺，推動政府創新常態化運行。建立完善的創新績效評價機制，在創新目標設置上，分為創新、創優和克難攻堅三類，滿足不同部門、不同時期的需要。在項目申報上，對申報項目是否符合改革創新的方向和原則，創新創優的目標是否明確，項目的主要創新點或創優點、突破點是否突出，創新創優層次高低等作為申報材料的主要評判標準，以確定是否立項。在項目績效評估上，實行兩輪專家評審的方式：首輪按項目領域進行專業評審，采用網上遠程分組評審的方式進行，淘汰20%的項目；二輪組織專家從項目的重要程度、突破程度和效益程度進行現場綜合性評估。設立政府創新獎和政府服務質量獎，以政府服務獎為例，在對市直單位申報的創優目標“提升服務質量”項目績效評估的基礎上，確定前3名為獲獎項目。

（三）開放、民主、責任、績效：杭州市政府績效管理的四大理念

政府作為嵌入政治系統的行政組織體系，本質上具有開放性的組織特征。政府績效管理作為政府治理的有效方式，應始終堅持“主權在民”“權為民所賦”的政治理念，并在實踐中不斷豐富其內涵。

1、價值理念：開放、公開

2005年綜合考評實施后，杭州政府績效管理形成了一個包括組織內部的目標考核、領導考評和以公眾參與為主體的社會評價在內的開放多元的綜合考評體系，使績效管理從政府機關內部的“封閉式考核”逐步向社會開放，綜合考評的整個過程公開透明，考評結果及相關的政務信息及時向社會公開。除了考評主體的廣泛性，公眾參與考評也有多種制度化渠道。比如市考評辦組織開展的一年一度的社會評價、公眾自主參與的日常服務評價和監督、網上社會評價、服務對象的即時評價、參與過程管理、專項問題的問卷調查、網上評議、熱線電話等。建立完善的信息公開制度，保證了績效管理信息的全過程公開，如績效考核目標進展情況公示、重點整改目標公示、年終檢查考核中的“曬清單”和“曬亮點”、年度考評結果公布等。

2、施政理念：行政民主化

在民主方面，杭州政府績效管理構建了民情民意表達的制度化渠道，較好地尊重和體現了行政民主化的施政理念。比如杭州市主動把市民納入政府績效管理的過程中，在開展綜合考評中，邀請社會各界的上萬名代表，代表除了政府官員、人大代表、專家學者、企事業單位的工作人員外，還包括城市居民、農村居民和外來務工人員，其中，市民代表占代表總數的50%以上。每年參與綜合考評的一萬多名社會公眾，可以對政府施政情況進行評價，并提出意見、建議，杭州政府績效管理為社會公眾評價政府工作、參與公共治理提供了一個穩定的、制度化的平臺。公眾評價的意見和建議可以通過這個平臺上報給市委、市政府，成為政府制定公共政策的重要依據，而一些具體問題、具體意見，則被反饋給各個職能部門進行整改。

3、責任理念：制度化落實

在責任方面，杭州政府績效管理通過開展社會評價的方式，直接推動了政府責任機制的建立和完善。杭州政府用制度化的安排落實責任理念，確保社會意見的整改落實，具體表現為：制定年度社會評價意見整改計劃—確定重點整改目標—實行跟蹤督辦—公示整改進度和結果—接受社會公眾再評價。

4、績效理念：質量為本、顧客至上

在績效方面，如前文所述，杭州市政府秉持的“創一流業績，讓人民滿意”的績效管理理念實際上結合了現代公共治理中的“以質量為本”和“顧客滿意”。在考核指標設計上，注意正確處理當前和長遠、顯績與潛績的關系；在管理機制上，注重公眾參與在提升政府績效中的作用，正確處理結果管理與過程管理的關系。

杭州市“公民導向型”政府績效管理的經驗啟示

服務型政府建設要求把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行的基本目標，政府績效管理也要適應政府轉型的要求，從下述幾個方面進一步調整其價值取向和定位。

（一）明確政府績效管理的總目標是提升政府治理的有效性

“有效性”不僅是一種價值層面的概念，而且必須通過實踐將其貫穿于實際的行政過程之中。政府績效管理的有效性具體體現在四方面：一是明確政府的角色，即政府在日常運行和管理中履行的職能和擔當的角色應該是什么。二是提高行政能力，政府在相關制度以及制度框架內，注重提高自身能力來實現其既定的目標。三是完善監督機制，通過民主法治建設，拓寬民主參與渠道，完善對公共權力的監督，防止政府權力的濫用、資源浪費等。四是政府要做到產出與投入相平衡，以定量定性指標進行績效管理考核，以質量、效益作為政府的公共管理能力和公共服務質量的評價標準。為了切實提升政府績效評估的效能，進而提升政府治理的有效性，特別需要注意的是，績效評估中需加大人文環境和生態環境的內容和權重，重點關注生態效益。堅持定性指標與定量指標相結合，正向指標和負向指標相結合，如公眾的支持率、認同率、農村兒童的入學率、城市居民的就業率、扶貧脫困的精準率、投訴率、信訪率、群體性事件發生率等，構建完善的政府績效管理評估體系，能夠切實反映公民滿意程度的政府績效評價體系，推動政府科學謀劃地區政治、經濟和社會的繁榮發展。

（二）強調公平正義是政府績效管理的首要價值追求

政府績效管理的主要目的是保證政府高效運轉，從而更好地推動社會發展。但是，在追求發展的同時，不能忽視公平性。公平是公共治理與服務型政府建設中所包含的基本要求與理念，政府管理必須考慮不同地區、不同領域之間的差距，統籌兼顧，縮小地區差距、貧富差距等，這就更需要在提高效率的同時注重公平，否則，就會造成不平衡和不公平的問題，破壞長期發展的穩定性。公平正義同樣應該成為我國政府績效管理的重要價值導向，這不僅有助于提升政府績效管理的公信力，更能體現政府績效管理在提升政府治理能力和推動經濟社會發展中的價值。因此，地方政府首先要維護公平競爭的市場機制和穩定的經濟發展秩序，建立健全公共服務市場化的法規體系和標準體系，其次需要把市場競爭機制導入政府績效管理體系，完善政府公共服務的職能和健全政府的資源配置。逐步用招標制、承包制和采購制等新形式取代傳統的行政管理模式，提高效率，減少浪費，杜絕腐敗。

（三）增進行政民主與回應性須貫穿政府績效管理過程始末

行政民主或民主行政是指民眾是否有權并積極參與到政府的管理活動中；回應性則是指政府是否構建了良好的平臺讓民眾表達利益訴求、參與公共事務以及反饋民眾問題等。政府績效管理中的民主與回應性，主要體現在兩個方面：第一，從政府內部考核評估以及管理來說，組織內部的民主性是一個組織可以不斷發展、保持活力的重要因素。回應性則代表了內部上下級、同級之間的溝通交流渠道。內部績效管理的考核等制度體系設計要科學合理，同時也要通過組織內部民主的方式使得結果容易讓人接受，比如考核規則制定過程中征求被考核者的意見，考核過程和結果的公開透明等，同時擁有良好的意見反饋渠道，可以使得政府內部溝通更加有效。第二，從政府績效管理的外部評價來說，現代社會是一個開放的、價值多元的社會，社會中充滿了各種矛盾和利益沖突，政府能否很好地去聽取和吸納各方意見與利益訴求，暢通社會公眾訴求表達和參與公共事務渠道變得十分重要。多元化的績效管理方式，可以讓社會公眾參與公共事務決策、評價施政結果，并推動政府主動接受民眾的監督，落實“四問四權”，以共治共享的方式實現善政。政府績效管理的價值定位取向，從宏觀層面來講，與政府所追求的價值定位應該是相一致的。從微觀層面上講，由于各級政府及部門的職能定位不同，因而績效管理的價值定位標準也會存在一定的差異，但是經濟、效率、責任、服務、滿意等應是政府績效管理的基本價值定位。

（四）注重政府績效管理的雙重價值并警惕“績效主義”

政府績效管理繼承了傳統公共行政對工具價值的追求，致力于提高行政效率、推動科學決策、提升政府的治理能力和水平。然而，政府績效管理作為體現政府使命和核心價值的管理戰略，不能僅僅滿足于工具價值的運用。在實踐中，政府績效管理需要不斷地增進社會福祉，保障社會公平正義，提升社會公眾的滿意度，從而體現政府對民主、責任、服務等價值的追求。政府的績效管理是工具理性和價值理性的統一，實踐證明，政府績效管理的價值實現起著聚合與聯結政府與社會公眾的紐帶作用。“績效主義”是指“唯績效是舉”或單純以績效考核結果作為獎懲和各種資源分配的決定因素的績效管理行為，會導致與指標有關或者有利于績效的就做，甚至為達目標不擇手段，使績效管理失去原本的意義和存在的價值。需要特別指出的是，政府績效管理在追求績效的過程中，一定要防止和克服績效主義。如果不注意這個問題，政府績效管理的作用和效果，可能就不是正向的，而是負向的。

結語

政府績效管理作為一種管理工具一直貫穿于政府改革過程之中，并成為提高政府運行效率和公共服務質量的關鍵手段之一。[4]全面實施績效管理，需要樹立結果導向的政府績效管理觀，要將經濟、效率、效益、公平等績效管理理念貫穿于政府治理全過程，確保政府的高質量產出符合“以人民為中心”理念。

杭州市政府探索的是一種效率和結果雙重導向的績效管理理念。績效管理工作一方面要強調“績”，通過制度設計和實踐操作持續提升政府機關工作績效，增強依法履職能力，推動服務型、效能型政府建設。在政府績效管理制度設計上，要從“實現程度”和“績效測度”兩個維度強化績效目標考核；在政府績效管理實踐操作上，要通過“評價-整改-反饋”的工作機制，不斷推動政府績效的持續提升。另一方面 ，績效管理工作還要注重“效”，遵循政府績效管理“顧客至上”的服務理念，強調政府施政的合法性基礎來自群眾的需要和滿意。在杭州市政府的綜合考評中，以社會公眾為主體的社會評價在整個考評體系權重中占到重要比例，確保了“讓人民滿意”能夠在制度和實踐中得到落實，也體現了以群眾的滿意度作為檢驗杭州市政府工作好壞的根本標準。杭州市績效管理體系的實踐特色主要在于持續改進和不斷創新，這使績效管理理論和實踐得到不斷地完善及提升，為其他地方政府部門實施績效管理提供了可以借鑒的經驗，為我國的行政管理方式創新提供了有益探索。

總結政府績效管理價值體系建構的杭州經驗就在于：政府績效管理的核心價值觀是為民辦事，增進公共利益。在績效管理體系設計和推進落實過程中，一直堅持從全局出發，整體推進，重點突破，頂層設計與基層探索相統籌，持續性制度創新，結果導向與過程導向相統一，促進了績效管理系統的有效運轉，使講求績效成為杭州的一種文化自覺和制度自信，調動了工作人員的積極性和主觀能動性，維護了政府績效管理的公正性、權威性和影響力。

注釋

①“四問四權”，即通過“辦不辦”問情于民、“辦什么”問需于民、“怎么辦”問計于民、“辦得好不好”問績于民來落實社會公眾的知情權、參與權、選擇權、監督權。

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作者簡介

張鳴春 河西學院馬克思主義學院副教授，研究方向為公共管理、地方政府與地方治理