論我國邊民互市貿易立法保障制度

邊民互市貿易在我國邊境地區經濟發展和民生工程建設中具有重要地位?，F行邊民互市貿易法律規范等級較低、法律規范之間內容沖突、地方立法不足等問題極大地限制了邊民互市貿易的發展和繁榮。構建完善的邊民互市貿易立法保障制度，需要從中央到地方，逐漸形成行政法規、地方性法規、單行條例和政府規章等相互銜接的立法保障制度。

2024年4月23日，習近平總書記主持召開新時代推動西部大開發座談會時提出，我們要深入推進新時代興邊富民行動，努力實現邊民富、邊關美、邊境穩、邊防固。邊民互市貿易的發展水平高低，成為“邊境地區”“民族地區”及“欠發達地區”經濟發展和邊民富裕程度的重要指標。目前，我國已在8個邊疆省區的口岸縣市區設立了規模不等的邊民互市貿易區（點），但現行邊民互市法律法規還沒有形成自上而下完備的立法體系，阻礙了互市貿易的發展，表現為互市貿易法律規范等級較低、法律規范之間沖突、地方立法不足等問題。在此基礎上，本文提出由國務院出臺邊民互市貿易行政法規、地方省區制定地方互市貿易規定及相應的配套措施的建議。

邊民互市貿易立法的現狀

（一）中央主導：邊民互市貿易法律規范性文件的制定

中央關于邊民互市貿易法律規范性文件的發布可以分為兩個階段，第一個階段是邊民互市貿易法律規范性文件出臺的起步階段，從1982年至1992年，這一階段我國開始恢復邊境貿易，國家和民族自治地方制定了一系列法律法規和行政規范性文件。1982年，《憲法》對我國積極開展對外經濟合作做了規定。1984年12月20日對外經濟貿易合作部（現商務部）以部門規章的形式發布了《邊境小額貿易暫行管理辦法》（1994年廢止），正式將“邊民互市貿易”寫入其中。這一時期，針對民族自治地方制定了一部法律，即1984年5月31日全國人大出臺了《民族區域自治法》，明確規定了民族自治地方依照國家規定，可以開展對外經濟貿易活動，經國務院批準，可以開辟對外貿易口岸，與外國接壤的民族自治地方經國務院批準，開展邊境貿易。

第二階段是從1993年至今，是邊民互市貿易法律規范不斷完善階段。1993年憲法修正案將“堅持改革開放”寫入序言。1994年，《對外貿易法》（2022年修正）正式頒布，其中第67條規定：“國家對邊境地區與接壤國家邊境地區之間的貿易以及邊民互市貿易，采取靈活措施，給予優惠和便利，具體辦法由國務院規定?！边@一規定使邊民互市貿易在經濟立法領域內有了直接的法律依據。1996年，國務院以規范性文件的形式發布《國務院關于邊境貿易有關問題的通知》，其中對邊民互市貿易的地點及邊民購買限額作了規定，明確了邊民互市貿易和邊境小額貿易屬于邊境貿易的兩種形式，其他內容授權外經貿部和海關總署制定管理辦法。同年3月，外經貿部和海關總署聯合制定部門規章《邊民互市貿易管理辦法》（2010年修正）。

（二）地方推進：地方邊民互市貿易法律規范性文件的制定

隨著中央層面互市貿易法律法規的頒布和實施，推動了地方相關法律法規的制定。云南省內13個民族自治州和自治縣、吉林省內兩個民族自治州和自治縣以自治條例的形式將“邊民互市貿易”納入法律規定之中。云南省德宏傣族景頗族自治州于1992年以單行條例的形式制定了《德宏傣族景頗族邊境經濟貿易管理條例》（2004年廢止），將邊民互市貿易作為邊境經濟貿易的一部分加以規定。1992年內蒙古自治區和新疆維吾爾自治區率先以政府規章的形式專門就邊民互市貿易制定了管理辦法。內蒙古自治區政府于2018年出臺了《內蒙古自治區邊民互市貿易區管理辦法》，同時廢止1992年制定的《內蒙古自治區邊民互市市場暫行管理辦法》。新疆維吾爾自治區商務廳和烏魯木齊海關于2013年聯合制定《新疆維吾爾自治區邊民互市貿易管理辦法》，新疆維吾爾自治區政府于1992年制定的《新疆維吾爾自治區邊民互市貿易管理試行辦法》至今尚未廢止。吉林省政府于2004年制定《琿春中俄互市貿易區管理辦法》。此外，廣西、內蒙古、云南和黑龍江等省、自治區政府部門及商務廳、海關和外匯等部門對互市貿易的商品管理、稅收及外匯等以地方行政規范性文件的形式作了規定。

邊民互市貿易立法中存在的問題

（一）現行邊民互市貿易法律規范性文件的規范等級較低

現行邊民互市貿易法律規范還沒有形成由較高規范和較低規范組成的、自上而下完善的立法體系。法律規范體系由較高和較低的法律規范組成。[1]我國立法體系是由較高級規范和較低級規范構成的法律規范性文件系統，由憲法、法律、行政法規、部門規章、地方性法規及地方政府規章組成的有機整體。目前，對邊民互市貿易規定較為具體的僅有國務院部門規章《邊民互市貿易管理辦法》，其不能作為地方各省、自治區政府制定規章的依據，因此，實踐中造成地方政府規章缺乏可操作性的上位法依據?！读⒎ǚā返诰攀龡l規定，“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章?！币来艘幎?，各省、自治區政府制定的邊民互市貿易規章應依據較高級的規范即法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規，從現有省、自治區政府制定的法律法規來看，并沒有列明相應的規范依據。如，《內蒙古自治區邊民互市貿易區管理辦法》對依據的上位法沒有明確列明，表述為“根據國家有關法律法規……”，《琿春中俄互市貿易區管理辦法》表述為“……根據國家有關規定，制定本辦法?！彪m然上述規定在表述上未列明所依據的上位法，但其內容依據了國務院制定的《關于邊境貿易有關問題的通知》及其部門制定的《邊民互市貿易管理辦法》，而依上述《立法法》的規定，《關于邊境貿易有關問題的通知》和《邊民互市貿易管理辦法》不能成為地方性政府規章的上位法。還有部分設有邊民互市貿易區（點）的省或自治區政府至今沒有出臺邊民互市貿易行政規章，而是由省區政府部門、邊境縣市區政府等制定行政規范性文件，如黑龍江省商務廳、哈爾濱海關和黑龍江檢驗檢疫局聯合制定的《黑龍江省邊民互市貿易管理規定》，廣西東興市人民政府制定的《東興市邊民互市貿易區管理規定》。

（二）邊民互市貿易地方法律規范性文件之間內容存在沖突的問題

國務院部門和省、自治區政府屬于同一權力等級系列，共同隸屬于國務院，制定的規章等級上二者不存在誰的規范層級更高的問題，也不以誰為更高級的規范。但在具體立法中二者出現對同一事項規定相沖突的情況，如對“邊民”規定上的不同。根據《邊民互市貿易管理辦法》的規定，邊民指邊境地區的居民。我國早在《國務院關于邊境貿易有關問題的通知》這一文件中就將“邊境地區”定義為沿陸地邊境線經國家批準對外開放的邊境縣（旗）、邊境城市轄區。而《內蒙古自治區邊民互市貿易區管理辦法》第2條將邊境地區盟市居民納入邊民范圍，擴大了邊境地區所轄邊民的范圍。另外，“邊民”范圍一般為邊境地區的戶籍居民或常住居民，但廣西靖西市互市貿易法律規范性文件中將游客納入了邊民互市貿易主體當中。

（三）邊民互市貿易地方立法不足，現有地方政府規章存在內容滯后、執行性不強的問題

民族自治地方邊民互市貿易的立法包括自治區、自治州和自治縣人大制定的自治條例和單行條例以及政府規章。目前，五大自治區尚未出臺有關邊民互市貿易的自治條例和單行條例，自治州和自治縣的相關自治條例見于云南省和吉林省內所轄自治州和自治縣。上述自治條例普遍存在對邊民互市貿易的表述概括性強、不具有實踐操作性的問題，諸如“積極開展邊民互市貿易”“自治州開展邊民互市，發展邊境貿易，做好管理和服務工作”“自治縣的自治機關大力發展對外貿易，制定優惠政策，扶持邊境貿易，開展邊民互市”等類似的規定。這是由自治條例的性質所決定的，自治條例是民族自治地方全面調整、規范民族區域自治事務的總章程，[1]是調整民族自治地方基本社會關系的綜合性自治法規。[2]因此，在邊民互市貿易事項上不能作出較為具體的規定。單行條例是調整某一方面社會關系的自治法規，就某一方面的事務可以制定較為詳細的規則。唯一一部規范邊民互市貿易事項的單行條例《云南省德宏傣族景頗族自治州邊境經濟貿易管理條例（試行）》，所涉及邊民互市貿易的規定也僅有兩條，并沒有對邊民互市貿易作出實質性的規定，且僅實行了12年即被廢止。我國早在1984年就頒布了《民族區域自治法》，對民族自治地方“27項自治權清單”之一的邊境貿易自治權作了規定，但截至目前，卻沒有一部有效的民族自治地方單行條例對邊民互市貿易進行規定。

目前，地方各省、自治區級人大及人大常委會都沒有頒布邊民互市貿易地方性法規，以地方政府規章呈現的立法形式僅有內蒙古自治區、新疆維吾爾自治區和吉林省。政府規章雖然對本地區邊民互市貿易作了規定，但內容滯后、執行性較差。如1992年新疆維吾爾自治區的政府規章中有關邊民范圍的規定較為滯后，2013年新疆維吾爾自治區政府的部門規定內容大致重復了《邊民互市貿易管理辦法》的規定，關于邊民、互市商品落地加工的規定也較為滯后。內蒙古自治區于2018年制定的《內蒙古自治區邊民互市貿易管理辦法》第15條規定，“……允許互市產品區外落地加工，提升邊境地區經濟發展內生動力?！睂嵺`中，互市貿易產品落地加工的批準權僅由國務院商務部享有。2020年5月由商務部辦公廳下發文件僅對7個省區13個邊民互市貿易區落地加工方案予以審批通過。其中，內蒙古被批準通過的僅有二連浩特市中蒙邊民互市貿易區，《內蒙古自治區邊民互市貿易管理辦法》所規定的互市產品落地加工業務不能落實到區內所有邊民互市貿易區。

完善邊民互市貿易立法保障制度的建議

（一）優先構建邊民互市貿易地方性法規體系

邊民互市貿易的立法不能實行從中央到地方整齊劃一的立法形式，應關切地方發展的差異性和特殊性。民族自治地方人大可選擇性制定單行條例或地方性法規，非民族自治地方人大及人大常委會充分運用制定地方性法規的立法權，制定邊民互市貿易規范性文件，為地方政府規章的制定提供法律依據。

單行條例和地方性法規在邊民互市貿易事項上的制定權來源于《憲法》和法律的規定?！稇椃ā芬幎嗣褡遄灾蔚胤阶灾螜C關具有經濟管理自治權。《民族區域自治法》進一步規定了在民族自治地方開辟對外貿易口岸并享有邊境貿易自治權。《對外貿易法》（2022年修訂）第58條和第67條規定了給予邊境地區邊民互市貿易優惠和促進措施?！睹褡鍏^域自治法》和《對外貿易法》規定了關于保障對外貿易自治權的上級國家機關的職責。依據《憲法》和《立法法》的規定，“自治區人大為執行法律、行政法規的規定可以依據本地區的實際情況制定地方性法規。”《對外貿易法》已將邊民互市貿易納入法律規定，但還沒有出臺行政法規。因此，自治區地方性法規依據《對外貿易法》在邊民互市貿易事項上仍然可以制定地方性法規。

自治區人大可以選擇在自治區制定地方性法規，在自治州和自治縣制定單行條例的立法模式。自治區制定單行條例雖然能夠更好體現民族自治地方的特殊需要和偏好，但其制定的必要性在于是否能夠充分體現當地少數民族經濟發展的特點，困難在于立法程序上單行條例需要經過全國人大常委會批準這一法定程序和一些政府職能部門批準的非必經程序，這也是我國五大自治區層面沒有制定和通過一部單行條例的原因。[3]自治區制定地方法性規不需要經過全國人大常委會批準，立法通過的時間相對較短，能夠及時根據本地區經濟發展的實際情況作出修改。根據《立法法》第82條規定，一些事項根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。因此，地方自治區人大或人大常委會選擇制定地方性法規，自治州和自治縣（市、旗）人大選擇制定單行條例不失為一種較好的立法選擇。自治州和自治縣（市、旗）的少數民族人口數量較多且分布更為集中，民族特點更為突出，在立法程序上需經過其所在的省或自治區人大常委會的批準，立法程序相比自治區單行條例的制定困難更小一些。因此，由自治州和自治縣人大根據本地區的經濟發展特點制定單行條例更有利于地方邊民互市貿易的發展。

地方人民政府是我國地方人大的執行機關。依據《立法法》的規定，由地方政府依據地方性法規制定配套措施，能夠有效避免地方政府規章與國務院部門規章之間沖突和不協調的問題，也能夠避免實踐中地方政府充當國務院部門的“執行機關”，為地方各級政府制定可操作性規范提供法律依據。

（二）國務院出臺邊民互市貿易行政法規，履行《對外貿易法》授權立法的職責

《對外貿易法》第67條授權國務院制定邊民互市貿易行政法規。多年來，國務院以行政規范性文件及授權國務院部門制定規章的形式規范互市貿易市場，而不是制定行政法規?！秾ν赓Q易法》中對互市貿易的規定內容較為模糊，需要國務院明確互市貿易發展中的一些基本法律問題，并以行政法規的形式作出規定。在沒有法律、行政法規及地方性法規作為地方政府規章制定依據的情況下，地方政府習慣上將政策作為規章制定權的來源，這是不符合法律規定的。與政策相比，行政法規具有穩定性、可預測性，其制定程序更加嚴格，可為地方政府規章的制定提供法律依據。同時，也解決了互市貿易領域立法層次低，內容滯后、不全面等問題。[4]

（三）盡快修訂并出臺部門規章《邊民互市貿易管理辦法》

《邊民互市貿易管理辦法》中的多個規定滯后于現行邊民互市貿易發展的實踐。國務院早在2015年提出修訂和完善《邊民互市貿易管理辦法》的建議，近幾年國務院部門、專家學者等多次提出修訂的意見，但相關部門至今沒有出臺修訂后的《邊民互市貿易管理辦法》。

《邊民互市貿易管理辦法》應明確中央政府部門在邊民互市貿易發展中的權力，放權給地方，避免部門規章和地方性法規、規章之間對同一事項規定不一致的情況，有效發揮地方立法的積極性，維護中央立法和地方立法的權威。邊民互市貿易發展成果的直接受益者是邊民和邊境地區，中央應將更大經濟權限交由地方立法機關行使。符合經濟學基本原理的經濟權限的分配，其衡量標準是公共產品本身的波及度或受益度是全國人民還是地方人民，以此來決定經濟權限交由中央還是地方行使。[5]邊民互市貿易不僅關乎國家外貿制度、邊疆安全及對外關系，更與地方興邊富民、脫貧攻堅等民生工程及邊境城市經濟發展緊密相連。下放互市貿易部分立法權至省和自治區，可有效推動地方法律制度完善與實踐發展。

參考文獻

[1][奧]凱爾森.法與國家的一般理論[M].沈宗靈，譯.商務印書館，2013.

[2]熊文釗.民族法學[M].北京大學出版社，2012.

[3]張文山.通往自治的橋梁—自治條例與單行條例研究[M].中央民族大學出版社，2009.

[4]高麗晶.內蒙古自治區邊民互市貿易法律制度研究[D].內蒙古大學，2023.

[5]譚波.我國中央與地方權限爭議法律解決機制研究[M].法律出版社，2014.

作者簡介

高麗晶 鄂爾多斯應用技術學院講師，研究方向為民族法學、中俄蒙法律制度