新中國成立初期西安失業問題與救濟安置研究（1949-1956）

新中國成立初期，中國共產黨全面接管城市工作，面對嚴峻的失業現狀，為了建立和鞏固新生的人民政權，西安市適應經濟發展與民眾需求，不斷調整和改進失業救濟政策，政府前期通過發放救濟金、以工代賑、還鄉生產等方式緊急減緩就業壓力，開拓就業渠道；后期通過經濟發展創造新崗位，轉業訓練擴大失業者自尋職業和生活出路的可能性，并通過政治文化教育塑造中國共產黨的良好形象。不僅解決了失業人員的生活困難，穩定社會秩序，最重要的是在救濟和安置失業過程中形塑了對中國共產黨和人民政權的擁護與認同。

陜西地處我國腹地，西安作為其省會，是西北政治經濟的中心。新中國初期，西安市失業問題嚴峻，治理失業成為刻不容緩的政治任務。本文以西安市的相關檔案資料為基礎，以失業工人為研究樣本，展現國家政策與基層民眾之間的調整與融合。研究這一時期以失業工人為代表的城市民眾對新中國政權認同的過程，有助于了解新中國初期在西北欠發達地區如何通過處理失業問題提高社會改造能力和構建新政權認同，也有助于完善中國現有失業救濟和失業保障體系，建設新時代下具有中國特色的本土城市治理范式。

有學者認為，新中國初期治理城市失業問題是中共民生工作的首要任務，[1]有效救助失業者不僅提高了他們的生活水平，還減輕了社會壓力，鞏固了新生政權，為國民經濟恢復發展奠定了基礎。[2]然而，目前城市認同研究主要集中于大城市，對西北城市研究尚不充分，研究轉型時期的非典型城市可以更立體地展現國家方針政策的基層實踐。

新中國成立初期西安市民失業原因探討

西安失業現象歷史悠久，抗戰勝利后，隨著國民黨經濟重心東移，西部地區工業日漸沒落。至新中國成立初期，西安面臨大量工廠停工和工人失業的嚴峻挑戰，其成因可歸結為以下四點。

首先，工業基礎薄弱是根本原因。自抗戰以來，西安工業持續衰退，政府接管時，西安幾乎成為一個消費型城市，工業基礎極其有限，以一個國營電廠和少量大型私營工廠為主，其余多為手工作坊。1948年數據顯示，失業人口占全市總人口的三分之一。[3]其次，國民黨軍隊的掠奪性破壞加劇了失業問題。解放前夕，國民黨軍隊對當地工業進行了嚴重破壞，導致生產停滯，工人失業嚴重，許多人不得不轉行做小生意或雜役。再次，通貨膨脹也是導致失業的重要因素。國民黨撤離前大量拋售物資，導致物價飛漲。上海物價波動對西安產生直接影響，尤其是“銀圓之戰”和“米棉之戰”后，西安物價暴漲，小麥價格上漲53.5倍，棉花上漲61倍，煤炭上漲59倍，[4]雖然后來得到控制，但高通脹導致的虛假購買力消失，私營工商業陷入困境，勞資糾紛頻發，失業人數不斷攀升。最后，外地沿海商品的沖擊對西安本地工業造成巨大壓力。解放初期，西安私營工業企業設備落后、產量小、質量差，隨著隴海鐵路恢復通車，沿海地區商品大量涌入，本地產品無法與之競爭，導致許多企業減產或停產，經營不善，裁員頻繁。紡織、化學等行業的多家企業倒閉或停工，手工業者失業率高達80%。

綜上所述，新中國成立初期西安失業現象的成因復雜，既有歷史遺留問題，也有戰爭破壞、經濟波動和市場競爭等多重因素影響。

新中國成立初期對西安市民的救濟與安置

西安市在地域上大體可分為城關區（一至八區）與郊區（九至十區）兩種性質。其中，城關區是國民黨長期統治下所造成的失業失學和城市貧民的重災區，主要為河南來的難民。解放后，西安市人民政府根據中央的指示，結合西安實際情況，通過緊急救濟和長期安置兩種救濟方式，幫助大部分失業者找到生活出路，并在此過程中提高了城市民眾對新中國政權的認同。

（一）1949-1952年對西安市民緊急救濟與臨時安置

新中國成立初期，中央人民政府的主要任務之一就是集中力量解決國民政府遺留下的龐大的失業工人群體。對此，政府采取了一系列緊急措施實施救濟。

1、建立失業救濟機構

1950年6月，中央人民政府政務院發布一系列救濟和安置失業工人的相關文件，如《關于救濟失業工人的指示》《救濟失業工人暫行辦法》，并設立西安失業工人救濟委員會，西安于7月成立了救濟處，辦理登記、處理、救濟失業工人及宣傳動員收繳救濟金工作，并以發放救濟金、以工代賑、還鄉生產等方式進行處理，初步緩解了失業者的困難；9月份在各區成立分會，挨門逐戶訪問并登記失業者。從市、區層面強化了社會救濟機構的設置，保證工作安排條理化、系統化，工作逐漸由被動到主動。

2、發放救濟金

解放之初面對亟待解決的失業現象，政府進行了失業登記，對確實難以維持生活的失業人員發放了適量救濟金，使生活困難者得以糊口。救濟金除由中央、省、市財政撥款和有關部門捐贈外，西安市國營、私營工廠、銀行、商店等均須按月交納實際工資總額1％交納，職工個人按個人實際收入的1％交納，非企業性的醫院、學校、文化單位等，僅限于職工交納救濟金。截至1950年10月，共收入人民幣76.65億元，共支出人民幣1135萬元，救濟994人。在收繳救濟金與自由捐助工作中，發揮并加強了在業工人與失業工人之間的階級友愛和互助精神，使工人認識到，只有依靠自己的組織才能真正解決問題，這是重大的政治收獲。

3、以工代賑

以工賑手段解決救濟問題是新中國成立初期的典型方式。有重點地舉辦失業救濟工程，盡量把失業者組織起來參加公共工程，例如興修水利，修建市政工程等。根據中央指示之原則，以工代賑的工程范圍首先為國家需要舉辦的工程，以及有益于市政建設的事業，如植樹、修理碼頭、修建馬路等。相關事項由失業工人救濟處工賑科負責。按照這一指示，西安結合實際情況，動員組織失業工人參加市政建設修馬路、砸石子工作；組織體力好、有勞動鍛煉的失業工人去天寶路工程隊。不僅解決了工人的生活困難，而且使工人真正體會到共產黨和人民政府與自己有血肉不可分離的關系，有的工人得到救濟，感動地流淚說：“在舊社會里誰管我們工人?！?952年，通過以工代賑救濟了360人，支出救濟金4560萬元。

4、還鄉生產

解放初期西安約有三萬難民，且大都生活無依。有學者指出：土地革命結束后，共產黨人認識到農村有大量的潛在的勞動力沒有發揮出來，必須有計劃有步驟地向東北、西北和西南地區移民，號召“盲目流入城市的農民應該回到鄉村去”。1949年10月，市政府成立移民辦事處，幫助符合條件的難民及失業者還鄉生產，即凡原籍有土地房屋或無土回原籍后能分得土地從事生產者，動員回原籍生產，或赴鳳翔縣千山墾區墾荒或去銅川煤礦挖煤。[5]1950年6月17日，中央人民政府政務院發布《救濟失業工人暫行辦法》規定：凡由鄉村到城市不久或目前在鄉村中有親屬可以回鄉的失業工人，應由工會根據自愿原則組織并鼓勵他們回鄉生產，由失業工人救濟處按照標準發給本人及其家屬所必需的旅費和救濟金，作為生產資金的輔助。[6]

在黨的正確領導下，隨著國民經濟逐步恢復與發展，西安失業現象大幅好轉。失業工人李延年來信說：“多虧人民政府的幫助，我一家四口才能存活，在國民黨反動統治時期，我們這些窮人餓死、凍死也沒人知道”。在前期失業救濟取得良好成效的同時，由于領導干部沒有先前經驗可以借鑒，在救濟過程中也出現了一些問題。為使失業者順應國家建設的需要的同時能夠走到適合的崗位上，必須了解失業人員的不同情況和訴求，提高其自身技能和素養，逐漸引導其就業轉業。

（二）1952-1956年對西安市民的長期安置與失業者自救

1952年底，西安工業企業由1949年的1698個增加到2410個，全市工業職工人數由1949年的2.16萬人增加到1952年的3.47萬人。全市工業總產值由1949年的1.09億元增加到1952年的2.33億元。[7]1953年，國家經濟建設已經開始，西安作為“一五”計劃重點工業城市，為解決失業問題提供了有利條件，對于現有失業人員，第一，因國家經濟發展創造更多的就業崗位，對有培養條件的失業者進行轉業訓練，介紹就業；第二，鼓勵失業人員自行就業，自謀生活出路。

1、轉業訓練

新中國成立之初，缺少專業技能的工人和普通工人占據了失業的絕大多數比重，而擁有一技之長的專業人員數量則相對匱乏，而“一五”計劃蘇聯援助建設的156個大型項目中，有17個在西安，這就為西安的工業化建設提供了歷史性機遇，工廠企業需要技術工人和普通工人的數量逐漸增加。根據中央指示“失業人員中凡確有就業條件和培養前途者，應根據經濟發展的需要逐步介紹就業，或在有出路的條件下予以技術訓練”，引導失業學員就業轉業。西安技術訓練班采用組織學習方式招收失業工人、失學青年，中心任務是培養技術工人，訓練班主動與各工業部門聯系，主動將訓練工作納入國家勞動計劃。舉辦訓練班收效顯著。1955年安置的14705名失業人員中，將技術工人、有專長人員等收至工廠企業6457人，不僅解決了失業人員生活困難，同時完成了基建勞力供應任務。

2、自行就業

部分失業者條件特殊，雖難以介紹工作，卻有著較為廣泛的社會聯系，因此對不適合廠礦需要及就業條件較差者，著重鼓勵自行就業，或自謀生活出路。隨著國民經濟的發展及第一個五年計劃的開始，自行就業的辦法開始奏效，1954年第一季度自行就業人數比1953年第四季度增加了57.24%；1955年元月登記的失業人員中，自行就業、自謀生活出路者占調查人數52%。同時，自行就業打破了失業人員對政府單純依賴思想和消極等待觀念，群眾的怨言和群眾來信來談也大為減少，1954年第四季度比第一季度群眾來信減少了80.3%，群眾來談減少了88.8%，大為扭轉了工作的被動局面。1956年以后，西安的失業人員比重減少，失業問題得到極大改善。截至1956年12月，西安市約有20429人要求就業，其中求業人員17638人，占86.8%，失業人員僅有2791人，占13.2%。[8]

從新中國成立到三大改造結束，西安基本形成了系統化、專業化的失業救濟機制，實現了中共中央城市政權建設與社會整合的目的。通過對各階層、各黨派、各團體等失業無業人員的救治，讓他們意識到自己與民族國家和社會的緊密聯系。那些在社會中曾經對中國共產黨的執政地位抱有疑問或保留意見的不同群體，逐漸轉變態度，開始接受并認同中國共產黨所倡導的核心價值觀與道德規范。

失業問題的解決對市民階層社會認同的影響

新中國成立初期，全國各地工商業蕭條，約400萬工人失業，成為當時社會演進的重要特征。解決失業工人問題不僅是經濟議題，更蘊含深刻的社會政治意義。西安作為典型案例，在這一時期對失業救濟理念和救濟安置工作進行了大膽探索與實踐，旨在重建基層社會管理秩序。

一方面，在救濟理念上，新中國初期的失業救濟超越了傳統慈悲憐憫的范疇，融入了現代社會保障思想。政府倡導社會救助不僅要解決眼前困難，更要幫助失業者擺脫貧困，重返社會生產。然而，由于民眾對現代救濟制度認知不足，初期收繳救濟基金遭遇困難。[9]經過耐心教育與實際行動，民眾逐漸理解失業救濟金的取之于民用之于民原則，認識到“失業是國民黨反動派造成的，應共同承擔救濟責任”。這一心理上的轉變促進了政策措施的有效實施，贏得了民心，鞏固了新生政權。

另一方面，在救濟安置工作上，政府采取實際行動幫助失業工人找到工作，這一舉措比任何口頭宣傳都更具說服力。如在仁義村進行勞動就業試辦工作，村農會主任范瑞東反映說：“人民政府這個決定真好，這一下把社會秩序的一個根本問題給解決了。”政府安置與失業者自尋出路相結合，不僅激發了勞動者的積極性，還顯著減輕了失業壓力。這一過程中，中國共產黨基層組織威信大幅提升，人民生產積極性和勞動力素質不斷提高。有學者指出，新中國對失業群體等社會問題的熱切關注，都與事關社會認同的各種制度建設直接相關，只有凝聚人心、激發社會認同才能避免社會矛盾的尖銳化。[10]這些措施為構建和諧社會、提升國家治理能力積累了寶貴經驗。

結語

新中國初期，西安市針對嚴峻失業現狀，遵循指示，結合實際情況，采取了一系列有針對、有主次的失業救濟措施。這些措施不僅緩解了失業者的生活困難，提升了他們的就業競爭力，而且有效安定了失業者的情緒，維護了社會穩定。值得一提的是，通過失業救濟舉措，城市民眾深刻感受到了新政權與舊社會的巨大差異，增強了對中國共產黨和新生人民政權的認同與擁護。這一系列舉措取得了顯著的失業治理成效，然而隨著社會變革的深入，對失業的認知和討論發生了變化，社會主義對失業的解釋及解決方式也隨之調整。

參考文獻

[1]徐行，石奎.新中國成立初期城市失業問題及其迅速解決[J].當代中國史研究，2014（1）：37-44+125-126.

[2]高冬梅.新中國成立初期中國共產黨社會救助思想與實踐研究（1949-1956）[J].人民出版社，2009：1.

[3]西安市檔案局，西安市檔案館.西安解放檔案史料選輯[M].陜西人民出版社，1989：7.

[4][7]西安市地方志編纂委員會編.西安市志（第3卷）[M].西安出版社，2003：13+89.

[5]為送呈本市解放一年余來社會救濟福利工作總結與今后工作方針[A]，西安市檔案館館藏（1950），檔案號：Z012-2-0017-0026.

[6]為轉發救濟失業工人暫行辦法及宣傳參考材料希即討論并遵照執行[A]，西安市檔案館館藏（1950），檔案號：Z014-2-0023-0004.

[8]關于目前失業救濟工作中存在的幾個問題及今后意見[A]，西安市檔案館館藏（1955），檔案號：Z014-1-0066-0116.

[9]中國社科院，中央檔案館.1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編（勞動工資和職工福利卷）[M].中國社會科學出版社，1994：161.

[10]宋學勤.新中國成立初期（1949—1956）的社會建設與社會認同——以北京市為中心的探討[J].教學與研究，2015（3）：88-94.

作者簡介

李 圳 西安郵電大學馬克思主義學院教授，研究方向為中共黨史

朱海萌 西安郵電大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向為中共黨史