行政協議的判定標準與行政協議訴訟

[摘 要]我國行政訴訟受案范圍的行政協議僅為狹義的行政協議，其判定標準包括形式標準和實質標準。形式標準即主體標準，必須有一方當事人是行政主體；實質標準則涉及協議目的（公益目的）、協議內容（具有行政法上的權利義務）、協議當事人地位（法律地位平等，但行政主體方享有一定優(yōu)益權）和協議性質（既具有行政性，又具有民事性）。行政協議訴訟的范圍包括政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議以及最高人民法院司法解釋列舉的其他行政協議。行政協議可訴的情形包括違法簽訂、不依法履行，以及未依約履行、違法變更和違法終止（解除）。行政協議訴訟的起訴與受理、審理與判決除適用《行政訴訟法》和最高人民法院關于行政協議訴訟的司法解釋外，還可參照適用《民事訴訟法》的有關規(guī)定。在實體法方面，除適用相應的行政實體法外，還可參照適用民事法律規(guī)范中關于民事合同的相關規(guī)定。

[關鍵詞]行政協議；行政協議訴訟；審理范圍；裁判標準

[中圖分類號] D912.1 [文獻標識碼] A

一、行政協議的概念與判定標準

（一）行政協議的概念

行政協議即行政合同、行政契約或政府合同、政府契約。在不同的場合，人們可能賦予這些術語不完全相同的含義。

例如，《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政協議訴訟司法解釋》）確定行政協議是“行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議”，從而既排除了行政機關與個人、組織之間訂立的民事性質的協議，也排除了行政機關與行政機關、行政機關與公職人員之間訂立的行政法性質的協議。

而英國、美國等國家使用“政府合同”，通常既包括公法合同，也包括私法合同。［1］法國、德國等歐洲國家使用“行政合同”，則往往只包括公法合同而不包括私法合同。［2］

（二）廣義行政協議

廣義的行政協議（行政合同）指行政主體（包括行政機關與法律法規(guī)授權的組織）與作為行政相對人的公民、法人或者其他組織之間簽訂的取代［3］或補充［4］行政行為的，設立、變更、終止行政法律關系的協議，以及不同行政主體相互之間、行政主體與所屬公職人員之間簽訂的協議。［5］

廣義的政府合同則既包括作為行政主體與作為行政相對人的公民、法人或者其他組織之間簽訂的設立、變更、終止行政法律關系的協議，也包括作為特別法人的政府或政府部門與一般法人、非法人組織、個人之間簽訂的設立、變更、終止民事權利義務關系的協議（即同時包括公法合同與私法合同）。政府即使是與私人簽訂私法合同，亦應受到比私人與私人之間簽訂私法合同更為嚴格的法律規(guī)范與約束。因為政府履行合同的資金來自國庫，其所有債務由納稅人買單。

（三）狹義行政協議的判定標準

1．形式標準（主體標準）

一方是行政主體，一方是作為行政相對人的公民、法人或者其他組織。

2．實質標準

（1）協議目的：追求公共利益（實現某種行政管理或者公共服務目標）；

（2）協議內容：設立或者變更、終止某種行政法律關系，具有行政法上權利義務的內容；

（3）協議雙方的地位：雙方法律地位平等，但權利義務不完全對應（行政主體享有一定優(yōu)益權）；

（4）協議性質：協議既具有行政性，又具有民事性，故其爭議既可通過行政法途徑解決（涉行政行為爭議可通過行政復議或行政訴訟途徑解決），又可通過民法途徑解決（涉民事性爭議可通過仲裁或民事訴訟途徑解決）。

二、可訴行政協議的種類

（一）《中華人民共和國行政訴訟法》第12條第11項規(guī)定的種類

（1）政府特許經營協議；

（2）土地房屋征收補償協議；

（3）等（即與前兩種協議性質相同的協議）。

（二）《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規(guī)定》第2條規(guī)定的種類

（1）政府特許經營協議（主要涉供水、供電、供氣、供暖等公用事業(yè)或重大建設工程項目，此種協議大多采用BOT形式）；

（2）土地、房屋等征收征用補償協議（征收征用限于公共利益需要，非公共利益需要應采用私法買賣合同。在西方國家，某些因公共利益需要亦可采用私法買賣合同）；

（3）礦業(yè)權等國有自然資源［《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第12條第4項列舉的自然資源包括土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等］使用權出讓協議；

（4）政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議；

（5）政府與社會資本合作協議（須符合《行政協議訴訟司法解釋》第1條規(guī)定的條件，此種協議大多采用 BOT、BOOT 、BTO、BOO、PFI等PPP形式）；

（6）其他行政協議（如政府招商引資框架協議等）。

（三）可訴行政協議爭議案件的可訴情形

1．《行政訴訟法》第12條第11項規(guī)定的4種情形

（1）不依法履行；

（2）未依約履行；

（3）違法變更；

（4）違法解除。

2．最高人民法院《行政協議訴訟司法解釋》第4條規(guī)定的5種情形

（1）違法簽訂；

（2）不依法履行；

（3）未依約履行；

（4）違法變更；

（5）違法終止（解除）。

（四）可訴行政協議爭議案件可訴情形的典型案例

1．違法簽訂行政協議案例

案例一： 蔣某某訴重慶高新區(qū)管理委員會、重慶高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)征地服務中心行政協議糾紛案［6］

2015年12月25日，蔣某某與重慶高新區(qū)管理委員會、重慶高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)簽訂《征地拆遷補償安置協議》。協議簽訂后，蔣某某認為協議內容和簽訂程序均違法，侵害了其合法權益，于 2016年7月12日向重慶市第五中級人民法院提起訴訟。重慶五中院以蔣的起訴不屬于《行政訴訟法》規(guī)定的行政協議可訴性范圍，駁回其起訴。蔣再向重慶市高級人民法院上訴。重慶市高級人民法院以同樣理由駁回其起訴。蔣不服，向最高人民法院申請再審。最高人民法院經再審后指出，《行政訴訟法》規(guī)定的可訴性范圍雖只列舉了不依法履行、未依約履行、違法變更、解除的情形，但并不限于4種情形，《行政訴訟法》第12條第11項使用的“等”還包括締約過失、協議成立與否、協議是否有效、是否有應撤銷、終止等情形。故裁定撤銷一審、二審裁定，指令繼續(xù)審理。

案例二：王某某訴江蘇省儀征棗林灣旅游度假區(qū)管理辦公室房屋搬遷協議糾紛案［7］

2017年8月4日早晨，江蘇儀征市銅山辦事處的工作人員到王某某家中商談搬遷補償安置事宜，直至5日凌晨1時30分，雙方才在《房屋搬遷協議》上簽字。

2017年8月5日晨5時20分，王某某被家人送至醫(yī)院治療，被診斷為有多處軟組織挫傷，8月21日方出院。9月19日，王某某向揚州市中級人民法院起訴，提出《房屋搬遷協議》是在被告脅迫下簽訂的，請求法院予以撤銷。

揚州市中級人民法院支持了原告的訴求，判決指出，一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對方在違背真實意思的情況下訂立的合同，受損害方有權請求法院變更或撤銷。該案雖無直接證據證明拆遷人員使用了暴力脅迫手段，但協商從8月4日早晨持續(xù)至8月5日凌晨，時間跨度過長，難以認定王某某簽訂協議是其真實意思表示，亦有違正當法律程序原則，故判決撤銷了案涉協議。

2．行政協議內容違法案例

案例三：鄒平縣政府與西王集團、齊星集團《委托經營三方協議》糾紛案［8］

2016年，山東省齊星集團因企業(yè)生產經營需要，向信達資產管理公司借貸2億元，西王集團對之提供了擔保。2017年3月4日，西王集團認為齊星集團經營不善，其擔保存在很大風險，要求對齊星集團進行托管。齊星集團認為不存在這種風險，不同意托管。于是，西王集團請求鄒平縣政府進行干預。

2017年4月2日，山東省鄒平縣政府將西王集團、齊星集團法定代表人召集到縣政府，強行要求齊星集團與西王集團和縣政府簽訂《委托經營三方協議》。該協議規(guī)定，齊星集團自協議簽訂后，由西王集團托管，如之后進入破產程序，西王集團在債務清償前優(yōu)先受償齊星集團全部資產。在鄒平縣政府的施壓下，齊星集團最后在協議上簽了字。之后齊星集團所屬17家關聯企業(yè)均被西王集團接管。對此，齊星集團認為該協議嚴重損害了其權益，故向法院提起訴訟，請求解除該協議。

案例四：鳳岡縣某工貿公司訴貴州省鳳岡縣政府請求撤銷補償安置協議案［9］

2001年3月7日，鳳岡縣某工貿公司取得案涉土地國有土地使用權證，修建廠房以從事水泥電線桿的生產。2006年10月，工貿公司與周某訂立協議書，約定將電線桿廠空地租給周某使用。2014年9月，鳳岡縣政府對該地塊進行征收，與周某訂立《棚戶區(qū)改造項目房屋征收與補償安置協議書》（以下簡稱《安置協議》），并將相應補償款支付給周某。工貿公司認為，《安置協議》中的房屋及構筑物屬公司所有，鳳岡縣政府與周某訂立《安置協議》并將補償款支付給周某的行為侵犯了其財產權，遂提起訴訟，請求撤銷該協議。

貴州省高級人民法院二審認為，《安置協議》所涉房屋及構筑物應屬工貿公司所有，鳳岡縣政府與周某訂立《安置協議》并向其支付補償款侵犯了工貿公司的合法權益，工貿公司有權提起訴訟。房屋征收部門對征收范圍內房屋的權屬應當進行調查登記，要求被征收人提供相應證據。鳳岡縣政府直接與周某訂立協議缺乏事實根據。另外，鳳岡縣政府明知周某系承租人，工貿公司系出租人，其訂立協議前本應就案涉房屋及構筑物等的歸屬充分聽取雙方的意見，其直接與周某訂立《安置協議》違反正當程序。因此，貴州省高級人民法院判決駁回周某上訴，維持一審判決。

3．不依法依約履行行政協議案例

案例五：海南中石油昆侖港華公司與海南儋州市政府行政許可糾紛案［10］

2003年3月18日，港華公司與儋州市建設局簽訂《開發(fā)儋州市管道燃氣工程項目協議》，約定港華公司開發(fā)建設儋州市管道燃氣工程，由其統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一經營、統(tǒng)一管理。

但到了2010年9月10日，儋州市政府常務會議決定，由濱海新區(qū)管委會代表儋州市政府與中海油管道公司簽訂《投資建設儋州市濱海新區(qū)燃氣管網供氣工程協議》，并為中海油管道公司頒發(fā)建設行政許可。港華公司對之不服，向海南省第二中級人民法院提起行政訴訟。海南二中院認為，政府對特許公用事業(yè)經營有合理布局和有效配置資源的裁量權，判決駁回港華公司的訴訟請求。

港華公司對海南二中院判決不服，向海南省高級人民法院提起上訴。海南省高院以港華公司與儋州市建設局原簽訂的合同未經招投標程序，不能形成排他性開發(fā)建設權為由，駁回了港華公司的上訴。［11］

案例六：鑫遠城市橋梁公司訴福州市人民政府未依約履行《路橋建設專營權協議》案［12］

1997年10月，福州市人民政府與鑫遠城市橋梁公司（香港中旅集團占該公司股份70％）簽訂《路橋建設專營權協議》，雙方約定鑫遠公司出資12億元建設閩江四橋，經營閩江二、三橋及附屬收費站28年。政府承諾9年內所有從福州南大門進出的車輛都通過該收費站。但7年后的2004年5月，福州市政府換屆，新任市長不承認上屆政府所簽協議的效力，違約修通市二環(huán)路（在閩江上又建一橋，導致大量車輛繞過收費站，改走不收費的二環(huán)路，致使港中旅投資的8.4億元不僅無法獲得回報，還要承擔償還2億多元銀行貸款的責任）。福州市政府拒絕給鑫遠城市橋梁公司任何補償。鑫遠公司對此不服，向法院起訴，請求法院判決政府承擔違約責任。

4．違法變更行政協議案例

案例七：廣西南寧銀杉公司和翔吉公司訴隆林各族自治縣政府違法單方變更其與之簽訂的招商引資合同案［13］

2007年11月30日，隆林各族自治縣政府為招商引資，與廣西南寧銀杉公司簽訂了一份《鋁板帶材加工項目投資合同書》。該合同書第2條第10項規(guī)定，甲方（隆林各族自治縣政府）承諾其所屬的全資銻業(yè)公司將馬雄銻礦的采礦權依法轉讓給銀杉公司在該縣成立的項目公司翔吉公司，并承諾于2008年7月1日前辦妥轉讓手續(xù)。

但到了2008年8月4日，隆林各族自治縣政府卻通過政府文件《關于委托翔吉公司對馬雄銻礦進行開采和冶煉經營的通知》，單方將原合同確定的轉讓采礦權變更為委托開采和冶煉經營權。

2022年8月26日，隆林各族自治縣政府在翔吉公司經營該銻礦14年后，又通過政府文件《關于終止翔吉公司對馬雄銻礦開采和冶煉經營的通知》，將翔吉公司投入數億元進行改造和建設的該銻礦劃轉給另一公司。

銀杉公司和翔吉公司對此不服，就隆林各族自治縣政府違法單方變更合同行為提起行政訴訟。

5．違法解除行政協議案例

案例八：新疆興源公司與新疆和田市政府天然氣利用項目合同案［14］

2004年4月14日，興源公司與和田市政府簽訂《和田市天然氣利用合同》，約定興源公司項目建成后經營20年，其間不再允許第三方在和田市經營天然氣項目。但4年后的2008年9月12日，和田市政府卻向興源公司出具合同解除函，由市建設局接管興源公司天然氣供應運營業(yè)務。興源公司不同意政府單方解除合同的行為。

2008年12月22日，和田市政府向和田市人民法院提起民事訴訟，企求通過訴訟解除合同。和田市人民法院支持了和田市政府的訴求，判決解除合同。興源公司不服，于 2009年1月21日向新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院上訴。新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院判決和田市政府解除合同行為無效，要求其繼續(xù)履行合同。

和田市政府不服，訴至最高人民法院，提出該合同是行政合同，其解除合同的行為是行政行為，不適用民事訴訟判決。最高人民法院認可和田市政府的上訴理由，于2014年7月7日判決撤銷原審判決，建議興源公司另行提起行政訴訟。

三、行政協議案件的起訴與受理

（一）行政協議訴訟常見的原告情形［15］

（1）參與招標、拍賣、掛牌等競爭性活動，認為行政機關應當依法與其訂立行政協議但行政機關拒絕訂立，或者認為行政機關與他人訂立行政協議損害其合法權益的當事人；

（2）認為行政征收、征用補償協議內容違法，損害其合法權益的被征收、被征用人（包括非協議當事人，如案例四）；

（3）認為行政機關未依法、依約履行行政協議，導致其合法權益受到損害的協議一方當事人；

（4）認為行政機關單方變更、解除行政協議違法，導致其合法權益受到損害的協議一方當事人。

（二）行政協議訴訟原告最常提出的請求［16］

（1）請求判決行政機關依法或者按照約定訂立行政協議；

（2）請求判決行政機關依法履行或者依協議約定履行義務；

（3）請求判決確認行政協議無效；

（4）請求判決撤銷行政機關單方變更、解除行政協議的行政行為，或者確認該行政行為違法；

（5）請求判決撤銷、解除行政協議；

（6）請求判決行政機關賠償其違法、違約行為給當事人造成的損失；

（7）請求判決行政機關繼續(xù)履行行政協議，對其違法、違約行為造成的損失采取補救措施。

（三）行政協議案件管轄

當事人可書面協議約定選擇管轄：［17］

（1）被告所在地；

（2）原告所在地；

（3）協議履行地；

（4）協議訂立地；

（5）標的物所在地等與爭議有實際聯系地點的法院。

但是，約定管轄不得違反級別管轄和專屬管轄的規(guī)定。

雙方達不成協議，依《行政訴訟法》規(guī)定的管轄規(guī)則確定管轄。［18］

（四）行政協議案件起訴時效

公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行行政協議提起訴訟的，訴訟時效參照《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）的規(guī)定；［19］對行政機關變更、解除行政協議等行政行為提起訴訟的，起訴期限依照《行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定。［20］

四、行政協議案件的審理與判決

（一）司法解釋規(guī)定的審理范圍與裁判標準［21］

人民法院審理行政協議案件，應當對被告訂立、履行、變更、解除行政協議的行為進行審理，其裁判標準包括：

（1）行政機關是否具有相應法定職權；

（2）行政機關是否濫用職權；

（3）行政機關適用法律法規(guī)是否正確；

（4）行政機關是否遵守了法定程序；

（5）行政機關的行為是否明顯不當；

（6）行政機關是否履行了相應法定職責（原告認為被告未依法依約履行行政協議的，法院應針對其訴訟請求，對被告是否具有相應義務或者履行相應義務等進行審查）。

（二）行政協議訴訟案件審判實踐中，案件審理通常涉及的內容（共8項）［22］

（1）當事人訂立協議是否出于自愿；

（2）協議針對的事項是否可依法通過協議實施；

（3）須經招拍掛法定程序選擇對方當事人的，是否經此法定程序；

（4）簽約政府部門是否享有相應法定權限，須與其他政府部門（如財政、規(guī)劃、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門）協商的，是否經事先協商程序；

（5）當事人是否符合法定條件（資質）；

（6）協議履行可能對第三人利益造成不利影響的，是否事先通知第三人并聽取第三人的意見；

（7）協議內容的確定是否存在濫用裁量權的情形；

（8）協議履行過程中是否存在濫用優(yōu)益權的情形。

（三）行政協議訴訟裁判的種類（共11種）［23］

（1）行政協議存在《行政訴訟法》第75條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，法院應當確認行政協議無效。法院可以適用民事法律規(guī)范確認行政協議無效。行政協議無效的原因在一審法庭辯論終結前消除的，法院可以確認行政協議有效。

（2）法律、行政法規(guī)規(guī)定應當經過其他機關批準等程序后生效的行政協議，在一審法庭辯論終結前未獲得批準的，法院應當確認該協議未生效（不適用撤銷或確認無效判決）。

（3）行政協議約定被告負有履行批準程序等義務而被告未履行，原告要求被告承擔賠償責任的，法院應予支持。

（4）原告認為行政協議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形而請求撤銷，法院經審理，認為符合法律規(guī)定的可撤銷情形的，可以依法判決撤銷該協議。

（5）行政協議無效、被撤銷或者確定不發(fā)生效力后，當事人因行政協議取得的財產，法院應當判決予以返還；不能返還的，判決折價補償。因被告而導致行政協議被確認無效或者被撤銷，可以同時判決責令被告采取補救措施；給原告造成損失的，法院應當判決被告予以賠償。

（6）在履行行政協議過程中，可能出現嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形，被告作出變更、解除協議的行政行為后，原告請求撤銷該行為，法院經審理認為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請求；給原告造成損失的，判決被告予以補償。被告變更、解除行政協議的行政行為存在《行政訴訟法》第70條規(guī)定情形的，法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以責令被告重新作出行政行為。被告變更、解除行政協議的行政行為違法，法院可以依據《行政訴訟法》第78條的規(guī)定判決被告繼續(xù)履行協議、采取補救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。

（7）原告請求解除行政協議，法院認為符合約定或者法定解除情形且不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益的，可以判決解除該協議。

（8）被告未依法履行、未按照約定履行行政協議，法院可以依據《行政訴訟法》第78條的規(guī)定，結合原告訴訟請求，判決被告繼續(xù)履行，并明確繼續(xù)履行的具體內容；被告無法履行或者繼續(xù)履行無實際意義的，法院可以判決被告采取相應的補救措施；給原告造成損失的，判決被告賠償。原告要求按照約定的違約金條款或者定金條款予以賠償的，法院應予支持。

（9）被告明確表示或者以自己的行為表明不履行行政協議，原告在履行期限屆滿之前向法院起訴請求其承擔違約責任的，人民法院應予支持。

（10）被告或者其他行政機關因國家利益、社會公共利益的需要依法行使行政職權，導致原告履行不能、履行費用明顯增加或者遭受損失，原告請求判令被告給予補償的，法院應予支持。

（11）原告以被告違約為由請求判令其承擔違約責任，法院經審理認為行政協議無效的，應當向原告釋明，并根據原告變更后的訴訟請求判決確認行政協議無效；因被告的行為造成行政協議無效的，法院可以依法判決被告承擔賠償責任。原告經釋明后拒絕變更訴訟請求的，法院可以判決駁回其訴訟請求。

（四）行政協議當事人的抗辯權

在行政協議訴訟中，當事人依據民事法律規(guī)范的規(guī)定行使履行抗辯權的，法院應予支持。

《民法典》規(guī)定了4種形式的抗辯權：

其一，同時履行抗辯權。當事人互負債務，沒有先后履行順序的，應當同時履行。一方在對方履行之前有權拒絕其履行請求。一方在對方履行債務不符合約定時，有權拒絕其相應的履行請求（《民法典》第525條）。

其二，先履行抗辯權。當事人互負債務，有先后履行順序，應當先履行債務的一方未履行的，后履行一方有權拒絕其履行請求。先履行一方履行債務不符合約定的，后履行一方有權拒絕其相應的履行請求（《民法典》第526條）。

其三，不安抗辯權。應當先履行債務的當事人，有確切證據證明對方有下列情形之一的，可以中止履行：

（1）經營狀況嚴重惡化；

（2）轉移財產、抽逃資金，以逃避債務；

（3）喪失商業(yè)信譽；

（4）有喪失或者可能喪失履行債務能力的其他情形。

當事人沒有確切證據中止履行的，應當承擔違約責任（《民法典》第527條）。

當事人因行使不安抗辯權中止履行的，應當及時通知對方。對方提供適當擔保的，應當恢復履行。中止履行后，對方在合理期限內未恢復履行能力且未提供適當擔保的，視為以自己的行為表明不履行主要債務，中止履行的一方可以解除合同并可以請求對方承擔違約責任（《民法典》第528條）。

其四，訴訟時效抗辯權。訴訟時效期間屆滿的，義務人可以提出不履行義務的抗辯。訴訟時效期間屆滿后，義務人同意履行的，不得以訴訟時效期間屆滿為由抗辯；義務人已經自愿履行的，不得請求返還（《民法典》第192條）。

（五）行政協議訴訟的調解

人民法院審理行政協議案件，可以依法進行調解。法院進行調解時，應當遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。［24］

（六）行政機關申請法院強制執(zhí)行權

在行政協議訴訟中，行政機關在兩種情況下可申請法院強制執(zhí)行：［25］

其一，對方當事人未按照協議約定履行義務，經催告后不履行，行政機關可以作出要求其履行協議的書面決定。對方當事人收到書面決定后在法定期限內未申請行政復議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協議內容具有可執(zhí)行性的，行政機關可向法院申請強制執(zhí)行。

其二，法律、行政法規(guī)規(guī)定行政機關對行政協議享有監(jiān)督協議履行的職權，對方當事人未按照約定履行義務，經催告后不履行，行政機關可依法作出處理決定。對方當事人在收到處理決定后在法定期限內未申請行政復議或提起行政訴訟，且仍不履行，協議內容具有可執(zhí)行性的，行政機關可以向法院申請強制執(zhí)行。

（七）行政協議訴訟的法律適用

1．訴訟法的適用

人民法院審理行政協議案件應當適用《行政訴訟法》的規(guī)定；《行政訴訟法》沒有規(guī)定的，參照適用《中華人民共和國民事訴訟法》的規(guī)定。

2015年5月1日后訂立的行政協議發(fā)生糾紛的，適用《行政訴訟法》及最高人民法院《行政協議訴訟司法解釋》。2015年5月1日前訂立的行政協議發(fā)生糾紛的，適用當時的法律、行政法規(guī)及司法解釋。

2．特殊情形的訴訟法適用

2015年5月1日前訂立的行政協議產生糾紛，當時的法律、行政法規(guī)、司法解釋或者我國締結或參加的國際條約沒有規(guī)定其他爭議解決途徑的，當事人提起行政訴訟，人民法院可以依法受理。訴訟時效可以適用對行政機關不依法履行、未按照約定履行協議提起的行政訴訟案件的訴訟時效制度。［26］

3．實體法的適用

人民法院審理行政協議案件，除了應適用相應的行政實體法（如《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國城市房地產管理法》《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》等），還可以參照適用民事法律規(guī)范（如《民法典》第三編、《民法典》總則編第六章等）關于民事合同的相關規(guī)定。

【Abstract】The administrative agreements within the scope of cases accepted in China’s administrative litigation are only those in a narrow sense. Its judgement criteria include formal and substantial criteria. The formal criterion， also known as the subject criterion， requires that one of the parties should be an administrative subject. The substantial criteria involve the purpose of the agreement （public interest purpose）， the content of the agreement （entailing rights and obligations under administrative law）， the status of the parties to the agreement （equal legal status， but the administrative subject enjoys certain preferential rights）， and the nature of the agreement （possessing both administrative and civil characteristics）.The scope of administrative agreement litigation includes government franchise agreements， land and housing expropriation compensation agreements， and other administrative agreements which are listed in the judicial interpretations of the Supreme People’s Court. The actionable situations of administrative agreements include illegal conclusions， failure to perform in accordance with the law; failure to perform as agreed， illegal alternation， and illegal termination （rescission）. Regarding the prosecution， acceptance， trial， and judgment of administrative agreement litigation， in addition to applying the Administrative Procedure Law and the judicial interpretations of the Supreme People’s Court on administrative agreement litigation， relevant provisions of the Civil Procedure Law can also be referred to. In terms of substantive law， in addition to applying the corresponding administrative substantive law， we can also refer to relevant provisions on civil contracts in civil legal norms.

【Keywords】administrative agreements; the litigation of administrative agreement; the scope of accepting cases; judgement standards

［作者簡介］姜明安，北京大學法學院教授。

本文是筆者2022年12月6日為蘇州大學王健法學院師生所做學術講座和2023年12月22日為中國行為法學會培訓班所做學術講座的內容的整理稿。這兩個講座的主要內容是講授和闡釋以下四個問題：（一）行政協議的概念與判定標準；（二）可訴行政協議的種類；（三）行政協議案件的起訴與受理；（四）行政協議案件的審理與判決。

［1］ 《元照英美法詞典》對“政府合同”的釋義是：指政府與供應商、制造商、機構或服務單位簽訂的向政府提供產品或服務的合同。此種合同由政府規(guī)章、示范文本等規(guī)范。《布萊克法律辭典》對“政府合同”的釋義是：A contract to which a government or government agency is a party， esp. for the purchase of goods and services（procurement contract）。

［2］ 德國行政法學者毛雷爾指出，“行政合同是指設立、變更和終止公法上的法律關系的合同”。參見［德］哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第348頁。

［3］ 例如，碳排放權交易合同取代排污費收繳、罰款等行政行為。

［4］ 例如，國有土地使用權出讓合同補充國有土地使用權出讓許可等行政行為。

［5］ 德國沃爾夫等行政法學者指出，行政合同是“一個行政主體與另一個行政主體或者行政相對人具有共同或者互補的利益時”簽訂的“單方性措施的替代或補充”的合同，“在單方性措施不適合時，即可采用合同方式。因此，行政合同是處理具體事件的，穩(wěn)定性和靈活性兼?zhèn)涞奶娲曰顒臃绞健薄⒁姡鄣拢轁h斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》（第二卷），高家偉譯，商務印書館2002年版，第147-148頁。

［6］ 參見《微信課堂|最高法公布行政協議案件典型案例（二）》，載微信公眾號“大慶市中級人民法院”，2019年12月17日。

［7］ 參見《微信課堂|最高法公布行政協議案件典型案例（五）》，載微信公眾號“大慶市中級人民法院”，2019年12月20日。

［8］ 參見《齊星集團托管事件始末》，載網易網2017年8月25日，https：//www.163.com/dy/article/CSM7UM7J051200BP.html。

［9］ 參見貴州省高級人民法院行政判決書（2019）黔行終字第1453號。

［10］ 參見海南省高級人民法院行政判決書（2012）瓊行終字第4號。

［11］ 筆者認為，該案一審、二審判決均有不當：政府對特許公用事業(yè)經營雖有合理布局和有效配置資源的裁量權，但此種裁量權不能作為政府不依法依約履行行政協議的借口；政府與行政相對人簽訂合同未經招投標程序是政府的錯，不能讓行政相對人承擔政府錯誤的責任，除非行政相對人對政府工作人員行賄使政府不進行招標投標而與之直接簽訂合同。

［12］ 參見崔世海：《福州政府遭遇9億糾紛》，載《中國經濟周刊》2004年第30期，第24-25頁。

［13］ 參見金國軍：《吳堪吉的煩惱》，載搜狐網2019年11月8日，https：//www.sohu.com/a/352418354_751124。

［14］ 參見最高人民法院民事裁定書（2014）最高法民二終字第12號。

［15］ 參見《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規(guī)定》第5條。

［16］ 根據行政協議訴訟的實踐歸納。

［17］ 參見《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規(guī)定》第7條。

［18］ 參見《行政訴訟法》第18條、第20條、第21條、第23條、第24條。

［19］ 參見《民法典》第188～199條。

［20］ 參見《行政訴訟法》第44～48條，《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規(guī)定》第53～66條。

［21］ 參見《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規(guī)定》第11條。

［22］ 根據行政協議訴訟案件的審判實踐歸納。

［23］ 參見《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規(guī)定》第12-17、19-22條。

［24］ 參見《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規(guī)定》第23條。

［25］ 參見《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規(guī)定》第24條。

［26］ 參見最高人民法院行政裁定書（2018）最高法行再1號。該行政裁定書裁定的案件的基本案情：2011年4月1日，成都億嘉利公司與四川省樂山市沙灣區(qū)政府簽署《投資協議》，約定億嘉利公司租賃約800畝土地，投資5000萬元建設以鰻魚養(yǎng)殖為主的現代觀光農業(yè)項目，沙灣區(qū)政府負責提供“一站式服務”，協調相關部門的手續(xù)盡快落實。2011年9月13日，設立樂山億嘉利公司為項目公司。成都億嘉利公司、樂山億嘉利公司認為沙灣區(qū)政府一直怠于協調其項目行政手續(xù)辦理事宜，隱瞞土地性質真相，未按照約定履行《投資協議》，直接給兩公司造成重大損失。為此，向樂山市中級人民法院提起行政訴訟，訴請解除成都億嘉利公司與沙灣區(qū)政府于2011年8月29日簽署的《投資協議》，判令沙灣區(qū)政府賠償兩公司經濟損失400萬元。

樂山市中級人民法院一審和四川省高級人民法院二審均認為，對于《行政訴訟法》修改施行前形成的行政協議，一般不納入行政訴訟受案范圍，應通過民事訴訟方式尋求司法救濟，故依法裁定不予立案。原告不服，向最高人民法院申請再審。最高人民法院認為，案涉《投資協議》符合行政協議本質特征，對2015年5月1日前的案涉《投資協議》產生的糾紛，當時的法律、行政法規(guī)、司法解釋或者我國締結或參加的國際條約沒有規(guī)定其他爭議解決途徑的，當事人提起行政訴訟，人民法院可以依法受理。訴訟時效制度可以適用對行政機關不依法履行、未按照約定履行協議提起的行政訴訟案件的訴訟時效。該案應當參照適用民事法律規(guī)范關于訴訟時效的規(guī)定，不再適用起訴期限的規(guī)定。故該案并未超過訴訟時效，指令一審法院受理。