政策協同視角下行政事業單位資產管理體系優化

【摘要】行政事業單位資產是我國政府資產主要組成部分， 其資產管理效果會影響公共服務的質量。法規政策是資產管理實踐的直接依托， 完整的政策體系不僅為行政事業單位資產管理奠定法律基石， 也為行政事業單位資產管理實踐提供指引。通過梳理預算管理類、 財務管理類和資產管理類三大類政策， 發現資產管理政策間存在資產概念范圍差異、 內容不統一、 主體責任不明確等不協同問題。根據我國高質量發展和提升政府資產管理績效的目標要求， 資產管理政策體系應與預算管理、 績效管理和財務管理建立協同關系， 統一規范資產概念、 范圍， 明確資產管理目標， 優化資產管理維度， 從而形成縱橫協同和可操作性強的政府資產管理政策體系。

【關鍵詞】行政事業單位；資產管理；法規政策；協同優化

【中圖分類號】 F810.6" " "【文獻標識碼】A" " " 【文章編號】1004-0994（2025）07-0062-6

一、 問題的提出

行政事業單位資產是我國行政事業單位履行職能、 提供服務的重要物資保障， 構成政府資產的主要部分。形成行政事業單位資產的資金來源主要是財政資金。我國高質量發展要求政府及各部門要不斷提高公共產品和服務質量， 同時要厲行節約提高資產管理績效， 這對財政資金的供給和需求兩個方面都提出了更高的要求。因此， 行政事業單位資產的管理既是財政資金管理的組成部分， 也是高品質提供公共服務的有效保障； 既有投入管理又有產出管理， 既是各行政事業單位內部財務管理的內容， 也是政府宏觀層面資產配置預算管理的內容； 既涉及政府和納稅人之間的委托代理關系， 又涉及政府內部歸口分級的管理關系， 可謂涉及面廣、 意義重大。因此， 2018年12月《預算法》修訂后， 國務院及各部委頻繁出臺關于政府資產管理的政策， 包括政府資產報告、 行政事業單位資產管理、 行政事業單位財務管理、 預算績效管理、 政府會計等方面的制度， 這些制度都從不同層面規范了行政事業單位的資產管理， 旨在進一步保障政府各部門履職所需物資的同時， 提高財政資金管理績效。然而， 這些政策在不同的時間由不同的部門制定， 是否能夠有效規范我國行政事業單位的資產管理行為， 需要做出全面細致的研究。本文以政策協同為視角， 對行政事業單位資產管理體系進行研究， 以為優化資產管理政策提供方案。

隨著財政資金管理改革的不斷推進， 對政府資產管理的研究視角呈現出多元化局面。具體來說： 從公共產權視角研究政府資產治理體系（李建發等，2022； 張國清和白澎，2017）； 從預算管理視角研究將資產管理制度納入規劃預算制度（曹靜韜，2019）， 建議編制行政事業單位資產預算（姜宏青和孫西茹，2022）； 從資產分類視角將政府資產劃分為行政事業單位占有使用資產、 公益性資產、 政府投資資產和資源性資產（向書堅和羅勝，2017）； 從受托責任視角可以將政府資產劃分為運營管理責任資產和代為管理責任資產（姜宏青和宋曉晴，2018）； 從政府資產持有狀態或耗用方式視角可以將政府資產劃分為行政事業單位占有使用資產、 企業國有資產、 社會公共資產以及自然資源資產（趙西卜和邵貞棋，2019）； 從資產來源和價值轉移方式分類視角可以將政府資產劃分為財政預算資金形成的資產、 事業單位控制和使用的資源性資產、 營利性資產、 事業單位托管的資產和其他資產（姜宏青和王安，2020）， 全面形成資產管理體系； 從控制與績效評價視角建立資產使用的績效管理與跨部門、 跨地域、 多層級互聯互通的信息化協同和協作平臺（高紅和管仲軍，2022）， 將政府會計改革與行政事業單位內部控制建設融入資產管理可以優化資產管理效率（凌華等，2021）， 通過“總量—配置—運營”三角范式界定三個核心資產管理層級， 確定各層級資產管理的管理目標和績效指標， 為績效評價實際操作提供可能（王雍君，2019）。然而， 鮮有學者結合政府財政資金管理政策研究資產管理體系的優化問題。行政事業單位資產管理是在政府制定的各項政策規范中建立實踐模式， 政策是資產管理實踐的基本依托， 因此， 基于政策研究資產管理的問題與優化成為本文的基本落腳點。

二、 行政事業單位資產管理的相關政策梳理

2014年頒布修訂的《預算法》是我國財政資金管理政策變革的重要轉折點， 為有效落實其實施， 政府債務管理政策、 預算績效管理政策、 政府會計準則等陸續出臺， 其中規范政府資產管理的政策主要包括預算管理類、 財務管理類、 資產管理類， 這三大類政策都不同程度涉及資產管理的原則和規范， 依托《預算法》的統馭性建立與財務管理相鏈接的資產管理核心地位。《預算法》雖然沒有明確政府及各主體怎么管理資產， 但是明確了要進行債務預算和預算績效管理的內容， 科學編制債務預算的前提是存量資產的“家底”要清楚， 只有這樣， 增量的資產資金需求才能明確預計； 而預算績效管理必須科學計算“投入”的價值量， 投入價值既包括當期流量的投入， 也包括存量資產的耗費投入。更進一步來說， 《預算法》要求全面公開財政預算資金信息， 而資產信息就是財政資金占用的表現形式， 也必須納入信息公開范疇。因此， 為有效落實《預算法》， 圍繞著資產管理的相關政策陸續出臺， 既包括宏觀意義上的權責發生制的政府會計和資產報告制度要全面核算和披露政府資產信息的規范， 又包括全方位、 全過程、 全覆蓋（簡稱“三全”）預算績效管理和預算管理一體化制度， 將資產信息納入收支預算編制范疇， 也包括微觀層面各行政事業單位關于資產的財務管理和專門的資產管理制度的規范與更新。形成分層次的政府資產管理規范體系， 各行政事業單位的資產管理成為整個政府預算管理和資產管理的基礎性制度， 其管理體系的設計和信息體系的生成與披露直接關系到政府預算管理的質量和目標實現程度。按照三大類政策的內容， 本文將資產管理部分獨立出來， 其框架體系可總結為圖1。

歸納這三大類政策中有關資產管理規范的政策價值體現在： 一是基本建立政府資產管理的框架體系。圖1為依據現行的政策梳理形成的行政事業單位資產管理政策框架， 包括資產管理目標和原則、 資產管理流程、 資產與預算管理的結合， 以及對資產管理行為提出了原則性的導向。二是初步在預算管理、 財務管理和資產管理之間建立聯系。包括： 《行政事業性國有資產管理條例》規范了行政事業性單位資產的概念、 種類和管理范疇； 《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》規范了部門單位資產管理的原則、 管理體系和生命周期管理程序； 《預算管理一體化規范（2.0版）》將資產信息納入預算編制環節， 以提高預算編制的科學性； 《行政單位財務規則》和《事業單位財務規則》明確了資產管理為財務管理的組成部分， 形成了完整的流程或全過程管理； 《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》（簡稱《資產報告意見》）中的國有資產管理報告制度明確了政府應向人民代表大會報告以國土、 產權為界的資產管理信息， 既包括實物量又包括價值量信息； 還有一些資產類的指導意見①， 具體規范了如何配置國有資產資源、 如何厲行節約以及如何盤活存量資產資源等， 指導實踐中行政事業單位資產的預算、 核算、 控制和績效管理行為。因此， 政府資產管理基本建立了多層次的政策規范體系， 初步建立了應將“政府資產管理”納入政府預算管理的觀念， 在強化資產管理意識、 完善資產管理內容、 優化資產管理行為、 報告資產管理信息等方面發揮了重要的作用。

三、 對現行行政事業單位資產管理政策的分析

（一） 相關政策對資產概念及范圍的界定差異

三大類政策都對其所規范的資產做了界定， 本文對相關政策中規定的資產概念、 范圍整理如表1所示。

經過對相關政策中資產概念和范圍的梳理， 可以發現存在以下問題：

1. 資產界定的外延范圍不統一。根據《資產報告意見》， 需要向人民代表大會報告的國有資產范圍最為寬泛， 其原則是以國土、 行政區劃為界的所有資產都在報告的范疇內， 其中包括行政事業性資產和國有自然資源。這意味著經濟資源不論是否歸行政事業單位控制或使用、 不論是否能夠確認和計量， 只要在其行政區劃內， 都在報告的范圍內。資產管理條例拓展了行政事業單位的資產范圍， 將其界定為“行政事業性國有資產”， 明確行政事業性國有資產屬于國家所有， 實行政府分級監管。據此， 只要確定為國家所有， 無論何種形式的資產來源， 均屬于其管理范疇， 既包括財政資金來源資產， 也包括不由預算財政資金形成但由行政事業單位控制、 使用或代管的資產， 如文物文化資產、 技術創新資產、 基礎設施資產等。資產管理條例將資產外延擴大到所有由行政事業部門能夠控制、 使用并且代管的資產。

資產管理辦法同樣按照資產來源對資產范圍外延界定進行劃分， 但明確管理資產為各級行政事業部門占有、 使用， 并且需要用貨幣計量的各類經濟資源， 具有明顯的服務性和周轉性特征。

財務規則按照會計要素形式對資產進行分類， 將資產范圍界定為各單位部門能夠直接支配的資產， 行政單位財務規則與事業單位財務規則的區別在于事業單位財務規則取消了貨幣計量， 為事業單位如創新資產等類型資產的管理保留了改革空間。

綜上可知， 現有政策對資產的界定范圍如圖2所示。

如圖2所示， 《資產報告意見》要求的資產范圍最為寬泛， 管理條例是行政事業性資產管理的綱領性文件， 應以此界定管理范圍， 而管理過程中會出現空白地帶或交叉地帶。比如納入資產報告制度和管理條例的某些資產由于不符合會計確認計量的規則， 不在財務管理和會計報告的范疇內， 但是按照資產報告制度和管理條例的要求， 屬于單位的所有資產都要納入報告制度中去， 這會導致會計報告形成的資產和基于資產報告制度形成的資產存在差異， 造成資產管理的無法協同。

2. 不同政策界定的主體責任不明確。資產報告中資產管理主體包括國有企業、 行政事業單位， 國有企業又分為金融性國有企業和非金融性國有企業， 行政事業單位又分為資源管理部門和其他行政事業單位。資產管理條例對行政事業性資產并沒有進行責任部門界定， 資產管理主體應為各級行政事業部門， 也包括資源管理部門。資產管理辦法將主體明確限定在占有、 使用資產的部門自身。同樣， 財務規則也明確了主體為直接支配資產的主體本身。因為資產范圍的不統一、 責任主體的不明確， 在資產管理過程中無法準確界定每一項資產的管理責任， 無法完整提供每個鏈條上的資產信息， 無法做到資產管理與績效管理的充分結合。

（二） 相關政策對資產管理目標確立差異帶來的局限性

目標是行動的準則和綱領， 目標不統一會導致行動缺乏一致性。本文對上述政策的資產管理目標進行了整理， 具體如表2所示。

《預算法》的目標是建立全面規范、 公開透明的預算制度。《關于全面實施預算績效管理的意見》的核心內容是建立“三全”的預算績效管理體系。預算管理雖不直接涉及資產管理問題， 但是要實現預算管理目標則需要與資產管理目標有效對接。從表2來看， 政策間資產管理的目標表達一是不統一， 二是比較籠統， 三是沒有形成由宏觀引領到具體管理規則的落實。例如： 管理條例要求健全國有資產管理體制， 加強行政事業性資產管理和監督， 目的是通過管理條例從法規層面對行政事業單位資產管理提供宏觀性引領， 但落在資產管理本身目的性上， 又因內容規定過于籠統而無法支持資產管理目標的實現， 也無法實現行政事業單位資產管理辦法中對目標的有效對接。使得目前資產管理政策目標設定以加強制度建設、 構建管理體系為重， 管理內容上也以合規性的權限審批為主， 沒能從績效層面反映資產配置和使用效益， 導致資產管理目標存在“重流程輕責任、 重實物輕價值、 重合規輕績效”等問題。

（三） 相關政策對資產管理內容規定的局限性

現有的資產管理政策體系實現了預算管理、 財務管理和資產管理的部分結合， 具體呈現形式如圖3所示。

圖3顯示， 三者間的關系包括： 部門預算與單位財務管理之間的交叉（陰影部分）是收入和支出管理部分； 行政事業單位資產管理包含在財務管理體系中； 部門預算管理不包括資產管理。從資產管理的視角來看， 這一政策規范體系仍存在以下問題。

1. 資產管理流程不完整。資產管理是指導資產的計劃、 購置、 運營和維護、 更新與處置的一個系統過程（李建發等，2022）， 完整的資產管理流程包括資產的事先管理、 事中管理和事后管理。其中： 事先管理屬于資產配置計劃， 應納入預算管理的范疇， 預算的缺失意味著資產事先管理的流程缺失； 事中管理包括資產從購置到處置報廢的運營和控制過程； 事后管理屬于資產管理的績效評價部分。從政策規范的內容上來看， 盡管原則上要求資產管理與預算管理和績效管理相結合， 但是缺乏必要的、 可操作性的指引， 導致資產管理流程不完整。

2. 資產管理維度不全面。行政事業單位具有資產種類繁多、 服務領域多元、 管理鏈條長短不一、 不以營利為目的等特點， 據此資產管理應滿足管理維度多元化需求， 可包括資產的實物管理與價值管理、 合規性管理與責任管理、 流程管理與績效管理等多元維度。而根據目前的政策規范， 資產管理基本上規范了流程管理和實物管理， 其他管理維度尚未納入規范體系， 在具體規則方面， 更重視制度建設和流程運行的相關審批權限等合規性規范， 全過程的價值管理和績效管理、 全部資產的責任管理都尚未完整體現在規范中， 亟需優化。

3. 資產管理監督體系不完整。目前資產管理的監督主體主要是各行政事業單位的主管部門和財政部門， 監督方式主要是合規性監督。從2019年開始行政事業性資產管理納入審計署年度財政資金管理的審計范疇， 但是各行政事業單位的財務報告尚未納入審計范疇。監督體系不完整容易導致資產管理目標無法有效實現， 以及管理責任缺位、 資產配置失當和管理績效不高等問題。

分析導致上述問題的原因， 資產管理政策是在財政資金管理由合規性導向向績效性導向轉變的過程中制定的， 轉型中的資產管理制度尚未形成與預算管理、 財務管理之間的相互協同。隨著“雙功能”政府會計體系的建立與實行， 資金信息兼顧了收付實現制和權責發生制的雙重屬性， 現有政策亦促使形成了行政事業單位財務管理的基本內容框架， 為全面建立我國政府資產管理的政策體系提供了信息支持和目標導向。因此， 需要結合我國高質量發展和全面提升政府資產管理績效的目標要求， 將行政事業單位資產管理與預算管理、 績效管理與財務管理深度融合， 提出資產管理的優化方案。

四、 優化行政事業單位資產管理的政策建議

結合對資產管理政策的梳理， 可知資產管理是以目標為起點的， 進行分類和過程管理， 同時要求引入監督。這個過程契合管理學中的精細化管理理論。該理論來源于企業管理理念， 是社會分工的精細化及服務質量的精細化對現代管理的必然要求。精細化管理的本質是對戰略和目標進行分解、 細化并落實到過程， 是讓企業戰略規劃有效貫徹到每個環節并發揮作用的過程。雖然行政事業單位有別于企業， 但企業先進的管理理念仍值得借鑒。對于對資產的管理， 行政事業單位與企業很大的不同之處在于， 行政事業單位做出的行為決策必須嚴格依賴于法規政策指引， 要達到精準資產管理， 就需要從政策上進行優化。

（一） 遵循協同管理理念統一政府資產范圍

隨著《資產報告意見》將“行政事業單位資產”表述為“行政事業性資產”， 同時《行政事業性國有資產管理條例》的頒布意味著由行政事業單位管理的資產范圍不僅包括由財政資金形成的保障部門運轉的資產， 還包括由行政事業單位控制、 使用或代管的資產， 如部分基礎設施、 文物文化資產、 科技創新資產以及自然資源類資產等， 行政事業單位報告的資產范圍大于其通過會計確認計量的資產， 也就大于財務管理中涵蓋的資產。

政策層面， 應由《行政事業性國有資產管理條例》明確行政事業單位資產范圍， 即以各行政事業單位的行政區劃為界、 業務范圍為界， 所有歸其控制、 使用或代管的資產都應納入資產管理的范圍。包括由財政資金形成的保障其正常運轉的各類資產、 由其他類型的資金形成的各類資產、 沒有通過資金交易而是通過繼承或捐贈等方式獲得的各類資產、 屬于主體地盤上的由管理主體代為管理的各類資產等。這個范圍應該與《資產報告意見》中的規定一致， 都屬于行政事業單位管理的資產。只有如此確定資產范圍， 才能明確政府所有的資產管理責任。資產管理辦法與財務規則應保持行政事業單位資產范圍一致性， 在歸口制度下， 確定行政事業單位資產范圍以行政區劃和責任區域為界的行政事業單位全部行政事業性資產。

（二） 明確行政事業單位資產管理目標

資產管理目標是資產管理政策首先要明確的內容。預算管理類政策對資產管理的要求是為預算管理的科學性提供服務； 財務管理類政策對資產管理的要求是管理合規和有效； 資產管理類政策要求資產完整， 防止資產流失。從理論上來說， 資產管理既是部門管理的組成部分， 又是財務管理和預算管理的組成部分， 無論是什么具體的政策， 資產管理的目標都應該是確定和統一的， 都應涵蓋在部門公共管理的目標體系中， 是為行政事業單位履行職能、 提供公共服務、 管理國家公共事務服務的。因此， 行政事業單位資產管理的總體目標可以歸納為合規有效管理資產， 實現公共價值最大化。在這一總體目標范圍內再設定分層次的資產管理目標， 包括： 資產管理的完整性和安全性， 資產配置的適當性， 資產運行過程的合規性， 資產管理結果的有效性。上述管理目標實質上涵蓋了資產管理范圍、 資產管理流程和管理績效的內容， 同時對三大類政策的目標予以整合。

（三） 對行政事業單位資產進行多元化分類

按照資產的范圍和管理目標， 不同類型的資產管理模式和管理流程不同。對于行政事業單位而言， 首先， 按照資產的功能分為保障運營性的資產、 專門項目的資產、 受托管理的資產、 投資運營的資產、 土地文物自然資源等其他代管資產。其次， 按照不同的資金來源分為由財政撥款形成的資產、 由專業性服務資金形成的資產、 由接受捐贈等方式形成的資產、 由市場投資收益形成的資產、 由繼承劃撥等方式形成的資產等。不同類別資產管理的具體目標不同、 運營模式不同、 配置和運行結果的評價標準也不同， 因此， 對行政事業單位資產進行多重分類管理是政策由粗放式向精細化轉變的必要步驟。不僅如此， 行政事業單位的資產分類還可以按照以下標準（不限于以下標準）進行： 按照資產所處的部門和資產所處的流程分類， 反映部門對資產的占用， 有利于明確資產管理責任； 按照資產是否符合會計確認條件分為納入會計核算的資產和不納入會計核算的資產， 反映行政事業單位資產會計報告和資產報告的差異； 等等。資產的多重分類， 既可以形成不同類型資產的管理信息， 豐富資產報告的內容， 又可以按照多重分類的資產形成預算資金的配置和資產管理責任， 從而形成與資產類別相輔相成的資產實物、 價值、 責任和績效管理體系。

（四） 建立多維度的行政事業單位資產管理政策體系

按照分層次的管理目標和多元化的分類體系， 行政事業單位應進行多維度資產管理， 以保障資產管理的完整性和有效性。資產多維度管理的內容包括：

1. 政策間應協同建立完整的資產管理流程。按照三大類政策的原則性要求， 行政事業單位資產管理應與預算管理和財務管理相結合， 但是， 圖3顯示了資產管理與預算管理政策的不相容， 盡管預算管理一體化的政策要求行政事業單位在編制預算時要考慮存量資產的信息， 但是并沒有將資產預算納入預算管理體系和財務管理體系， 導致資產管理流程不完整。因此， 建立全流程的資產管理維度， 需要預算管理、 資產管理和財務管理的關系從圖3變為圖4， 增加資產管理的計劃環節， 并將資產的配置納入預算管理， 只有將資產配置納入預算管理， 才能真正解決資產配置的適當性問題。根據行政事業單位的規模、 服務質量、 資產存量和資產配置標準， 確定資產總需求量和當期增加量， 進而確定預算支出中屬于購買資產的支出部分， 建立收支預算和資產預算之間的勾稽關系， 形成完整的資金運動鏈條， 也就能夠建立完整的資產管理流程。同時， 編制資產預算成為控制資產規模、 約束資產使用、 評價資產管理績效的依據。

2. 建立資產實物、 價值和責任一體化管理體系。行政事業單位資產具有規模大、 種類繁多、 功能不一、 資金來源渠道多元、 非營利性非交易性等特征， 因此， 單一的實物管理維度難以保障資產管理目標的實現， 需要融合預算管理和財務管理的工具， 結合資產的占用部門和流程分類， 構建多維度的資產管理體系。即每一項資產都有實物性、 價值性， 都需要有負責保管或使用的部門和人， 按照資產的多重分類及具體目標建立多維度的資產管理體系， 如圖5所示。

多維度資產管理體系以預算管理和財務管理為基本面， 在基本面層次上將資產管理與預算管理和財務管理交叉形成多維度， 同時維度之間也彼此形成聯結。預算管理層面分為政府預算和部門預算， 對應不同層級的政府資產內容； 財務管理分為事先管理、 事中管理和事后管理。從資產角度來看： 事先管理對應資產的配置， 包含內容配置方式、 配置資金流動； 事中管理對應資產流程管理中的內部控制管理； 事后管理對應資產管理的績效評價， 全過程都包括實物管理和價值管理， 資產配置實物必然落腳于責任部門和責任人， 責任管理也貫穿在全流程中， 隨著業務開展以及資產實物數量和價值的增減變化， 按照多重分類的會計信息和資產管理信息的搜集與報告同步進行， 最終形成可以評價資產管理績效的基礎信息。

需要特別說明的是， 對于行政事業單位繼承或通過區域劃撥形成的文物、 自然資源或土地等資產， 如果不符合會計確認計量的條件， 可以暫時進行實物登記和管理責任劃分， 對于其保護、 開發和利用的資金也需要通過申報預算的方式進行計劃和統籌， 因此， 這類資產預算管理實質上是依托此類資產實體或實物登記信息編制其需要保護或開發利用的資金需求， 并依據預算專款專用， 也因此形成這類資產的資金投入價值管理。

【 注 釋 】

① 具體包括《關于創新政府配置資源方式的指導意見》（國務院公報2017年第3號）、《關于盤活行政事業單位國有資產的指導意見》（財資〔2022〕124號）以及《關于提高中央行政事業單位國有資產管理效能 堅持勤儉辦一切事業的實施意見》（國管資〔2022〕438號）。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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