多措并舉打通堵點培育壯大數據產業

隨著數字經濟的快速發展，數據要素已成為驅動經濟社會發展的新引擎。各地政府和企業積極展開探索和實踐，以期更好地利用數據資源，實現產業升級和經濟高質量發展。我們赴北京、天津和上海就數據要素市場培育和價格形成機制開展調研，與地方發展改革委、數據局等相關部門及數據企業進行了座談交流，并實地考察了7家數據企業，深入了解各地在數據要素市場方面的實踐與探索。現將有關情況報告如下。

一、基本情況

自數據被納入生產要素以來，各地積極開展試點工作，推進數據要素市場建設，推動數據合規高效流通使用、賦能實體經濟，在政策支持、市場規模、交易體系建設、產業發展等方面均取得了顯著進展。

從數據賦能實體經濟高質量發展來看，數字經濟的快速發展不僅提升了經濟增長的韌性和活力，還推動了各行各業的數字化轉型和高質量發展。一是數據要素助力企業降本增效。天津卓朗科技有限公司協助天津市交通運輸委員會開展公共數據授權運營，將天津市網約車數據以30萬元/年的價格授權給中國人壽財險保險股份有限公司天津公司使用，用于排查網約車投保情況。據該公司測算，通過對數據分析利用，保險公司每年將節省賠付成本約150萬元，企業通過向數據借力，實現了降本增效。二是數據要素驅動企業利潤增長。稷青科技（上海）有限公司在上海市寶山區委區政府的積極推動下，完成了上海數據交易所第一筆農業數據交易，該企業將農業數據與其公司自主研發的智慧農業系統打包銷售，單筆交易額達到500萬元，為企業增收提供了新的增長點。

從數據要素基礎制度來看，北京、天津和上海市均出臺了多項政策法規支持數據要素市場發展。上海市出臺了《上海市數據條例》，發展和監管規范并舉，統籌推進數據權益保護、數據流通利用、數據安全管理。此外，三地均出臺了本地版“數據二十條”，進一步培育數據市場生態，營造良好發展環境。三地還針對公共數據授權運營出臺實施細則，分別印發了《上海市公共數據開放實施細則》《天津市公共數據授權運營試點管理暫行辦法》和《北京市公共數據專區授權運營管理辦法》，促進和規范公共數據開放、獲取、利用和安全管理。

從數據基礎設施建設來看，各地通過積極搭建數據要素相關平臺，構建數字生態體系，以加快推進數據要素的市場化建設進程。三地均成立了數據交易所（中心）；2022年9月29日，上海數據集團有限公司正式揭牌成立，開展上海市公共數據授權運營業務。截至目前，北京國際大數據交易所累計引入數據產品超2000款，數據交易規模累計達到45億元；北方大數據交易中心自2023年5月正式投入運營以來，交易額持續擴大；上海數據交易所掛牌數據產品已超2700個，2023年度數據產品交易額超11.6億元，預計今年全年交易金額將會在50億元左右。

二、存在問題

京、津、滬三地數據交易市場發展勢頭良好，但仍存在法律法規不完善、價格形成機制不健全和數據流通機制不順暢等問題，這也是制約我國數據要素深化利用和數據要素市場走向繁榮的共性問題。

（一）法律法規不完善，市場缺乏有效指導

目前數據要素領域的法規制度建設仍不完善，存在法律規范滯后于數據交易流通實踐的問題。一是統一的數據要素交易流通基本法律框架尚未形成。我國現有數據要素交易流通法律法規建設主要以“小步快進”的方式進行，并未針對數據交易流通進行立法，對于數據要素領域的法律治理，主要依靠部門發布的規范性文件，影響了數據要素市場化配置和深化應用。二是宏觀規劃多，實施細則少。盡管各部門針對數據資產入表、公共數據資源開發利用和數據人才培養等領域出臺了一些規范性文件，但這些規范性文件多為指導性意見，數據要素分類分級、質量標準、定價估值、交付清算、估值監管、數據資產管理等相關標準尚未制定。調研過程中，部分企業反映，由于部分政策文件表述不夠明晰，對政策文件“看不懂、聽不清”，在政策不明確、不穩定的情況下，不敢“貿然行事”，擔心觸碰法律“紅線”。三是缺乏容錯糾錯機制。調研中，各地政府部門均表示存在造成國有資產流失的“后顧之憂”，在缺乏明確政策指導的前提下，不敢輕易探索公共數據授權運營模式，阻礙了數據要素市場的發展。

（二）價格形成機制不成熟，市場動能不足

一是數據安全合規成本過高，場內交易積極性不強。以稷青科技（上海）有限公司為例，該公司在上海數據交易所完成的一筆場內交易，需向上海數據交易所繳納入場費19980元、向律師事務所支付合規審查費用約10萬元，以及交易額的0.25%作為交易傭金（目前并未收取，處于免費時期），過高的合規成本壓縮了數據供給企業的利潤空間，降低了數據供給方場內交易的積極性。二是數據價格發現機制不完善，價格形成機制不健全。調研發現，實踐中數據供需雙方多以“點對點”交易為主，賣方自主定價報價，買賣雙方協商議定價格。由于數據供需雙方信息不對稱，數據價值在交易前難以評估，其實用性只有在后續使用中才會逐漸顯現，這導致買賣雙方就數據價值很難達成共識，賣方缺乏議價能力。三是收益分配機制不成熟，市場動力不足。首先，公共數據資源具有公共屬性，由于其成本核算困難，實踐中經常出現“由價格倒推成本”的現象。其次，企業數據和公共數據結合開發的多數據來源的數據產品和服務定價方法難以確定，導致數據持有者收益受到影響。此外，在場外交易中，尚未形成面向個人數據提供者的利益分配機制。

（三）數據流通機制尚不順暢，市場效率較低

一是高質量數據集不足。上海市大數據產業規模達3800億元，但2023年場內交易額僅為11.6億元，遠低于國際水平，表明可供數據交易的高質量數據集數量不大、質量不高。二是數據語料流通缺少可信交互環境。隨著人工智能大模型的發展，數據成為大模型訓練的重要因素。但數據要發揮最大價值形成智能模型，還需要算力和算法的支撐，目前全國各地尚未構建能同時交易數據、算力、算法三者的平臺。此外，在數據流通過程中，安全隱私問題和利益分配機制的缺失造成數據語料流通缺少可信交互空間，限制了數據語料的流通和利用。三是公共數據資源授權運營復雜，效率較低。公共數據資源授權按照“一場景一申請”原則開發利用數據，各行業因行業主管部門不同，使用公共數據資源需報備多個審核機構，數據要素流通效率低。

三、對策建議

（一） 建立健全數據要素相關法律法規

一是盡快完善數據交易流通法律法規體系。建議人大常委會和相關部門建立從法律、行政法規再到部門規章和地方政府規章的法律法規體系，通過制度規范和政策引導來鼓勵經營主體開展實際應用和創新。二是出臺具體實施細則，指導經營主體開展數據交易實踐。建議國家數據局著力推進數據登記、流通交易、收益分配、公共數據授權使用、數據交易場所建設、數據治理等主要領域關鍵環節的政策制度，為經營主體參與數據交易提供具體指導。三是完善數據監管機制。建議國家數據局牽頭構建數據全流程合規監管體系，確保數據要素的安全、合規和高效流通。

（二）完善數據要素定價模式與收益分配體系

一是引導數據要素市場參與主體積極探索數據要素質量分類分級方法和定價模式。對于企業數據進行商業用途而言，定價應當完全由市場決定，最大程度地發揮數據價值。對用于公共治理、公益事業的公共數據產品和服務實行免費模式，對用于產業發展、行業發展的公共數據經營性產品和服務，基于補償成本的原則實行政府指導定價管理。二是構建合理的市場參與者激勵機制。完善數據要素市場化配置機制，健全數據要素由市場評價貢獻、按貢獻界定報酬機制，探索建立體現效率、促進公平的數據要素收益分配制度，讓數據價值在產業鏈上流動起來，形成數據產品交易閉環。三是推動建立數據要素價格公正性認定體系和公共數據成本調查制度。建議由國家發展改革委價格司和價格成本和認證中心牽頭建立數據資源價格公正性認定制度和公共數據成本調查制度，更好發揮政府在數據要素收益分配中的引導調節作用，確保數據要素價格行為的公正性與價格水平的合理性。

（三）完善配套政策，加強數據要素市場生態建設

一是加強數據要素市場生態建設。建議國家數據局加強政策引導支持，由多元經營主體共同組建數據行業協會，發揮其行業自律和引領作用。進一步厘清理順數據交易所與數據商、數據經紀人的功能定位，優化協作機制。同時，大力加強合規認證、安全審計、資產評估等專業化服務機構的標準化、規范化建設，提升數據交易機構的協同化水平。二是夯實數據基礎設施建設。建議國家數據局和工信部統籌推進網絡設施、算力設施、流通設施和安全設施的建設，全面提升數據的匯聚、處理、流通、應用、運營和安全能力，構建起高效、安全、可靠的數據基礎設施體系，為數據市場的蓬勃發展提供強大動力。三是重視數據人才培養。建議教育部和人力資源社會保障部從教育和職業角度出發，推動高等教育改革，增設數據要素相關專業；制定數據要素相關的職業資格認證標準，規范數據要素人才的評價體系，全面提高數據行業從業者的知識素養與專業技能水平。

（趙一梟，國家發展改革委價格成本和認證中心中級經濟師。姜懷浩，國家發展改革委價格成本和認證中心副處長）