加快完善生態產品價值實現配套政策釋放重點生態功能區高質量發展潛力

重點生態功能區既是生態產品的主產區，通常又是我國經濟發展相對落后的地區。黨的二十大報告提出，“建立生態產品價值實現機制，完善生態保護補償制度?！痹谥攸c生態功能區開展生態產品價值實現探索，意義重大。在浙江麗水、江西撫州（均有一半以上的下轄縣屬于國家級重點生態功能區）等地的調研發現，兩地作為全國生態產品價值實現機制試點市，在拓展多元化路徑、建立基礎性制度、現代化運營等方面取得重要突破，但仍在基礎條件、市場空間、生態補償、激勵機制等方面存在一系列痛點、堵點，亟需完善重點生態功能區的政策和制度支持，以充分釋放重點生態功能區高質量發展潛力。

一、試點地區探索出以生態產品價值實現推動重點生態功能區高質量發展的新路徑

麗水、撫州兩地重點生態功能區的發展條件在我國東、中部地區有很強的共性，其通過生態產品價值實現推動高質量發展的經驗做法，對廣大重點生態功能區具有較強的借鑒價值。

（一）多樣化路徑豐富生態產品價值實現方式

一是全方位拓展生態產業化路徑。麗水遂昌縣瞄準數字經濟賽道，與阿里云、網易、字節跳動等20多家數字經濟頭部企業達成合作意向。撫州資溪縣的白茶通過農產品氣候品質評價，近三年的平均售價上漲了10%以上；竹科技產業園吸引了包括江西雙槍竹木公司在內的22家毛竹加工企業入園。二是拓展各類生態資源權益市場交易。麗水市遂昌、云和等縣已完成林業碳匯交易16宗，助力各縣市“兩山合作社”增收300萬元。撫州市宜黃縣成功簽約全國首例工業用水戶水權交易。撫州南豐、資溪等縣開展“濕地銀行”交易試點，完成濕地“占補平衡”交易12起。三是積極開展各類生態補償。麗水遂昌縣與下游松陽縣簽訂甌江流域橫向生態補償協議，每年各出資500萬元，根據上年水質監測結果進行補償。麗水云和縣向霧溪鄉支付生態產品購買資金83.5萬元，該鄉將部分政府采購資金通過生態信用積分形式發放，調動了村民參與生態環境保護的積極性。

（二）基礎性制度為生態產品價值實現保駕護航

一是構建生態產品價值核算及應用機制。麗水、撫州兩市均制定出臺生態產品價值核算地方標準，構建形成統一、可操作的價值量化標準體系，建立常態化核算與發布機制，并初步應用于生態產品政府采購和生態環境損害賠償。二是完善自然資源權證制度。麗水龍泉縣發放了全國首張集體林地地役權證。撫州資溪縣頒發了全國首張林下經濟收益權證，授證企業與農商銀行、泰通擔保公司簽訂三方授信協議，獲得授信金額300萬元。三是加大綠色金融支持力度。麗水遂昌縣累計發放“兩山貸”2.2億元、“生態貸”32.08億元。撫州資溪縣開展林權收益權質押貸款、特種養殖權抵押貸款、水資源抵押貸款、“百?！ぬ紖R貸”等多種生態權益金融業務，生態產品價值實現各項貸款余額38.97億元。

（三）平臺化運營助力生態資源變資產、資產變資本

借鑒商業銀行“分散式輸入、集中式輸出”的模式，打造集成收儲、交易、金融服務等功能的現代運營平臺，有效避免社會資本與分散產權人直接交易中的成本和風險。一是構建收儲平臺。將碎片化資源整合成優質資產，撫州資溪縣通過“兩山”轉化中心實體化運作，已收儲山林、河湖水面、閑置農房、土地經營權等生態資源資產20余項，總價值超過10億元。二是建設交易平臺。交易平臺打通自然資源統一確權登記、企業注冊、補貼保險、審批規劃等數源系統，歸集各類生態資產數據集，大幅降低生態資產交易成本。麗水市、縣“兩山合作社”累計交易197宗，交易金額36.52億元；撫州市生態資產權屬累計交易額突破180億元。三是打造服務平臺。兩市通過平臺集成現代化交易服務體系和綠色金融產品。例如，麗水市生態產品交易平臺聚集市域內8家評估公司、11家拍賣機構、8家金融機構等第三方機構。撫州市生態產品交易平臺有34家金融機構入駐，并上架了166款金融產品。

二、重點生態功能區生態產品價值實現仍存在四方面難點

在麗水、撫州兩地調研中，也發現了一些當前我國重點生態功能區生態價值產品實現中的共性問題。

（一）交通、用地等基礎條件先天不足，難以支撐大規模、高質量的生態產品價值實現

一是交通通達性較弱，制約消費客源擴大。重點生態功能區生態資源突出，但由于地形復雜、人口密度低、發展基礎相對薄弱，通常對外交通發展滯后，影響生態產品運出和消費客源進入。例如，麗水、撫州均沒有機場，須在周圍城市中轉，資溪等下轄縣市缺乏快速客運交通方式。二是用地指標和可建設空間緊張，導致生態產品經營項目落地難。以資溪縣為例，年均新增建設用地指標僅0.2平方公里，僅能滿足約一半的供地需求，加之生態紅線占全域國土面積60%以上，項目落地受到較大約束。同時，生態產品經營項目往往布局在城鎮開發邊界以外，根據資溪縣摸底情況，若利用存量建設用地僅能滿足項目需求20%左右，新增建設用地由于缺乏規劃依據導致用地審批難。

（二）市場交易范圍及品牌影響力難以跨出本地，供多需少制約整體交易規模

一是產權、權益交易局限于一市一縣，交易活躍度不高。重點生態功能區本身生態產品供給有余、需求不足，而愿意為優美生態環境買單的地區及人群往往存在于城市化地區。市、縣級“兩山合作社”“生態銀行”等平臺交易局限于本地市場主體，市場交易規模難以擴大。例如，麗水成立了森林碳匯管理局，僅完成碳中和交易26宗。撫州生態資產權益類交易中，傳統的農地經營權和林權交易就占到了四分之三以上，其他權益類交易較少。二是區域公共品牌投入很大，但外部市場認可度不高。麗水、撫州等地為增加本地生態產品附加值，打造“麗水山耕”“贛撫農品”等“全品類”區域公用品牌，并配套相應的標準認證和營銷傳播體系，投入大量公共資源。但從實際效果來看，其在全國和區域市場認可度不高，品牌影響力難以跨出本地。且在各地紛紛推出類似品牌后，品牌同質化嚴重，地域特色更難以被外界識別。

（三）生態補償機制尚不完善，未能有效調節生態保護者和受益者之間利益關系

一是縱向生態補償在資金使用、分配標準上仍有改進余地。當前重點生態功能區轉移支付、流域生態補償、森林生態效益補償等各類生態補償資金，均有獨立的管理辦法和核算制度，難以整合用于項目建設。同時，重點生態功能區轉移支付資金分配標準也存在爭議，例如，撫州市資溪縣作為全國重點生態功能區，僅得到2750萬元轉移支付，與縣均約1億元的普遍水平差距較大。二是橫向生態補償難達成共識。補償范圍和標準均缺乏依據，在沒有上級政府介入的情況下，流域上下游市縣很難自發達成協議，目前各地開展的橫向補償從范圍到資金量都不足以體現上游地區為保護生態環境的機會成本。例如，麗水7個縣（市、區）在甌江流域設立上下游生態補償，每年橫向生態補償資金總共僅3500萬元。

（四）現有考評制度存在“一刀切”問題，對生態產品價值實現缺乏正向激勵

一是現有各類考評制度形成一定束縛。據了解，雖然對重點生態功能區不再考核GDP，但仍有諸多考評指標還是以工業發展為標準，發展生態產品價值實現較困難。例如，某地區采取工業擂臺賽的方式激勵各縣市發展工業，排名靠前的縣市可得到提拔干部機會。還有各地普遍開展的“畝產論英雄”，畝產標準的制定往往以工業項目為基準，生態旅游等項目很難達到。二是以GEP作為考核指標仍不成熟。各地GEP核算統計口徑范圍有差別，核算指標也因地域不同存在差異，難以統一考核。且很多生態調節類子項指標難以人為改變，無法作為績效考核依據。大部分數據來源靠第三方獲取，可從政府部門直接獲取的數據僅占30%，指標權威性不夠、時效性不強。

三、出臺針對性的政策措施，為重點生態功能區綠色發展增添動力

（一）制定差異化的投資、用地政策，強化重點生態功能區的基礎支撐條件

一是對重點生態功能區加大交通等基礎設施建設支持力度。建議安排中央預算內投資，在資源環境承載能力范圍內，支持重點生態功能區重大基礎設施項目建設，并對該類項目適當提高中央政府補助或貼息比例。在對重點生態功能區的軌道交通等項目立項時，建議增加生態產品價值實現潛力因子，并賦予較高權重。二是在重點生態功能區鼓勵“點狀供地”等更為靈活的供地方式。將低密度占地大的生態旅游等項目列入“白名單”，允許采用建多少、轉多少、供多少的“點狀供地”方式。允許按照一定比例，在城鎮開發邊界外、鄉村規劃未覆蓋到地區布局新增城鎮建設用地，并允許將經市、縣政府批準的項目選址論證報告、項目準入目錄作為城鎮開發邊界外建設用地審批依據。

（二）強化地區間生態產品交易的互聯互通，推動重點生態功能區的生態產品進入更為廣闊的市場空間

一是推動生態資產、產品交易市場互聯互通。建議明確區域性生態資產和生態產品交易中心主管部門，推動建立一批國家級、省級交易平臺，與市縣層面的“兩山合作社”“生態銀行”等生態資產交易平臺做好互聯互通。二是鼓勵打造“單品類”區域公用品牌，并充分與既有國際、全國認證標準對接。一方面要引導地方從打造“全品類”區域公用品牌，轉向打造載體更為清晰的“單品類”區域公用品牌。另一方面要引導地方積極利用既有標準體系的認證資源和市場認可度，積極促進本地產品與國家“三品一標”體系，和國際上的ISO 標準、歐洲標準對接。

（三）健全生態產品保護補償機制，給予重點生態功能區更大的財政支持力度

一是加大生態補償財政資金整合力度。適度允許重點生態功能區歸并整合與生態補償相關的轉移支付資金，建立相應的預算、撥付和使用機制。二是進一步完善重點生態功能區轉移支付資金分配標準。建議將生態產品價值核算結果、生態保護紅線面積等因素納入評價標準并增加權重，完善重點生態功能區轉移支付資金分配機制。三是健全完善流域上下游生態補償長效機制。對于重點生態功能區的橫向生態保護補償機制建立，建議中央財政和省級財政給予適當引導支持，并引導地方將生態產品價值核算結果、生態產品實物量及質量等因素作為補償標準的制定依據。

（四）強化正向激勵，完善針對重點生態功能區的差異化考評制度

一是實行更適合生態產業化項目的項目評價標準。針對重點生態功能區，綜合考慮生態旅游、生態農業加工業等項目的畝均產出等經濟指標情況，制定差異化的土地集約節約利用等評價標準。二是對重點生態功能區單列績效評價排名。對重點生態功能區政府績效評價時，弱化對工業化城鎮化相關經濟指標的評價，強化對提供生態產品能力的評價，并以此作為提拔干部標準。三是完善GEP指標設計。提高指標的可獲取性和考評的實踐可操作性，優化GEP指標設計，讓GEP真正成為好用、管用的考核指標。

（作者單位：中國城市和小城鎮改革發展中心）