積極應對江蘇基礎教育學齡人口波動的對策

建言要點：

當前，江蘇基礎教育學齡人口發(fā)展進入關鍵轉折期，教育資源配置面臨多種挑戰(zhàn)，課題組在調研基礎上提出如下對策建議：采用大數據分析手段，建立學位預警機制，提高教育資源配置精準性；修編教育設施專項規(guī)劃，優(yōu)化學?？臻g布局，提高教育資源供給前瞻性；改進調配管理方式，加大轉移支付和編制供給力度，提高教育資源保障有效性；創(chuàng)新體制機制，更新完善評價標準，提高教育資源管理科學性。

人口是決定教育資源配置的重要變量，全面認識學齡人口變動特征，是科學應對學齡人口變動挑戰(zhàn)的基礎。當前及今后一段時間，江蘇省基礎教育學齡人口的規(guī)模、結構和分布發(fā)生重大變化，這對學齡人口預測、學校規(guī)劃布局和教育資源調配提出了新的更高的要求?！吨泄仓醒腙P于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，“優(yōu)化區(qū)域教育資源配置，建立同人口變化相協(xié)調的基本公共教育服務供給機制”。這一部署為應對基礎教育學齡人口重大變化，促進教育公平，增強基本公共服務均衡性和可及性指明了方向。課題組深入多地調研，認為有必要運用大數據分析手段，精準預測和把握全省基礎教育學齡人口動態(tài)變化趨勢，提前謀劃布局，以教育資源和學齡人口的良性匹配，推動建立優(yōu)質均衡的基本公共教育服務體系，為人民群眾提供更加滿意的教育供給。

一、基礎教育學齡人口發(fā)展進入關鍵轉折期

基礎教育學齡人口總體呈現“持續(xù)下降”趨勢。受少子化、老齡化、育齡人口下降等因素影響，江蘇省常住人口出生率從2016年“二孩”小高峰的9.8‰下降至2023年的4.8‰，已連續(xù)8年下降。從出生到入學存在一定的時間差，出生人口對學齡人口的影響具有滯后性，據數據分析，江蘇省3—17歲學齡人口已在2022年達峰，而后將波動狀地進入持續(xù)負增長。

基礎教育學齡人口高峰存在“梯次遞推”特點。在學齡人口波動新趨勢下，教育體系正經歷一場學齡人口波峰“起落”現象，不同學段人口呈梯次變動、錯位達峰的特征。根據大數據分析和預測，江蘇省學前教育和小學階段的人口分別已于2020年和2023年達峰，初中階段和高中階段人口仍在逐年增長，預計分別在2026年和2029年前后達峰，此后學齡人口高峰將向高等教育階段推移。各學段人口梯次達峰后，都將陸續(xù)下降，基礎教育學齡人口處于短期性上升和長期性下降交疊產生的“窗口期”。

基礎教育學齡人口變化存在“地區(qū)、城鄉(xiāng)、施教區(qū)”差異。從地區(qū)上看，蘇南、蘇中部分地區(qū)流入人口較多，蘇北地區(qū)人口的凈流出，導致地區(qū)間學齡人口變動情況迥然不同。以未來幾年初中學段學齡人口為例，常州市呈高位增長態(tài)勢，將于2029年達峰，較2023年增長20.5%；南通市呈遞增趨勢，將于2026年達峰，較2023年增長11.8%；淮安市呈小幅增長，將于2025年達峰，較2023年增長3.9%。從城鄉(xiāng)上看，學校“城鎮(zhèn)擠、鄉(xiāng)村空”的現象將不斷顯現，過去十年常州、淮安兩市基礎教育的城市學生占比分別增加了17.2%和14.2%，城區(qū)“大校額”和農村“空心班”形成強烈對比。2023—2024年常州市共撤并小學8所、初中5所，主要分布在溧陽和金壇的農村，在校生規(guī)模均不足100人，班額多在20人左右。在城市內部，不同施教區(qū)也存在顯著的差異性，優(yōu)質教育資源豐富的施教區(qū)往往生源爆滿，而一般學校的學位需求正逐步減少，結構性供需矛盾日益凸顯。

二、基礎教育資源配置面臨多種挑戰(zhàn)

基礎教育資源短期緊缺與長期過剩的矛盾難以協(xié)調。從短期來看，江蘇省小學學位需求處于高位，大部分地區(qū)的初中、高中學位需求激增，許多地方依據教育設施配置標準要求、服務半徑和人口規(guī)模，需要并正在加大教育資源的投入，而遠期隨著學位需求下降，有可能出現教育資源過剩。以如皋市為例，2024年城區(qū)小學入學人數為5917人，預計到2030年入學人數將下降到2324人，僅為2024年的40%左右。在資源緊約束、財政緊平衡的背景下，教育資源的大量投入無疑會增加地方財政的壓力，需要兼顧當前需求和長遠發(fā)展，既要保障迎峰前學齡人口快速增長的需求，又不造成渡峰后教育資源的過度浪費。

基礎教育各學段資源需求冷熱不一。學齡人口高峰的“梯次遞推”特點提示我們，既要抓住當前的主要矛盾，集中力量解決高峰學段的學位壓力，又要加強統(tǒng)籌，尋求不同學段教育資源騰挪調配。以常州市為例，學前教育、小學、初中、高中階段學齡人口在2020—2023年間，年分別變化-16.35%、8.59%、8.62%和11.8%，不同學段教育資源需求有較大差異。

基礎教育設施面臨存量改造與增量建設雙重壓力。受城鎮(zhèn)化和人口流動等多種因素影響，基礎教育學齡人口分布呈現明顯的分化特征。以南京市江寧區(qū)為例，部分位置相對偏遠的街道學校如周崗學校、丹陽學校等的在校生在逐年減少。與之相反的是，江寧開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等熱門板塊學校的學位需求在不斷攀升。基礎教育資源布局面臨學校過剩閑置和仍需新建、改擴建的雙重壓力。

三、優(yōu)化基礎教育資源配置的幾點建議

學齡人口發(fā)生的重大變化深刻影響教育資源供給，亟待未雨綢繆，謀在前處?；A教育資源配置應及時跟上人口變化步伐，進行相應調整，以實現人口和資源的良好匹配。

采用大數據分析手段，加強學位預測預警，提高教育資源配置精準性。在以年齡移算法來預測學齡人口慣性做法的基礎上，以“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創(chuàng)新”的大數據思維方式去思考解決人口波動與基礎教育資源動態(tài)優(yōu)化配置的問題。運用大數據分析手段，精確分析基礎教育各學段、各施教區(qū)內學齡人口規(guī)模、分布和學位需求的變化情況。建議各地建立學位需求預測大數據模型，加強部門間的數據互聯(lián)共享，將學籍、戶籍數據進行關聯(lián)對接，借助大數據技術和人工智能算法等開展中長期學位需求預測，將學位需求預測的尺度精確到施教區(qū)甚至地塊層級，提升學位預警的精細度，找準工作的著力點和落腳點。

修編教育設施專項規(guī)劃，優(yōu)化學?？臻g布局，提高教育資源供給前瞻性。目前基礎教育設施各類評估督導、辦學標準均對學校布局提出要求，但大多采用千人指標、服務范圍等剛性方式進行教育資源布局，難以適應學齡人口新的變化趨勢。建議在學齡人口發(fā)展轉折期，對適度突破現有標準給予一定的寬容。既為挖掘現有辦學空間提供政策支持，也為后期學位需求下降的資源整合留有余地。各地根據自身學齡人口變化趨勢和城鎮(zhèn)化進程確定差異化千人指標、服務范圍等，讓學齡人口迎峰、渡峰期的教育資源布局優(yōu)化調整有據可依。新修編的教育設施專項規(guī)劃要針對學位需求變化趨勢和差異，明確階段性工作重點，優(yōu)化資源配置方向。

改進調配管理方式，加大轉移支付和編制供給力度，提高教育資源保障有效性。當前及今后一段時間，依靠以往常規(guī)方式對人、財、物等要素進行調配難以適應變化中的學齡人口形勢，亟須加強教育資源的統(tǒng)籌協(xié)調，按照實際服務人口規(guī)模彈性調配，推動增量和存量、各個學段以及區(qū)域之間資源的共享和融合，進一步提高教育資源利用效率。建議加入學齡人口預測及教育資源配置情況作為分配因素，適度向學齡人口流入地、集中地傾斜，緩解人口流入較集中區(qū)域的教育資源的壓力。加大經費轉移支付和周轉編制供給力度，按照學齡人口定期分學段測算教師配套、資金投入，落實生均公用經費基準定額資金隨學生流動可攜帶的制度，推動跨學段靈活調劑教育資源余缺，鼓勵優(yōu)秀教師力量向薄弱地區(qū)流動。

創(chuàng)新體制機制，更新完善考核評價標準，提高教育資源管理科學性。學齡人口發(fā)展進入轉折期，既是挑戰(zhàn)，也是機遇，特別是為優(yōu)化教育資源結構，促進教育體系改革提供可能。建議對現行有關基礎教育考核評價規(guī)則和辦法進行適當更新完善，體現規(guī)范的一致性、創(chuàng)新的多樣性，為基礎教育的可持續(xù)、高質量發(fā)展預留政策空間，鼓勵育人模式、基礎教育管理方式和組織形式的創(chuàng)新。深入推進幼托一體化、集團化辦學，支持先行探索小規(guī)模辦學和小班化教學。

（王魯寧：江蘇省人民政府參事室特約研究員，省老科技工作者協(xié)會副會長；孫曉文：江蘇省規(guī)劃設計集團黨委書記、董事長，省勘察設計行業(yè)協(xié)會理事長；汪曉春：江蘇省規(guī)劃設計集團數據信息中心主任）

責任編輯：梁曙霞