以高質量城鄉建設推動江蘇城鄉融合發展

城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。黨的二十屆三中全會指出，要完善城鄉融合發展體制機制。改革開放以來，江蘇作為東部沿海先發地區，以城鄉建設為引領，城鄉關系發生了深刻變革，城鄉一體化和城鄉統籌發展水平走在全國前列。為應對世界百年未有之大變局以及國內發展不平衡不充分問題，在進一步全面深化改革、推進中國式現代化的新征程上，江蘇應積極尋求不確定性中的確定性，主動響應老齡化、“少子化”、中等收入群體擴大以及數字科技變革等機遇和挑戰，統籌聯動實施城市更新、鄉村建設、安全韌性提升三大行動，發揮高質量城鄉建設對城鄉融合發展的支撐作用，按照推動江蘇在中國式現代化中“走在前、做示范”的總體要求，探索推進城鄉融合發展的現實路徑，積極貢獻江蘇智慧與江蘇方案。

一、江蘇城鄉融合發展的歷程和基礎條件

改革開放以來，江蘇城鎮化進程始終牽引著城鄉關系的演進，從鄉鎮工業化驅動小城鎮發展，到外向型經濟驅動新城新區建設，再到創新驅動區域協調發展，江蘇不斷探索城鄉發展路徑。尤其2000年以來，江蘇城鄉發展經歷了從“城鄉一體化”到“新型城鎮化”的持續遞進。在這一進程中，高水平城鄉建設有效引導城鄉生產、生活、生態功能品質提升，支撐城鄉空間、人口、產業結構優化，城鄉人居環境和人民群眾生活水平顯著改善。

城鄉一體化：以基礎設施和空間協同發展為重點，著力推進“城市現代化、農村城鎮化、城鄉一體化”。20世紀90年代中后期，以市場為導向的各項改革逐步展開，城鄉分割的戶籍制度開始松動，中心城市在區域發展中的集聚、輻射能力及主導作用日益凸顯，為江蘇城鄉一體化發展創造了有利條件。2000年7月，江蘇省召開第三次城市工作會議，提出“城市現代化、農村城鎮化、城鄉一體化”的發展目標，由此江蘇城鎮化發展進入高速增長階段。城鎮化率年均增長1.7個百分點（快于全國同期年均1.3個百分點），2012年末城鎮化率達到63%（高出全國10.4個百分點）。這一時期，江蘇以城鄉基礎設施一體化建設和城鄉空間協同發展為重點，在全國率先實施區域供水建設，開展農村危房解危，村鎮規劃建設管理法律法規逐步健全，為全省城鄉一體化發展提供了重要支撐。特別是2003年黨的十六屆三中全會提出科學發展觀，城鄉統籌作為“五個統籌”的重要組成內容，成為統領城鄉建設和農業農村工作的重要方針。江蘇積極開展美好城鄉建設行動，穩步推進城鄉公共服務均等化。針對當時自然村零散、鄉村建設粗放等問題，在全國率先開展鎮、村布局規劃，提出城鄉生活垃圾統籌處理，推動城鎮生活污水處理廠提標改造，極大地推動了城鄉功能品質提升。以昆山為代表的蘇南地區立足自身經濟社會發展條件，探索將城鄉統籌內涵拓展至涵蓋規劃、產業、資源配置、基礎設施、公共服務、社會保障、就業、管理體制等八個方面，在設施配套水平和綜合服務能力提升前提下兼顧特色化發展，因地制宜地優化資源配置，推動城市化向城鄉共同現代化轉變。

新型城鎮化：以人為核心，推進城鄉發展一體化。黨的十八大以來，江蘇以引領高水平全面建成小康社會為目標，著力協調區域和城鄉關系，扎實推進新型城鎮化和城鄉發展一體化。2014年，江蘇發布首個新型城鎮化與城鄉發展一體化規劃，著力推動農業轉移人口市民化。至2023年，全省常住人口城鎮化率超過75%，城鄉差距顯著縮小，城鄉居民收入比由2012年的2.37∶1縮小至2023年的2.07∶1（連續12年縮小），成為全國城鄉收入差距最小的省份之一，城鄉公共資源配置更加均衡，城鄉產業發展更加協同。這一時期，城鄉建設領域以“雙向賦能”為引擎不斷探索創新實踐。針對鄉村特色發展呈現單一趨勢的問題，率先編制省級城鄉空間特色戰略規劃及小城鎮空間特色塑造技術指南，系統化開展美麗宜居鄉村、特色田園鄉村建設，由點到面確定省域特色田園鄉村示范培育區，建立了覆蓋全省的村莊環境整治信息系統，實現縣級以上城市“數字化城管”全覆蓋，累計獲得的聯合國人居獎、中國人居環境獎數量位居全國第一，探索出一條美麗宜居鄉村與繁華都市交相輝映、協調發展的江蘇路徑。

二、江蘇城鄉融合發展面臨的機遇和挑戰

在2015年召開的中央城市工作會議上，習近平總書記提出了“一個尊重、五個統籌”的發展要求，深刻指明了城鄉融合發展的方法和路徑。面向中國式現代化和高質量發展要求，江蘇應順應城鎮化發展客觀規律，響應綠色發展、治理轉型和數字科技革命發展要求，研判不確定性中的確定性因素，既要看“樹木”，更要看“森林”；既要看到短期波動之“形”，更要看到長期發展之“勢”。

高度城市化穩定發展階段有其客觀規律。2023年，江蘇城鎮化率達到75.04%，高于全國平均水平近10個百分點，已進入城鎮化中后期穩定發展階段。結合省域發展態勢和國際經驗研判，未來江蘇城鎮化率將持續增長并超過80%，可達到82%—85%，與歐美先發國家現在的水平大致相當。一方面，江蘇的城鄉融合是高度城市化背景下的城鄉融合。城鄉空間功能、生產生活高度融合一體，在集聚與擴散效應作用下，資源配置和要素流動將進一步跨越城鄉邊界，加強城市和鄉村一體化、網絡化的系統聯結。另一方面，江蘇的城鄉融合是以人口規模巨大為背景的城鄉融合。跨省域、跨區域的城鄉間人口流動，其相對動態平衡還有賴于城鄉產業協同、生活方式融合和空間布局優化，這對城鄉融合發展提出了更高要求。同時，城市群、都市圈作為江蘇城鎮化發展的主體形態，將成為全省城鄉融合發展最具增長動力和潛力的區域，需要得到進一步的政策支持。

亟需融入經濟雙循環相互促進的新發展格局。當今世界百年未有之大變局全方位、深層次加速演進，國內國際雙循環挑戰與機遇并存。從國內看，一方面，江蘇經濟發展的總量高位增長與結構矛盾并存，發展質量和效益有待進一步提升，有效需求釋放不足，投資增長面臨制約，居民消費意愿不夠強，要素有序流動仍受到一定阻礙。另一方面，江蘇推進經濟發展具有良好支撐基礎和有利條件，規模市場優勢不斷顯現，居民衣食住行和精神文化需求潛力巨大。從國際看，外部環境復雜性、嚴峻性、不確定性明顯增加。在其他省市普遍尋求擴大內循環以應對不確定性風險的當下，江蘇作為國家外循環的重要窗口，應主動融入國內國際經濟雙循環相互促進的新發展格局，既需要通過營造消費場景、建設基礎設施等方式擴大內需，更需要通過參與全球創新協同、供給全球產業空間等方式開展高水平對外開放。

面臨人口數量和結構“雙轉型”挑戰。江蘇常住人口總量仍在增長，峰值尚未到來但增量下降趨勢明顯，全省人口出生率已連續8年下降，人口自然增長率連續3年為負數。江蘇已進入中度老齡化和超“少子化”社會，2023年全省65歲及以上人口占比18.45%，0—14歲人口占比13.57%。可以預見，江蘇人口總量增長的拐點將至，老齡化和“少子化”程度將進一步加深，帶來勞動力不足、生產力下滑、社會活力減弱等一系列社會問題。另一方面，由于經濟波動下資本的“避險效應”，長三角地區人口和產業還有持續增長集聚的可能，江蘇還有機會迎來人口與產業的進一步增長。此外，2020年我國中等收入群體已超4億人，江蘇作為經濟發達省份，中等收入群體的擴大意味著高品質空間需求的增長，意味著更優質、更多元、更個性化城鄉服務與消費空間的訴求增加。

“雙碳”導向下的綠色低碳轉型提出新要求。江蘇是全國人均資源和環境容量最小的省份之一，綠色低碳發展是江蘇的必然選擇。一方面，城鄉經濟社會發展亟待全面綠色低碳轉型。傳統高消耗、高排放、低效率的粗放型發展方式難以為繼，城鄉產業、能源、交通運輸、建設等領域的綠色低碳轉型勢在必行。另一方面，綠色低碳發展理念給城鄉帶來了新的發展機遇。隨著發展新舊動能轉換，出現了新興產業、循環經濟、綠色能源、綠色交通基礎設施、綠色低碳建筑等綠色發展新賽道。鄉村優美自然生態環境的獨特性、稀缺性特征逐漸凸顯，發展新經濟、碳排放權交易、綠色金融服務等方式有助于釋放鄉村振興新潛能。

亟需深入推進治理體系和治理能力現代化。江蘇蘇南、蘇中、蘇北區域差異明顯，各地城鄉發展基礎條件各異，一刀切、粗放式的管理模式難以適應實際需要，亟須通過精細化治理精準識別匹配需求，提升治理效能，推進治理體系和治理能力現代化。一方面，省域、縣域兩個層面治理呈現扁平化。江蘇已形成了以特大城市和大城市為主導的城鎮化發展格局，小城鎮地位和作用客觀上在下降。同時，隨著各類城市基礎設施建設水平不斷提升，縣城對鄉村的直接輻射帶動能力不斷增強。另一方面，省域內蘇南、蘇中、蘇北區域發展差異明顯，增長與收縮并存。鄰近區域發展核心城市、集聚效應明顯的地區，仍有進一步增長機會；而遠離核心城市、經濟發展欠缺動力的地區，特別是部分基礎薄弱的鎮、村，人口減少的態勢可能難以逆轉。這對于資源投入、要素配置、長效運維等提出了更加精細化的治理要求。

數字技術變革帶來新發展機遇。5G、人工智能、大數據等信息技術的迅猛發展，使城鄉空間擺脫了傳統地理區位桎梏，要素流動更加便捷高效，城鄉邊界逐漸模糊，網絡化結構特征不斷強化。新技術變革通過催生新需求、新產品、新動力，產生了農村電商、數字文旅、直播帶貨等新業態，“互聯網+產業”的淘寶村、“新媒體+景觀”的網紅村等新模式涌現，改變了傳統生產、生活、消費場景，使城鄉產業布局產生新可能。同時，互聯網技術的加持改變了城鄉公共服務配置等級結構，如“互聯網+教育”“互聯網+醫療”等新型服務模式，有助于推動消除城鄉公共服務供需兩側的時空壁壘、文化壁壘和資金壁壘，從而實現公共服務跨空間交換，為城鄉在空間、功能等方面深度融合提供了基礎條件。

三、以高質量城鄉建設推動城鄉融合發展的

策略和路徑

習近平總書記指出：“人民城市人民建，人民城市為人民。”高質量城鄉建設要堅持以人民為中心的發展理念，以提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為出發點和落腳點。立足新發展階段，江蘇要堅持系統觀念，將城市與鄉村作為推動城鄉建設事業高質量發展的一體兩翼，以宜居、韌性、智慧為目標，統籌聯動實施城市更新、鄉村建設、安全韌性提升三大行動，圍繞民生福祉、安全韌性、多元特色、功能品質、綠色低碳、精管善治等六大工作任務，解放思想，實事求是，進一步全面深化改革，為推動城鄉融合發展探索江蘇實踐樣板。

圍繞民生福祉，提升城市宜居建設水平。中國式現代化，民生為大。城市建設必須把讓人民宜居安居放在首位，營造更健康、更安全、更宜居的高品質生活空間，以“好房子”為基礎，系統開展“四好”（即“好房子、好小區、好社區、好城區”）建設，加大更優質、更多元、可負擔的城鄉住房供給，推動全齡友好和無障礙基礎設施建設。一是加強城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮老舊小區改造，打造宜居生活住區，積極推進“一老一小”宜居環境建設，增加通用性無障礙設施等復合多變的創新設計，為適應未來人口結構變化預留功能轉換空間。利用好社區存量用房實施更新改造，有序開展完整社區、嵌入式服務設施建設，探索居民自主更新路徑模式，暢通多元資金渠道。二是加大改善型住房供給，順應人民群眾對“好房子”的新期待，增加空間更優、品質更高、配套更好的住宅供應，通過多元化、高品質空間供給，提升城市對人口尤其是人才的吸引力。三是提高人民群眾尤其是新市民、青年人等群體的住房保障供給，持續推進住房保障體系建設，多渠道增加多類型、可負擔的住房，滿足保障對象多元化住房需求，確保外來人口“進得來、留得下、住得安、能成業”。

圍繞安全韌性，推動新型城市基礎設施建設。人民至上，生命至上。統籌好發展和安全，建設韌性城市，全面推進數字化、網絡化、智能化新型城市基礎設施建設，有效提升防災減災能力，增強城市風險防控和治理能力。一是推進城市生命線安全工程建設，開展市政基礎設施普查，建立設施信息動態更新機制。推進城鎮污水處理提質增效“333”行動，強化污水管網排查檢測整治修復攻堅。動態排查整治和消除黑臭水體，實現水體長治久清。健全城市供水安全保障體系，開展重點地區城鄉統籌區域供水問題排查整治，確保飲用水安全。深化燃氣安全專項整治，持續推進城市燃氣等老化管道更新改造，提升城鎮燃氣安全水平。二是構建智能高效的新型城市基礎設施體系，提升數字化建設對城鄉深度融合的技術引領支撐作用，推動城市基礎設施數字化改造。積極運用新設備、新技術、新材料、新工藝，適度超前進行市政基礎設施建設和老化更新改造，總結推廣“新城建”“雙智”等國家試點城市經驗，支持開展智能網聯汽車“車路云一體化”應用。三是推廣數字化智能化平臺應用場景，提升城市運行能力。持續推動省、市、縣三級監管系統互聯互通、數據共享、業務協同，完成城市生命線基礎設施“一張圖”，打造城市生命線安全監管“一張網”。深化房屋安全數字化監管系統應用，推動房屋建筑基礎數據動態更新。統籌推進省、市城市運行管理服務平臺建設，推動實現信息共享、分級監管、協同聯動。

圍繞多元特色，探索鄉村發展新路徑。鄉村振興既要塑形，更要鑄魂。要堅持精準發力，立足特色資源，遵循自身發展規律，充分體現農村特點，保留鄉土味道和鄉村風貌，留得住青山綠水，記得住鄉愁。一是高質量改善農村住房，提升鄉村宜居環境吸引力。健全完善農房建設管理體制機制，強化設計引導，培育鄉村建設工匠，結合“萬師下鄉”等專業技術人員下鄉行動，推動各地建設具有地域特點、鄉土特色、時代特征的現代宜居農房，同步推進公共服務配套和基礎設施改善，加強縣城建設，增強其對縣域的輻射帶動能力，積極探索新時代江蘇民居范式，著力打造具有鄉土風情和顯著標識特征的美麗鄉村。二是高水平建設特色田園鄉村，實現從“一域美”向“全域美”邁進。進一步豐富拓展特色田園鄉村內涵，培育建設特色田園鄉村示范片區，推動特色田園鄉村向區域建設延伸。扎實做好產業發展、環境改善、文化保護、鄉村治理等“后半篇文章”，培育新型產業空間、消費空間、創意體驗空間，將鄉村特色資源轉化為新型發展資源，讓“好風景”成為“新經濟”。三是大力推動傳統村落保護發展，健全傳統村落集中連片保護機制。持續組織開展省級傳統村落和傳統建筑組群的調查申報，做好保護名錄的動態更新。推進省級傳統村落集中連片保護利用示范建設，鼓勵探索構建跨縣域的傳統村落特色保護區新模式，激發傳統村落文化遺產的時代活力，實現傳統村落全面復興和歷史文化遺產活化利用互促并進。

圍繞功能品質，加強城鄉歷史文化保護傳承和特色空間塑造。用歷史文化保護傳承為江蘇城鄉融合發展賦能鑄魂。充分激發江蘇“人文經濟學”的鮮明傳統基因，以城鄉特色空間塑造培育發展新動能，提升中心城市競爭力，吸引要素集聚和人口、人才增長，引領城鄉高質量發展。一是深入推進城鄉歷史文化遺產保護傳承，著力提升城鄉歷史文化遺產保護與活化利用水平。開展城鄉歷史文化資源調查，持續推進歷史文化名城名鎮名村申報、歷史文化街區劃定與歷史建筑確定工作。推進省級城鄉歷史文化保護傳承體系規劃、歷史文化名城名鎮名村街區保護規劃編制，推動城鄉歷史文化保護傳承工作數字化信息平臺建設。組織開展歷史文化保護宣傳活動，持續提升江蘇歷史文化保護傳承的社會影響力。二是加強城市園林綠化建設，營造高品質城市公共生活場景。拓展“樂享園林”活力空間內涵，結合口袋公園、社區公園、城市綠道、林蔭空間、濱水綠岸等項目建設實施，深入推進公園綠地開放共享，促進公共服務體系化。積極探索“公園+”新模式、新業態，因地制宜建設嵌入式球類運動場地、休閑服務驛站等場地設施，促進存量城市公園增值服務和消費場景構建，盤活園林綠化資源，打造凸顯城市功能品質的新節點。

圍繞綠色低碳，推動城鄉建設方式轉型。綠色發展是高質量發展的底色。要將綠色低碳發展理念融入城鄉建設各環節，強化雙碳導向下城鄉多元價值的彰顯，以城鄉綠色低碳轉型驅動城鄉空間集約發展、特色發展，推廣綠色化、集約化、產業化的建造方式，加快實現城鄉建設領域節能減排目標。一是積極探索綠色建筑領域先行先試，持續推進綠色建筑品質提升。深入推進城鄉建設碳達峰、碳中和先導區建設，積極推動高品質綠色建筑、超低能耗建筑等示范建設，不斷提升新建建筑中星級建筑的比例。引導裝配式建筑高質量發展，協同光伏產能建筑、零碳工廠等試點，推進超低能耗建筑規模化發展。二是推動城市基礎設施綠色化發展，促進全流程節能降碳。推廣低碳裝備、節能環保材料及綠色施工工藝在城市基礎設施建設中的應用，鼓勵對存量城市基礎設施進行綠色化改造。推進綠色低碳替代材料深度利用，推動綠色低碳技術在城鄉照明領域的應用，探索開展城市基礎設施建設及運行的碳排放核算工作。三是推動建筑業轉型升級，調整產業結構，以高質量城鄉建設支撐新質生產力發展。推進建設領域“智改數轉網聯”，加快推動智能建造發展。不斷加大智能建造的覆蓋面，加大新興技術推廣應用力度，推動政府投資房建項目應用盡用。

圍繞精管善治，提升城市治理能力和水平。以“繡花功夫”精準響應人民群眾的“急難愁盼”，推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，實現城市共治共管、共建共享。一是提升城市精細化管理水平，推動城市管理融入基層治理體系。實施居民小區垃圾分類質效提升專項行動，常態化開展建筑垃圾專項整治，建立全過程聯單管理制度。開展城市小微公共空間整治提升，探索城市治理的“小投入”模式。二是提升物業管理服務水平，持續推進“美好家園建設行動”。推動智慧物業信息化平臺建設，改進物業監管手段，不斷提升物業服務水平。三是深入實施停車便利化工程，創新停車設施共建共管共享模式。積極回應民生關切，推動城市重點區域停車矛盾緩解。充分挖掘現有停車設施的潛力，大力推進機關企事業單位內部停車場對外開放共享，鼓勵探索居民個人車位共享。通過疏堵結合、分時管控等手段，多措并舉保障人民群眾停車需求。

責任編輯：劉志剛