民國前期報業失范與報律重建

摘 要： 民初以還，政府曾數度制訂報律，反對者以有違言論出版自由原則、立法程序違制以及民主國家多無報律為由，激烈抵制。這些反對意見并非都能成立，但迫于輿論壓力，先后提出的幾個報律均被廢除。報律廢除后，新聞領域呈相對法律真空狀態，雖客觀上有利于言論表達，但也導致報業無法可依，野蠻生長，嚴重失范。面對這種局面，國人開始反思，卻因政治分歧導致重建報律時的不同路線選擇：北洋政府提出《報紙法案》，試圖通過法律路線解決問題，由于政局動蕩及報人意見歧出，未蕆其功；南方的國民黨則通過政治解決路線，在北伐推翻軍閥統治后，建立起一套全新的報業法規，民國報業失范狀況有所改觀。但因國民黨專制集權，產生比民初及北洋時期更為嚴重報業束縛。近代報人追求新聞出版“絕對自由”，卻種瓜得豆，事與愿違。

關鍵詞： 民國前期；報律興廢；報業失范；報律重建

中圖分類號：K25，K26 文獻標志碼：A 文章編號：1006-0766（2025）02-0155-20

“報律”一詞始見1898年8月9日康有為的《恭謝天恩條陳辦報事宜折》和同日光緒帝之上諭。①1908年3月14日《大清報律》經御批頒行，這是中國歷史上第一部正式報律。民國前期，政府亦曾頒布類似法律或政令。然而從誕生開始，中國“報律”就命運多舛，數度興廢。報律興廢對民國報業影響重大，受到學界高度關注。迄今學者在這一領域做了大量工作，貢獻良多，②但也存在諸多疏漏。本文試圖從史與法雙重維度，在前賢與時彥已有研究基礎上做一些問題發掘和貫通性的事實邏輯梳理，希望能對中國近代報業史與法制史的跨學科研究，以及中國近現代史研究的論域拓展，略盡綿薄。

一、《暫行報律》頒行與民國首次報業風潮

民國前期的報業失范與民初“報律”兩度興廢關系密切，故本文的討論須從“報律”頒行與撤廢開始。

1912年3月2日，南京臨時政府內務部宣布廢除《大清報律》，同時頒布《暫行報律》，內容大致為：報刊雜志出版發行須向內務部注冊；發表對共和國體有弊害言論，須承擔罪責和處罰；調查失實，侵犯他人隱私有損他人名譽，被污毀人有權要求更正，若不更正，經被污毀人提起訴訟，得酌情科罰。（《內務部頒布暫行報律電文》，《臨時政府公報》第30號，“法制”，1912年3月6日，第1頁。）然而，出乎主事者意料之外，《暫行報律》甫經公布，就遭到各方激烈反對，引發民國首次報業風潮。

出面反對的主要是中國報界俱進會及作為會員的各報館。3月6日，報界俱進會致電孫中山，稱內務部頒布之《暫行報律》不能成立。原因在于：辛亥政制鼎革以來，統一政府未立，民選國會未開，內務部擅定報律，侵奪立法之權。規定報刊言論弊害共和國體者，坐以應得之罪，是欲襲滿清專制之故智，鉗制輿論。故報界全體，礙難承認。（《上海報界上孫大總統電》，《申報》1912年3月6日，第1版。）不僅報界激烈反對，《暫行報律》登載后，時任總統府樞密顧問的章太炎發表《卻還內務部所定報律議》，稱“觀美、法諸國，對于雜志新聞，只以條件從事，無所謂報律者”。章氏強調，利用報刊自由表達言論是民眾享有的民主權利，不應限制，內務部限制言論表達，是“自處衛巫之地，為諸公監謗”。（ 章太炎：《卻還內務部所定報律議》（1912年3月7日），馬勇整理：《章太炎全集·太炎文錄補編》上，上海：上海人民出版社，2017年，第416-418頁。）章氏所言，不僅否認《暫行報律》，而且根本否定報刊新聞立法的必要。

面對報界俱進會及章太炎的激烈反對，臨時大總統孫中山很快作出反應。3月8日，孫復電報界俱進會及各報館，以內務部所頒《暫行報律》未經參議院議決為由，表示該暫行報律“應作無效”。（《南京電報》，《民立報》1912年3月8日，第3頁。）3月9日，孫中山正式發布命令，令內務部取消《暫行報律》，并申述取消的理由：

言論自由，各國憲法所重，善從惡改，古人以為常師，自非專制淫威，從無過事摧抑者。該部所布暫行報律，雖出補偏救弊之苦心，實昧先后緩急之要序，使議者疑滿清鉗制輿論之惡政，復見今日，甚無謂也。又，民國一切法律，皆當由參議院議決宣布，乃為有效。該部所布暫行報律，既未經參議院議決，自無法律之效力，不得以暫行二字，謂可從權辦理。尋三章條文，或為出版法所必載，或為國憲所應稽，無取特立報律，反形裂缺。民國此后應否設置報律，及如何訂立之處，當俟國民會議決議，勿遽亟亟可也。（孫中山：《令內務部取消暫行報律文》（1912年3月9日），中國社會科學院近代史研究所中華民國史研究室等合編：《孫中山全集》第2卷，北京：中華書局，1982年，第198-199頁。）

報界俱進會、章太炎反對《暫行報律》及孫中山將其取消的理由主要有三點：一是頒行報律有違言論出版自由原則，二是該報律制定程序不合法，三是民主國家多無頒行報律先例。平情論之，這些反對意見并非都能成立。

我們不妨循著反對者的思路，首先討論以《暫行報律》規范報業及報人行為是否違反近代民主政治原則。在當時，這一問題的判斷依據非《臨時約法》莫屬。該《約法》于1912年3月11日頒布，比《暫行報律》晚頒數日，距孫中山宣布廢除該“報律”僅兩天，且同樣出自南京臨時政府，應可用于分析內務部所為有無法理依據。

《臨時約法》涉及“新聞出版”的條款是第2章第6條，該條規定：“人民有言論、著作、刊行及集會、結社之自由。”反對《暫行報律》者的主要理由與此吻合。不能忽略的是，該約法在賦予人民上述自由權利的同時，還有一條重要的限制性補充，即人民享有的這些權利，在“有認為增進公益、維持治安、或非常緊急必要時，得以法律限制之”。（《中華民國臨時約法》，《臨時政府公報》第35號，“法制”，1912年3月11日，第2頁。）這一補充規定表明，言論出版自由是有限度的，其限度就是密爾（John Stuart Mill）主張并經嚴復詮釋為“人己權界”的現代自由與法制關系原則，任何人在追求自由時都不能違反。在某種程度上，《暫行報律》對言論出版自由作出限制性規范，已得到《臨時約法》認可（或至少兩者并不違和）。李劍農曾明言：對“言論出版自由”的限制權，“實在是我們從約法上給與政府的”。（劍農：《憲法上的言論出版自由權》，《太平洋》第2卷第1期，1919年，第2頁。）作為曾經的同盟會成員，李氏之意是反思《臨時約法》的負面作用，卻于無意之中道明，依法適度限制言論出版自由具有根本法依據，亦間接證明，所謂頒布《暫行報律》有違自由民主原則的批評，難以成立。

至于內務部制定頒行《暫行報律》是否程序合法，這涉及《暫行報律》的性質，即該文件究竟是“法律”（law）還是“政令”（administrative regulation）的探討。如所周知，“政令”系由政府行政部門依據上位法（higher-level law）制定頒布，是行政主體依法要求“相對人”（counterpart）進行某種作為或不作為的指示。法律則不同，法律是國家立法機關制定并以強力實施，反映國家或統治階級意志的行為規范。即便廣義理解，視“政令”為“法”，其在法律位階（legal hierarchy）上，也只處于低于憲法和普通法的第三層級。頒行政令是政府機關在制定法（statute law）允許范圍內的職權。如果真如反對者所言《暫行報律》是法律，其制定頒行未經立法機關臨時參議院議決，自屬程序違法。然而，無論是從制定者的主觀動機、制定頒行機關，還是從內容上看，被表述為《暫行報律》的這份文件，都更貼近政府部門的政令而非法律。

《暫行報律》中的“報律”通常被望文生義，理解為“有關報業的法律”，這很可能是其遭到反對的原因所在。然而所謂“報律”的表述，是內務部辦事人員的疏漏所致。這一點，當時以內務部次長身份主持部務的居正說得很清楚。據其回憶，武昌起義發生后，“各省或選或推之參議員，雖多同盟會會員，而與政府終不免形格勢禁。且南京、武昌之間，常有意見上之齟齬，政府措施多窒礙。上海輿論絕對自由，革命軍起，革命黨消之言論，影響于南京政府者尤不小。于是主張同盟會，應重行團結”。所持理由為“糾正上海之輿論”。（居正：《辛亥札記》之“同盟大會”，羅福惠等編：《居正文集》上冊，武漢：華中師范大學出版社，1989年，第75頁。）所謂“糾正上海輿論”，應系內務部制訂“報律”之動機。關于該文件的炮制過程，居正說：

事緣民元三月間，在已辭職尚未交待之內務部，余一時心血來潮，見上海報紙語雜言龐，思有以納于軌物。以出版事業歸內務部職掌，曾集參事商議，擬訂報例，囑林長民參事起草，而林君誤聽為報律。適余因公赴滬，托張大義秘書代行。林君草成后，交秘書長，不俟余歸，又不呈總統交臨時參議院，即以電報發布。（居正：《梅川日記》之“報律闖禍”，羅?；莸染帲骸毒诱募飞蟽?，第93-94頁。）

居正所言有兩大要點：一是內務部議決的是擬定“報例”而非“報律”，僅具暫行性質而非長期適用，報例誤作報律是秘書誤聽所致；二是其目的只在“糾正上海之輿論”。易言之，內務部頒行被表述為“報律”的文件，就其主觀愿望而言，僅系一項政令，規范空間只在上海一隅，適用時間只在正式“報律”頒行之前，非如一般法律具有較大普適性。

頒行政令是政府部門職權范圍內的行為。類似法規，南京臨時政府建立之初，政府各部都曾頒發，包括《江寧巡警總局凡新建翻造房屋須讓原基三尺示》《教育部頒普通教育暫行辦法十四條》《內務部通飭保護人民財產令》等。（以上各文件分別見《臨時政府公報》第3號，“令示”，1912年1月31日，第6-7頁；《臨時政府公報》第4號，“紀事”，1912年2月1日，第2-5頁；《臨時政府公報》第6號，“令示”，1912年2月3日，第4-6頁。）這些被置于《臨時政府公報》“令示”類而非置于“法制”類的文件，均由政府部門及軍警署衙制定，而非出自立法機關臨時參議院。可見，在將《暫行報律》理解為政令的前提下，其不經由臨時參議院議決，并不違制。

就內容完備性分析，《暫行報律》甚至不如上列“令示”中的多數文件。若與公認的屬于法律的《大清報律》及袁世凱時期的《報紙條例》相較，其完備性及制定程序的嚴密性更是遠遜?！洞笄鍒舐伞酚诠饩w三十四年二月頒行，系商務部參考日本報紙法草擬，經巡警部修改，與民政部、法部聯銜會奏，交憲政編查館議復，由眾多大臣修改，奉旨頒行，程序嚴格，內容周至，稱為“報律”，名實相符。袁世凱時期《報紙條例》的制定程序也十分繁復嚴格（詳后）。相比之下，《暫行報律》只是幾條簡單的原則性規定，沒有作為民、刑法律構成要件的“罰則”（penal clause），只有告誡色彩而無法律的強制性，即便違禁，也無量罰（或量刑）依據，性質更接近政府部門帶有“約法三章”色彩的政令而非法律，自無須經由立法機關審定程序。反過來說，未經立法機關審定程序，恰恰證明該文件的政令性質。內務部秘書在該文件炮制后“不呈總統交臨時參議院即以電報發布”的原因，應與這一文件不是法律的性質判斷有關；而指責《暫行報律》制定程序不合法者，則明顯是受“報律”一詞誤導。

至于西方現代國家（如美國等）多無報律的說法，則更屬率爾言之，以偏概全。美國的確沒有報律。但美國的民、刑諸法已包含“報律”中的主要規條，這是其未將“報律”單列的原因所在，故不能簡單地說美國無報律。（《美國新聞紙法》，鮑事天譯，《前途雜志》第4卷第9期，1936年9月16日，第134-140頁。）英國法制偏重判例，在憲法尚且沒有成文文本的英國，即便沒有成文“報律”，也不能說該國沒有針對報業的法律規范。1792年，《?？怂拐u謗法案》出臺，英國已規定對誹謗罪的審理須依法進行，是為明證。（王家鴻：《英國新聞法制述要》，《前途雜志》第4卷第9期，1936年9月16日，第131-133頁；陳學權：《美國刑事審判中陪審團適用法律權述評》，《比較法研究》2017年第2期。）法國憲法將《人權宣言》列為序言，揭示新聞自由原則，禁止出版預審。但法國1795年憲法第353條確定了新聞自由原則，同時也規定在特定情況下可限制或取消之。1881年7月法國頒布的《新聞自由法》，是為西方近代第一部完整的新聞法典。（周孚林：《法國〈新聞自由法〉評析》，《河北法學》2004年第11期。）意大利、荷蘭也有類似報律頒行。這種情況，時人已有所認知，就連光緒帝，也是鑒于“泰西律例，專有報律一門”，才責成康有為“詳細譯出，參以中國情形，定為報律”。（《德宗景皇帝實錄（六）》卷422，光緒二十四年六月甲辰，《清實錄》第57冊，第60470頁。）中國報界俱進會成員對此缺乏認知，其借以否定《暫行報律》的外國“先例”，未必均為事實。

由于上述原因，盡管批評四起，對《暫行報律》的反對意見卻未能形成社會共識。1912年9月，《暫行報律》廢除半年之際，《申報》刊登的一篇署名“息影廬”的文章，堪稱對民國首次報律興廢的平情之論。文曰：

自《報律》設而天下之言路塞，故在上每有不達之情，在下每有難言之隱。然自《報律》廢而天下之是非淆，蓋鹿與馬可隨意指認，而玉與石竟無定評矣?！駠袌蠹垼烨遄h也，而報紙顛倒黑白，惟以護黨嫉賢為宗旨?！蛟O《報律》原以息邪說，其害在妨言路；廢《報律》則縱情毀譽，頌跖為舜，民聽無所適從，其亂天下也，必至滅種而后止，豈第召瓜分之禍哉。究竟報律宜設宜廢？吾愿世之救國君子，其鄭重思之。（息影廬：《自由談》，《申報》1912年9月8日，第9版。）

“息影廬”所論，為《暫行報律》引發的爭論畫上句號。但事隔不久，中國報界圍繞《報紙條例》，展開了一場規模更大、持續時間更長的論爭。

二、《報紙條例》出臺與反對風潮再起

民國第二部報律是1914年4月1日頒行的被稱為“新報律”的《報紙條例》。該條例系法制局起草，由內務部提交大總統袁世凱批準頒布。內容包括辦報需登記注冊并交納保押金，禁止軍人、學生、官吏及有犯罪前科者辦報，劃定禁止刊載內容范圍，規定涉及外交、軍事等內容在發行前須交警察機關備案及違例懲罰等。然而，與《暫行報律》一樣，《報紙條例》甫經公布，就批評如潮。

《報紙條例》披露同日，《申報》刊載評論稱：“報律者擾擾于前清之末季隨前清而退位者也，不謂今日又有所謂報律者起焉，且視前清之報律而又加嚴焉?！保ā峨s評一·報律》，《申報》1914年4月1日，第3版。）《雅言》轉載《報紙條例》并評論說：“按今之報紙，類多噤若寒蟬，猶用報律防之，乃無的放矢矣，小人之善逢迎也?！保ā秶鴥燃o事·暫行報紙條例》，上海《雅言》第6期，1914年，第21頁。）對新報律的藍本，時人也提出非議，稱其“取日本報律為藍本”，“而日律實絕少個人保障而與官吏以逞權之具”。（ 《北京電》，《申報》1914年4月1日，第2版。）《時事新報》編輯周孝庵撰文比較中日報紙條例之異同，認為中國報律處罰較日本為重。（周孝庵：《新聞檢察與報紙條例》，《記者周報》第2期，1930年，第5-6頁。）章士釗反對《報紙條例》，主張出版自由，聲稱出版后如違法須受法庭審判，則與他種違法事件相同，不必單定報律。（秋桐：《新聞條例》，《甲寅》第1卷第1號，“時評”，1914年，第11-14頁。）

一些外國人也加入月旦合唱。1914年5月9日，《大陸報》轉載國外媒體《北京通訊》文章，稱袁世凱政府把行政命令等同于法律，并就此提出批評。（《外人對于新〈約法〉的批評》，《申報》1914年5月9日，第2-3版。）《北華捷報》發表記者評論，輕蔑地表示，報紙條例不過是“另一個垃圾報紙法”，稱其一頒布就在北京引起認識混亂。（“Chinese Press Regulations：What the New Rules Would Do？ Another Waste Paper Law，” The North-China Herald and Supreme Court amp; Consular Gazette， April 25，1914，p.274.）

這些意見，為當時及后來的學者反復引用稱道，幾成定論。然而，與兩年前反對《暫行報律》類似，此番對新報律的批評也暴露出一些問題。

首先，從內容上看，盡管存在可議之處，若暫不討論執行中政府部門的不守法因素，純就文本論，《報紙條例》雖脫胎于前清報律，卻與前清報律有重要區別。

根本差異在于是否包含新聞“預檢制”（precensorship）。有學者稱《報紙條例》“條文十分嚴苛”，舉證的事實之一為該條例規定“報紙發行前須將報樣送警察機關備案”。（ 方漢奇主編：《中國新聞事業通史》第1卷，第1054頁。）所謂發行前將報樣送警察機關備案，即實施“預檢”。然而，這一批評明顯存在法律文本的誤讀。比較《大清報律》和民國《報紙條例》，可以清楚看出這一點。

《大清報律》第7條規定：報社“每日發行之報紙，應于發行前一日晚十二點以前，其月報、旬報、星期報等類，均應于發行前一日十二點鐘以前，送由該管巡警官署或地方官署，隨時查核，按律辦理?！保ā洞笄鍒舐伞罚?908年3月14日），《大清光緒新法令》第9冊，劉哲民編：《近現代出版新聞法規匯編》，第31-32頁。）《報紙條例》第9條規定：“每號報紙，應于發行日遞送該管警察官署存查。”（《報紙條例》（1914年10月2日教令第43號），《法令大全》第五類內務，劉哲民編：《近現代出版新聞法規匯編》，第87頁。）在時間限定上，《大清報律》要求的送審時間是報紙發行“前一日”，此時“違法”情事尚處“未然”狀態，屬新聞“預檢”無疑。民國《報紙條例》規定在發行“當日”送官府“存查”，則顯然不是“預檢”。因為從技術上分析，為及時送達訂戶，報紙（日報）發行時間往往在當天凌晨，送交官府的時間被限定在“當日”，則當日上午至晚上均在許可的時間范圍，而所謂“存查”就是備查，顯然已將清政府實施的預檢制改為事后追責制。

至于時人稱《報紙條例》存查條款脫胎于日本《新聞紙法》，則大體屬實。日本1909年頒行的《新聞紙法》第11條規定：“新聞紙發行時，應隨時向內務部門繳納二份，向所在地主管官廳、地方法院檢查署及區法院檢查署各繳一份?！保ā度毡拘侣劶埛ā罚贴i譯，《前途雜志》第4卷第9期，1936年9月16日，第125-130頁。）發行時而非發行前繳納，亦非“預檢”。就此而言，《報紙條例》確與日本《新聞紙法》如出一轍，但這只能作為《報紙條例》實施“預檢制”的反證（disproof），間接說明上述意見難以成立。

對《報紙條例》沒有預審規定，外國人辦的《北華捷報》很早就敏銳觀察到。1914年4月3日該報發文，稱《報紙條例》頒布，“預檢規定被刪除”。（“Stringent Chinese Press Law，” The North-China Herald and Supreme Court amp; Consular Gazette， April 11，1914，p.149.）4月9日該報再次發文，對取消“預檢”的新報律給予正面評價。（“Notes amp; Comments：Chinese Press Law，” The North-China Herald and Supreme Court amp; Consular Gazette， April 11，1914，p.86.）

當然，文本中沒有預檢規定并不等于司法實踐中沒有預檢。如果說，北洋時期存在新聞預檢，那在很大程度上是法律執行中的異化，是北洋政府踐踏法律，而不盡關乎法律本身之良莠?！渡陥蟆吩谛聢舐深C行當日指出：“報律已于今日宣布，檢閱一節雖已刪除，而此律之能實力鉗制各報口舌，則可預必。”（《特約路透電·北京電》，《申報》1914年4月4日，第2版。）意謂預檢雖被刪除，但實際操作中仍有鉗口之虞。方漢奇說，新報律送警廳備存之規定“在很多地方被發展成出版前的預檢制度”，（方漢奇先生以其敏銳的學術眼光，注意到這一現象。參見方漢奇主編：《中國新聞事業通史》第1卷，第1054頁。但如前所述，他認為新報律規定報紙須在“發行前”送交警署，多少有些前后失諧。）也強調是司法實踐出了問題而非報律本身包含預檢條款。

相較“預檢”指控，新報律最受訾議者莫過于繳納保押金的規定。批評者說，該報律規定創辦報刊須繳納“保押金七百元，原擬為千元，此亦為清報律之所無”。（《報界前途之新紀事》，《申報》1914年4月2日，第6版。）所謂新報律嚴厲程度較《大清報律》更甚的說法，由此產生。但此說亦明顯存在問題。檢閱法典可知，光緒《大清報律》第4條與宣統《欽定報律》第4條，均按每月發行次數多寡，分別對京師內外不同報刊作出繳納250-500銀元及150-300銀元不同數額保押費之規定。（《大清報律》，《大清光緒新法令》第9冊；《欽定報律》，《大清宣統新法定》第28冊，劉哲民編：《近現代出版新聞法規匯編》，第31-34、39-43頁。）可見時人反對《報紙條例》的這一說法，有違事實。

不寧唯是，對北京政府制定新報律的動機，相關分析也似是而非。《北華捷報》曾載文指出，新報律的制訂及各界的反對，與北京政府內的政爭有關。（“Chinese Press Regulations：What the New Rules Would Do？ Another Waste Paper Law，” The North-China Herald and Supreme Court amp; Consular Gazette，April 25，1914，p.274.）《申報》轉載《字林西報》消息，謂近日各報紛紛載文痛詆政府，“尤集矢于總統府秘書梁士詒”，新報律之制訂“大約系梁主動”。甚至有人認為，“梁氏因各報群起攻之，勢不能敵，故謀訂報律箝制眾口”。（《字林報論報律》，《申報》1914年4月19日，第3版。）種種說法，為學者引證，但所論多用“大約”“蓋”之類或然判斷（probable inference），明顯帶有臆想與聽信傳聞色彩，不足采信。（對此，英文《北京日報》（Peking Daily News）曾發文駁斥。參見“The Question of the New Press Laws，” Peking Daily News，April 8，1914，p.4.）

與上述說法相異，《上海泰晤士報》（The Shanghai Times）注意到新報律頒布與一年前發生的事件的關系，認為頒行新報律“目的是防止同樣不幸的事件再次發生”。（“The Government and the Press，” The Shanghai Times，April 8，1914，p.4 ）這一說法提示新報律出臺與“二次革命”善后有關，較為貼近事實。

在某種程度上，頒行新報律就是在言論出版領域作“二次革命”的善后工作。這包含一明一暗兩方面操作：“明”的是主張秩序者有意靠攏袁世凱，試圖通過施加影響，使其走上統治“正軌”，以法律解決報業問題；“暗”的是袁世凱及屬僚試圖利用法律來塑造自身統治乃至后來改制“合法性”。新報律的出臺過程，乃袁世凱北洋政治坐標的展現及不同社會集團或個人對袁不同想象與期待交互作用的結果。其中，國民黨人與袁政府尖銳對抗，梁啟超等研究系人物可能有意把袁引上其希望的政治軌跡，伍廷芳、蔡廷干等政府官員可能法治理念貫注和現實政治考量兼而有之，而黃遠庸等報人，因觀點接近梁啟超的進步黨，加之為維持所辦報刊經費來源的考慮，對袁不免逢迎。反映在對新報律的立場上，革命報刊直接攻擊任何來自政府的報業規范，改良報刊傾向出臺相對溫和的報律，商業性報紙則因民初以來政論報刊大行其道，壓縮了商業新聞的空間，故除對保押金持異議，總體傾向認同新報律所欲打造的報業生態。種種因素表明，新報律產生的語境（context），遠非通常想象的那么簡單。

就制定程序觀察，《報紙條例》炮制伊始，就受到密切關注，訾詈頗多。盡管存在罅漏，因上述因素（尤其是梁啟超、伍廷芳等人的政治主張及派系因素）綜合作用，該法的制定及修改并不草率。

首先，在是否制定報律問題上，政府當局一直持審慎態度。早在1912年6月，袁世凱就任總統不久，王汝賢等呈飭法制局迅訂報律，袁表示，《臨時約法》已有規范報業之內容，不必另訂報律。（《大總統批王汝賢等就呈請總統飭法制局迅將報律規定呈》（1912年6月14日），《政府公報》第48號，“呈批”，1912年6月17日，第3頁。）稍后，內務總長趙秉鈞面謁袁，請示改編《大清報律》，并呈遞說帖，分述該《報律》應即取消、改頒及實行改進的11條理由。袁飭以“舊律暫緩改定，新律暫緩頒行，統俟參議院核決后，再行辦理”。（《袁總統對于報律之慎重》，《大公報（天津）》1912年4月26日，第3版。）1913年5月，浙江提法司請示司法部，報館毀人名譽可否使用前清報律，司法部稱：“報律遵照三月初十日大總統令，除與民國國體抵觸各條失效外，余均暫行援用。”（《司法部復浙江提法司電稱報館毀人名譽贏否使用前清報律電》，上?！斗ú茈s志》第13期，“文牘”上，1913年，第46頁。）可見政府對制定報律一直持謹慎態度。

待到《報紙條例》制定提上日程，當局對程序的把控亦十分嚴格。署名“無妄”者對政府修訂新報律予以肯定，但他認為《報紙條例》不以正式立法機關訂立系一缺陷。（ 無妄：《閑評》，《大公報（天津）》1914年4月16日，第2版。）這一批評并未考慮當時的立法機關狀況?！肮锍笾邸焙?，國民黨議員被除名，國會不到法定人數，已消滅于無形。在沒有代議制立法機關的情況下，《報紙條例》由內務部參考前清報律修訂，提出法案遞交國務院，由政府各部簽注、國務總理過目，然后交法制局審定，最后經大總統袁世凱批準，國務總理孫寶琦、內務總長朱啟鈐副署公布。（戈公振：《中國報學史》，第316頁。）經由如此繁復的立法、司法和行政部門手續，并征詢報界意見，可見其制定程序雖仍可議，但也體現出一定程度的法律制作規范。

不僅如此，《報紙條例》頒行之初，因若干條款定義模糊，引發爭議，政府相關部門還相繼作出解釋。如對禁止泄露“陰私”引發的爭議，大理院表示：“陰私”有廣狹二意，專為公益不涉陰私者不在此限。（《大理院致總檢察廳》（統字第10號），《政府公報》第334號，“公文”，1913年4月12日，第8頁；《總檢察廳訓令京師第四初級檢察廳據大理院函開查照前清修正報律解釋陰私二字意義轉行知照文》，上?！斗ú茈s志》第16期，“命令”，1913年，第87頁。）對《報紙條例》第10條第5款是否包含在檢廳告訴已準未準一切案件的疑問，大理院的回復是：“未經公判之案件當然包括檢察廳偵查中之案件。”（《大理院致四川高等審判廳函》（統字第167號），《政府公報》第878號，1914年10月15日，第24頁。）鑒于各方批評甚多，1914年4月中旬，袁世凱指示內務部：“新報律修訂時應盡可能去除嚴苛規定，俾具可行性?！保ā癟he New Press Laws，” Peking Daily News，April 14，1914，p.5.）照此指示，努力經年，1915年7月10日，《修正報紙條例》正式頒布。（《修正報紙條例》，《京漢局報》附張下冊，1915年，第199-201頁。）

從實踐效果觀察，《報紙條例》及其修訂本問題雖多，卻也并非一無是處。該報律頒行后，盡管因執行走樣，造成大量迫害報人、壓制言論的狀況，招致激烈批評，但也產生某些正面作用，得到部分人士肯定。

最典型的事件是“亞細亞報館案”的審理。1914年8月12日，北京《亞細亞報》登載日兵準備采取軍事行動及東三省美國人之戒備消息二則，均未指明根據。經北京警署送由同級檢察廳，以該報館發行人薛伯平、總編輯周孝懷違背《報紙條例》第10條第4款及第23條規定，起訴到廳，開庭審理。此案由黃遠庸任辯護律師。黃根據《報紙條例》有關軍事及外交秘密條款提出辯護：被告所辦報紙登載之日、美消息二則，系由政事堂新聞接待處得來，并經警廳調查屬實；而《報紙條例》所載“中國軍事外交秘密”并不包含日美兩國間的外交，相關報道不屬《報紙條例》管轄范疇。黃的辯護有法可依，有據可查，案件以審判廳宣告被告無罪終讞。此案作為“《報紙條例》第一次之適用”，（黃遠庸：《報紙條例第一次之適用》，《申報》1914年11月6日，第6版。）有效維護了報人的權利，盡管該報有某種程度的官方背景。

然而《報紙條例》存續時間并不長。1916年6月6日袁世凱去世，黎元洪繼承大總統職務，廢除報律之事提上日程。最早提出此議的是進入新政府的國民黨人劉揆一和許世英。據悉，當提議廢律之初，政府中“尚有半數人主張不廢，只作修正”。黎元洪不以為然，稱報紙為執政者之良師諍友，主張“勿庸另行修正，免留痕跡”。（ 《要聞·報紙條例廢止之主持者》，《大公報（天津）》1906年7月19日，第3版；《國會與報界之今后責任》，《申報》1916年7月22日，第6版。）7月8日，內務部通告各地，此前依據新報律查禁的《民國日報》《中華新報》《民信日報》等報“準予解禁”，其他未經查禁者“自可自由行銷”。7月16日，由黎下令，國務總理段祺瑞和內務總長許世英附署，北京政府正式宣告廢止《報紙條例》。（《大總統申令廢止報紙條例》，《法令大全》1916年第3期，第九類內務附錄，劉哲民編：《近現代出版新聞法規匯編》，第99頁；《命令》（1916年7月16日），《政府公報》第192號，“命令”，1916年7月17日，第4頁。）從1914年4月1日算起，該報律的存續時間僅兩年零三個半月。

三、報律撤廢與北洋時期報業失范

民初及北洋時期，報律兩度撤廢，國家因此出現很長時段的報業法律真空。1916年7月，國務會議曾有適用《大清報律》的提議。國務總理段祺瑞和內政總長許世英不以為然，認為該報律訂自前清，與共和國體不符，主張在當前形勢下，“應暫持放任主義，俟將來查看情形再定辦法”。（ 《要聞·報紙條例廢止之主持者》，《大公報（天津）》1916年7月19日，第3版；《國會與報界之今后責任》，《申報》1916年7月22日，第6版。）所謂“放任主義”（laissez-faire），就政府方面言之，是任由法律規范闕如；就報業方面言之，則是追求言論出版的“絕對自由”?！胺湃沃髁x”政策甫出，便得到各界響應。李劍農認為，對言論出版而言，“非圣無法”并不可怕，主張公民的言論自由權利“不得制定任何法律以侵減之”，中國應實施放任主義，“愈放任則愈和平，愈限制則愈激烈”。（劍農：《憲法上的言論出版自由權》，《太平洋》第2卷第1期，1919年，第1-12頁。）著名報人戈公振則是“放任主義”的積極踐行者。（戈公振：《中國報學史》，第370-371頁。）放任的結果，據林語堂觀察，致使“中國新聞界出現了很大程度的自由”，時間長達十年之久。（林語堂：《中國新聞輿論史》，王海等譯，北京：中國人民大學出版社，2008年，第139頁。）

問題在于，當時中國有無在報業實施“放任主義”的社會條件？如所周知，現代報業體系源于西方。按照英文《北京日報》當時的分析，西方報業體系產生于歐洲歷史上某個時期，有特定的社會環境條件，這貌似與中國當前情形相同。但西方報業在發展過程中已逐漸演化并形成“要求從業者具有高度公共責任感和自我約束感的傳統”，中國報界卻缺乏這種傳統。（“The Question of the New Press Laws，” Peking Daily News，April 14，1914，p.4.）

《北京日報》所論并非無據。北洋初期，國內甚至連一個像樣的報業行會也殊為罕見。已有的報業組織亦極不成熟，魚龍混雜，派系林立，矛盾重重。以全國報界聯合會為例，該會系廣州《七十二行商報》與《新民國報》提議，由廣州報界公會致電上海日報公會發起，于1919年10月15日在廣州成立并召開首次常會。會議推國民黨要員葉楚傖為主席，已透露出該會的黨派底色。首次常會除討論組織章程外，議決六案，其中第三議案為“維持言論自由案”。次年9月于廣州開第二次常會，議決的14個重要議案中，包含“請愿國會以絕對自由保障言論出版條文加入憲法案”。（戈公振：《中國報學史》，第257-262頁。）兩次全國性的業界會議均強調“言論絕對自由”，卻未提及法律的保障與制限，也沒出臺規范行業的章程條例。不僅如此，主張維持“言論自由”的該聯合會，居然因派系之爭，各派互不相容，剝奪對方“自由”。1921年4月，該會第三屆大會籌備會在北京開會，就因主張對立，發生《北京日報》朱淇父子擾亂會場，挑起武斗的事件，惹外人恥笑。（《北京報界開會之武劇》，《申報》1921年4月3日，第7版；傲霜庵：《為報界悲》，《盛京時報》1921年5月8日，第1版。）可見其組織的混亂與思想認知的局限。

從法制銜接或新陳代謝維度分析，《暫行報律》與《報紙條例》廢除后適用的作為普通法（general law）的民、刑諸法相關條款，尚難完全替代針對報業制定的特別法（special law）與相關政令的問題亦十分嚴峻，無法回避。（《報紙不受刑律制裁之呈請》，《申報》1914年9月28日，第6版。）

在這種情況下實施“放任主義”，加上民元到民三新報律出臺前無報律約束導致事實上呈現的放任狀態，報人信馬由韁，報界野蠻生長，致使民初及北洋時期（新報律實施兩年間的問題是有法不依）報業嚴重失范（irregularity），產生一系列問題。

問題首先表現為，報律廢除，失卻辦報門檻，任何人都可以辦報，而且可以辦任何報，導致報人良莠不齊。即便是最優秀的報人，其行為也頗多可議之處。以林白水為例，截至1926年，20余年間，林氏先后在杭州、上海、北京等地，獨自或與他人合辦報刊多達十幾種，所用筆名多達二十多個，如宣樊、宣樊子、白話道人、萬里、白水、突飛子等。（林偉功主編：《林白水文集》，福州：福州市新聞出版局，2006年，“序二”，第3頁。）筆名多則亂，蓋筆名既是保護自我避免政府及軍閥迫害的手段，又常常成為不良報人規避文責的手段。虛構性質的文學作品也就罷了，新聞報道不用真名，針砭人物隱匿身份，很大程度上助長了假新聞的產生。

其次是沒有報律約束，一些本來就偏激的報人更加無所顧忌，報刊言論趨向極端。1912年5月，國民黨激進人士公開在《民權報》等刊物上鼓吹殺人。具有諷刺意味的是，在所謂“該殺”者的名單中，首當其沖者就包括反對《暫行報律》最力的章太炎。5月19日，該報發表《該死的章炳麟》，稱章氏為共和之“逆賊”，惜“無人誅之”。（戴季陶：《該死的章炳麟》（1912年5月19日），唐文權、桑兵編：《戴季陶集（1909—1920）》，武漢：華中師范大學出版社，1990年，第389頁。）次日該報就公開喊殺：“熊希齡賣國，殺；唐紹儀愚民，殺；袁世凱專橫，殺；章炳麟阿權，殺！”聲稱：“此四人者，中華民國國民之公敵也。欲救中華民國之亡，非殺此四人不可！”（戴季陶：《殺》（1912年5月20日），唐文權、桑兵編：《戴季陶集（1909—1920）》，第388頁。）

報章上的殺人鼓吹很快就被付諸行動。袁世凱改制過程中，上?！秮喖殎唸蟆窞橹拇?，被視為袁的“御用機關”，其總經理薛子奇接到匿名信，謂若出版鼓吹君主問題的文論，必以“激烈手段，炸毀對付”。1915年9月12日，即該報出版次日，就有人朝報館投擲炸彈，炸死華捕1人及兩名路人，傷10余人。12月17日，又有炸彈從二樓窗口擲入，炸毀桌椅器皿等，該報被迫停刊。曾為《亞細亞報》撰稿的著名記者黃遠庸，則被誤認為是“帝制派”，在舊金山被不明身份的極端分子刺殺身亡。（戈公振：《中國報學史》，第172-173頁，注釋2。）

殺人的同時，打砸搶掠報館事件相繼發生。發生在1926年的《晨報》報館被焚毀的事件，堪稱標榜追求“言論出版自由”者容不得他人享有同等自由的極端案例。

面對激進黨人的極端作為，政府方面以牙還牙。孫中山嘗言：“袁氏可為善，勿逼他為惡?！保ㄓ谟胰危骸洞鹉尘龝罚?912年9月13-17日），傅德華編：《于右任辛亥文集》，上海：復旦大學出版社，1986年，第238頁。）袁世凱固然不是被革命黨人逼上梁山被迫作惡，他長期混跡舊官場，善弄權術，有運作政治的極端手段。但激進人士的言行，無疑也為其胡作非為提供口實，形成互激互勵的惡性循環。于是，政府封報館、殺報人亦司空見慣，且更為野蠻殘酷。

袁氏死后，軍閥割據局面形成。軍閥本來就藐視法律，《報紙條例》廢棄后，更因無法可依，對報業、報人的摧殘登峰造極。最典型的是邵飄萍、林白水兩位著名報人被殺事件。邵因發表文章宣傳革命，揭露張作霖統治的種種黑暗，于1926年4月被張以“宣傳赤化”的罪名殺害。林白水1926年8月發表《官僚之運氣》，揭露潘復與張宗昌勾結的丑聞，被張逮捕，翌晨槍殺。（林偉功編：《林白水文集》，“方序”，第1-2頁。）近乎同時，著名報人成舍我也遭被捕，判以死罪。

三大著名報人的遭遇，激怒各界人士，就連一向保持政治中立的天主教人士也表示憤慨，怒斥北洋政府捕殺記者，封閉報館，是在效法清政府實施“文字獄”。（《文字獄興》，《真光》第25卷第7、8合刊號，“時事欄目”，1926年，第137-138頁。）張季鸞在回憶這段歷史時說，“過去20年，各處文字獄不知戕害了多少優秀記者”，感嘆“中國做新聞記者是一種危險職業”。（張季鸞：《諸君為什么想做新聞記者》（1913年4月1日），燕京大學新聞學系編：《新聞學研究》，燕京大學新聞學系刊行，1932年，第1頁。）而張季鸞本人，也因秉筆直書，得罪軍閥，曾“兩度被捕，受盡牢獄之苦”。（徐鑄成：《報人張季鸞傳》，上海：學林出版社，1999年，第46頁。）

除了北洋政府與有國民黨背景的激進報人兩造相互殺戮，報館接受政府津貼或報人索要政府及軍閥賄賂，甚至敲詐當事官民的事也頻頻發生，司空見慣。

此類案例甚多，略舉數例，借窺其余：其一，林白水辦《社會日報》，憤世嫉俗，言論激烈。朱佛徒《林白水死后》一文稱，林辦報時，張宗昌為收買林，曾通過潘馥（后任財政總長）“給金三千”。署名“風”的《林白水言論賈禍》一文也有類似記載。（朱佛徒：《林白水死后》，《紫羅蘭》第1卷第19期，1926年，第1頁；風：《林白水言論商賈禍》，《新風周刊》第1卷第8期，1946年，第8頁。）其二，1920年前后，經于右任拉攏，陳樹藩按月給《民國日報》支撥經費。當孫、段、張結成反直三角同盟時，葉楚傖以孫中山秘書名義到沈陽活動，張作霖答應撥給《民國日報》經費，每月3000元。葉楚傖回滬后，《民國日報》特地出過“奉天版”。（管際安：《〈民國日報〉舊聞》，上海市政協文史資料委員會編：《上海文史資料存稿匯編》第10卷，上海：上海古籍出版社，2001年，第63-64頁。）其三，《大公報》主持人胡政之、張季鸞，曾留下“借游玩山水，到處鉆門路，向各省當局接洽要津貼”，“拿著軍事委員會每月一萬元的津貼”的傳聞。（《天津新聞事業之調查》，方漢奇主編：《民國時期新聞史料匯編》第11冊，北京：國家圖書館出版社，2011年，第128-129頁。）

把收受津貼賄賂玩到極致的是邵飄萍。與之打過交道的北洋財政總長李思浩回憶說：邵飄萍雖無段派背景，但因為他是名記者，大家都怕他，不能不應酬?！坝浀脙纱嗡徒o他成筆的錢，數目相當大，每次總達好幾千元”。（徐鑄成：《李思浩生前談從政始末》，《文史資料選輯》總第22期，北京：中國文史出版社，2011年，第162頁。）顧維鈞也與邵飄萍有過往。1924年3月王正廷與蘇俄“草簽”的恢復邦交協議，受到外交總長顧維鈞否定，“《京報》大罵顧維鈞。顧維鈞派人與邵飄萍交涉，一次給人五千元，并將邵每月所得外交部津貼六百元增加至一千元。次日《京報》即180度轉變論調，由攻擊顧維鈞，改變攻擊王正廷，使世人大為驚奇”。（《龔德柏回憶錄——鐵筆論政書生色》上冊，臺北：龍文出版社，2001年，第107-108頁。）

1926年，邵飄萍被張作霖殺害。此事暴露了軍閥對報人、報業的野蠻壓制與迫害，但也與報律缺失狀態下邵飄萍的職業操守有關。與邵同操報業、對其了解甚深的胡政之在邵被殺害后著文致哀，在肯定其才學及對報學、報業貢獻的同時，也談到他的缺陷，說邵“行止不檢，醉心虛榮，學養不純，定識缺乏，以過人之聰明，居萬惡之社會，操危險之職業，營逾分之生活，罹危致死，不外此乎”，（政之：《哀飄萍》，原載《國聞周報》第3卷第17期，后收入王瑾、胡玫編：《胡政之文集》下冊，天津：天津人民出版社，2007年，第1129-1131頁。）暗示邵是因過分追求金錢惹來殺身之禍。龔德柏則明言邵飄萍“是為金錢而死”，并非因宣傳“赤化”被殺，（《龔德柏回憶錄——鐵筆論政書生色》上冊，第110頁。）稱邵氏之死，“論者皆集矢于軍閥的無法無天，嚴格講來，何嘗沒有其取禍之因？其遇固可哀，其人似不足取法”。（《邵飄萍之死》，高拜石：《古春風樓瑣記》第2集，臺北：臺灣新生報社，1981年，第245-246頁。）

北洋時期報業失范的另一表現是新聞報道嚴重失實。以“民黨”武昌起義后創辦的第一份革命報刊《大漢報》為例，該報于1911年10月15日創刊，在創刊號上，曾發表過胡石庵杜撰的《軍政府檄文》，次日又假冒孫中山之名發表《孫大總統告同胞書》。而當時孫中山還在海外，臨時政府尚未成立，距總統選舉還有兩個半月。此外，該報創刊號發表的4則新聞專電均系捏造。為了宣傳，該報可謂不擇手段。然而，當該報作假被揭穿，胡石庵卻厚顏解釋說：“把聲勢說得夸張些，既可以安軍心，又可以喪敵膽，這個謊非扯不可。”（蔡寄鷗：《鄂州血史》，香港：龍門聯合書局，1958年，第101頁。）

制作假新聞的手法甚至被袁世凱的近臣用來糊弄其主子。袁“稱帝”期間，北京報刊懾于威權，表示“一致擁護”，但上海各報多持異議。袁世凱關注上海輿論，但“項城在京中取閱上海各報，皆由梁士詒袁乃寬輩先行過目，凡載有反對抵制文電，皆易以擁戴字樣，重制一版，每日如是，然后始進呈，項城不知也”。（胡道靜：《上海新聞事業之史的發展》，《民國叢書》第2編，第02049-3冊，上海：上海書店出版社，1990年，第42頁。）

大量的虛假新聞，自欺欺人，蒙蔽讀者，損害他人的名聲和利益，讓當事人大為惱怒，想方設法辯誣并追究涉事報刊、報人之責。茲略舉數例，以窺概貌：

案例一：1913年夏，蔡元培從歐洲回國途經大連，其弟元康在碼頭迎接，相見敘舊。北京新聞記者或聞其事而加渲染，其中《時報》說到蔡的出國旅費，稱系其弟借用其名向汪精衛、孫中山及黃興籌措，因而他可能“加入叛亂”（二次革命）。蔡元培對此十分惱怒，立即發表聲明，予以辯誣。（蔡元培：《對于〈時報〉及〈時事新報〉刊登之“一夕話”的更正》，中國蔡元培研究會編：《蔡元培全集》第2卷，杭州：浙江教育出版社，1998年，第231-232頁。）

案例二：1917年5月眾議院開會時，褚輔成因上海報紙登載眾議院預算委員會受賄事件提出動議，稱無端造謠，故意污蔑，實為報紙之慣技。但此事涉及其本人名譽，亦與眾議院名譽有關，不能聽之任之。同意褚動議的馬驤進一步指出，應“咨請政府交司法部轉飭上海檢察廳提起公訴，徹底根究，庶可保全名譽，以免效尤”。（《眾議院第二期常會速記錄》第62號，《眾議院速記錄》第5冊，1917年，第6-8頁。）

案例三：1923年5月5日，梁啟超發現《黃報》刊載與自己同名同姓者研究政局的文章，甚感詫異，表示不排除文章作者“竟是奇巧的與我同名同姓”。但在現今這樣無奇不有的社會里，什么事都會發現，故作出聲明：“第一，要聲明我——廣東新會的梁啟超——絕對不是那篇文字的作者；第二，我近來不做研究現實政局的文字；第三，我從來未曾有過投稿《黃報》的榮幸。”梁啟超聲稱已致函《黃報》主筆，“請聲明那篇文字的來源，若然是有人故意借用我的名字，我只有請《黃報》的主筆對我完全負責”。（《梁啟超啟示》（為《黃報》同姓名文章事），梁啟超：《〈飲冰室合集〉集外文》中冊，北京：北京大學出版社，2005年，第931-932頁。）

問題的嚴重性在于，在北洋時期無假不成新聞的惡劣環境中，外國在華報社和通信社也參與制作假新聞。羅馬天主教會在華辦的《益世報》以及日本人在華所辦《順天時報》，均有發假新聞敲詐政治人物的丑聞被揭露。1924年1月2日馮玉祥集合官兵訓話時說：“天津《益世報》登載，我軍炮團有護兵在豐臺強迫火車運草，因不愿意，飽以老拳云云。而《順天時報》則以此事乃系某軍在豐臺車站積草甚多，恐車頭招致火災，請稍移動，而司機則出言不遜，遂致相毆云云。《順天時報》長于造謠，尚且如此，而天津《益世報》以不得金錢之故，竟隨便顛到是非，令人可恨，以后再不準看《益世報》。”（中國第二歷史檔案館編：《馮玉祥日記》（1），南京：江蘇古籍出版社，1988年，第496頁。）

新聞報道嚴重失實，與通信社泛濫成災、魚龍混雜有關。對此，身處北京、不斷受到各種新聞報道襲擾的馮玉祥深感焦慮。1924年1月31日，馮玉祥與國會議員黃明新、楊松年等談話，感嘆“北京一處，有報館通信社140余家，輿論何在”？（中國第二歷史檔案館編：《馮玉祥日記》（1），第519頁。）僅北京一地就有140余家通信社，益以上海及其他通都大邑，則中國的通信社不知凡幾。由多如牛毛式的通信社炮制的新聞雜亂到何種地步，可以想見。

報界亂象叢生，導致報刊信譽嚴重下降，報人則越來越被看不起。1919年1月7日，《民國日報》發文稱：“中國一切現象之最腐敗最無聊者，莫如北京之報紙。若中國人之最混沌最無感覺者，惟北京之新聞記者若也。”（ 《北京新聞界之因果錄（1）》，《民國日報》1919年1月7日，第6版。）所論雖摻雜有南北之爭的政治因素，離事實亦不太遠。1924年4月中旬，讀者王澤生致函《婦女周報》編輯部，揭露北京報界丑聞，指出：“我不曾和你們見過面或談過話，可是我從你們的言論上很了解你們的為人，所以今天直接寄上這封短信。我今天要說，不得不說的是：‘喪盡天良的北京新聞界’?！保ㄍ鯘缮骸吨彪`二女師風潮與北京新聞界》，《婦女周刊》第34冊，1924年4月16日，第8頁。）胡政之在回顧報業歷史時表示：“從前國人把辦報看作是文人無行的勾當?！保ê骸蹲鲌笈c看報》，原載《國聞周報》第12卷第1期，后收入王瑾、胡玫編：《胡政之文集》下冊，第1049頁。）胡氏所言，給有良知的報人留下撕心裂肺之痛。

四、各界反省與北洋政府法律解決路線嘗試

面對報業亂象，國人開始尋思對策。因政治立場及所處朝野地位之別，中國南北兩方選擇了不同的解決路線。北方政權因實力相對強大，控制區域近乎大半中國，得到國際承認，被認為居于“合法”統治地位，在袁、張“復辟”鬧劇結束后，恢復法統，選擇的是法律解決路線，旨在重建新聞傳媒的法律規范。國民黨控制的部分南方地區則不同，“贛寧之役”后，國民黨脫離北方掌控，雖先后在廣東及其他地區建立政府，畢竟只具區域政權性質，處于邊緣位置，未被視為“合法”政府，故謀求走政治解決路線，建立自己的“法統”，從政治方向解決報業規范重建問題。

然而，無論選擇哪條路線，均需具備一個前提，即對民元以還報業的兩度興廢進行反思。在這方面，報界有識之士，因系直接利益相關群體，認知最為深刻。

首先，一些報人重新思考自己的身份、地位及作用，顯示出身份認同（identity）的某種變化。民初及北洋時期，報人普遍自視甚高，認為報刊是“輿論之母”，是“四萬萬眾共有之言論機關”。聲稱在民主制度下，“報館與國務院、總統府平等對待，其性質與參議院均同為監督公仆之機關”；新聞記者是“不冠之皇帝，不開庭之最高法官”。（《民立報》1912年2月13日；《國風日報》1912年6月4日；《大中華民國雜志》1913年4月30日、5月19日。轉引自方漢奇：《中國新聞事業通史》第1卷，第1015頁。）然而，經過反思，其認知發生變化。成舍我批評“新聞記者是無冕之王”之說，認為說這種話的人固然是想表現獨立和自由，但實際上卻只利用了這句成語，來掩飾新聞記者的驕傲狂妄和自私。他表示：未來的新聞記者只是在民眾及讀者監督指導下一個忠實的服務者，“不能再以自己或他的主人的個人愛憎，來強奸民眾的意思”。（成舍我：《中國報紙之將來》，轉引自方漢奇：《中國新聞事業通史》第3卷，第476頁。）成氏所言，雖稍晚出，但也部分反映了北洋中后期報人的認知變化。

造成民初及北洋時期報界亂象的一個重要原因，是報界普遍存在派系認同、收受權貴津貼及因此發生的效忠個人而非國家民族的問題。（ 懷英：《邵飄萍之死》，《政治生活》第76期，1926年5月；中共北京市委黨史研究室編：《第一次國共合作在北京》，北京：北京出版社，1989年，第336頁。）針對這種情況，黃遠庸在主持《庸言》時曾發表特別啟事稱，“本報極力保持言論獨立之精神，與一切個人關系及黨派無涉”，（《本報特別啟事》，《庸言》第2卷第1、2合刊號，1914年。）表示“吾曹此后，將力變其主觀的態度，而易為客觀”；“造言紀事，決不偏于政治一方”。（黃遠生：《本報之新生命》，《遠生遺著》第1冊，上海：商務印書館，1924年，第103-104頁。）1926年《大公報》在改造復刊后推出的第一篇社評中，提出“四不主義”，即“不黨不私不賣不盲”，（胡政之：《本報“社訓”和“同人公約”的要義》，原載《大公園地》第8期，后收入王瑾、胡玫編：《胡政之文集》下冊，第1058-1059頁。）更是高度概括出報人對這一問題的新認知。

受傳統影響，國人習慣“反求諸己”。對自身存在的問題，一些報人也有所認識并做出自我批判。其中胡政之的言論最為深刻：

自新聞紙不能表現真是非，而輿論之有無與其勢力之是否足重，乃成為一社會問題。而治國范群之利器已寢寢失其作用。是非不明，功罪淆混，天下滔滔，大亂靡已，新聞記者失職之罪，實應與軍閥政客之禍國同科。（胡政之：《國聞周報發刊辭》，原載《國聞周報》第1卷第1期，后收入王瑾、胡玫編：《胡政之文集》下冊，第1036頁。）

更有甚者，則直接否定自己的報章文字。曾擔任《申報》主筆的楊蔭杭就“承認自己喜歡說偏激的話”，多次自嘲所寫“時評”為“放屁”。他的女兒楊絳回憶說：我曾聽到父親告訴母親，“我今天放了一個屁”，“放了一個大臭屁”，“惡毒的大臭屁”。（楊絳：《回憶我的父親》，楊蔭杭：《老圃遺文輯》，武漢：長江文藝出版社，1993年，第950-955頁。）楊氏的自嘲，在表現其幽默的同時，也反映了他對既有報業狀況的內省與反思。不僅如此，對報人、報刊接受津貼的問題，報人也有反思。徐鑄成就意識到，“靠津貼來辦報，得人錢財，替人消災，報一定辦不好”。（徐鑄成：《報海舊聞》（修訂本），北京：三聯書店，2010年，第101頁。）

報律問題事關法律，具有法律特有的專業性，報界言論，每不得體，因而法界的認知備受關注。在眾多法界人士中，伍廷芳的意見最具分量。伍氏曾留學英國倫敦大學專攻法學，歸國后擔任清政府修定法律大臣，民初加入南京臨時政府內閣，任司法總長，是公認的法界元老。在北方選擇法律路線，制定出版及新聞規范過程中，伍廷芳貢獻甚多。他首先對當時媒體不守規矩、追求“絕對自由”提出批評，稱中國報刊“譽一好官，則頌德儕于神明；刺一常人，儼爍金于眾口。又其甚者，論一時事，輒攻揭個人私德不留余地，節外生枝，言之若甚確鑿，人之受者，名譽與關系若何，均非所計也”。這一狀況的成因，在于“辦報不諳規則”，因而制定法規，是為急務。（伍廷芳：《中華民國圖治芻議》，丁賢俊、喻作鳳編：《伍廷芳集》下冊，北京：中華書局，1993年，第609-610頁。下兩段中的伍廷芳語同此出處。）

與一般報界和法界人士不同，伍廷芳有國際法學及司法背景，他從中西比較維度，對中國制訂報律的必要作出說明，并分析了言論自由與遵守法規的輔成關系，指出：

泰西各國，均有報律，準報紙有自由言論之權。然言論有界，詆謗有條，不能軼出范圍之外。……中國報章，時見以發人私事為奇談者，萬口播騰，無傷道德。中國報界，日進文明，宜訂一公平之律，使人易知而懔守。愚意不可太嚴，恐人議以遏塞言路，俾貪污官吏，得以肆行無忌也?？傊?，報界為輿論代表，除定明律，不準丑詆人私。而言論自由，總期明目達聰，為中央之匡助。按西國文明公例，不得妄行封禁報館，如其違律，盡可執行起訴，由審判官按法處置。

對袁政府時代頒行的出版法，伍廷芳作出如下評議：“閱政府官報載，公布出版法23條，詳細悉備，具見苦心。惟聞中外報界頗有煩言，以其予權于警察未免過重，著者細意考究，亦覺字句有涉空泛處。……尚冀政府再三參訂。”從措辭看，作為法界資深人士，伍氏深知袁世凱政府所頒出版法尚存弊端，但并不因噎廢食，否定國家制訂出版法及報律的必要。

從實踐角度觀察，當時中國報業野蠻生長，也有出臺相關法律予以規范的現實需求。這突出表現為，后袁世凱時代一度出現報業法律真空，亟需填補。以四川為例，《報紙條例》廢除后，該省高審廳苦于無法可依，曾致函大理院，咨詢廢棄后原條例中涉及犯罪的規定是否適用刑律第360條之科斷，大理院予以肯定的答復，（《報紙條例廢止后使用刑律函》（1916年9月29日大理院復四川高審院統字第505號），《司法公報》第79期，“例規”，1917年7月31日，第13頁。）說明報業對法制規范仍有需求。而北洋時期外國在華租界訂立類似報律的章程，對租界內的報業進行規范，（胡道靜：《上海新聞事業之史的發展》，《民國叢書》第二編，第02049-3冊，第54-59頁。）也從側面證明實施報律的必要。

對報業亂象的反思，法界資深人士對建立報業法制必要性和合理性的論證，加之整治報業亂象的現實需求，種種因素，共同促成《報紙法案》出臺。

（一）黎元洪時期《報紙法案》的出臺與相關論爭

《報紙法案》提出的時間是在1916年6月袁世凱去世、政府廢除《報紙條例》之后不久。同年10月17日，北京傳聞“報紙法（案）暫緩提出”，（《專電》，《申報》1916年10月17日，第2版。）表明法案已大致草就，只是尚未付議。1917年1月17日國務例會“議決要案”顯示：《報紙法案》例交內務部再核并交各部簽注，限21日送還。4月5日北京傳出《報紙法案》已在國務會議通過，將交國會審議的消息。4月18日，總統黎元洪向參議院提出《報紙法案》。（《專電》，《申報》1917年1月28日，第3版；《專電》，《申報》1917年4月15日，第2版；

《大總統咨提出報紙法案國幣案銀行則例案請議決文》（1917年4月18日），《參議院公報》第2期第46冊，“公文”，1917年，第83-91頁。）

《報紙法案》共33條。（《大總統咨提出報紙法案國幣法案銀行則例案請議決文》（1917年4月18日），《參議院公報》第2期第46冊，“公文”，1917年，第83-91頁。）與袁世凱時期的《報紙條例》相較，可以看到幾處重要區別：1.發行人、編輯人、印刷人之年齡原案限不低于30歲，法案改為25歲；2.取消保證金；3.明確實施“事后監督主義”（前者規定發行當日送呈備查）。

4月24日，參議院第2期第47次會議將《報紙法案》列入議事日程。（《第四十七次會議議事錄》，《參議院公報》第2期第47冊，“議事錄”，1917年，第1頁。）5月1日的參議院議事日程顯示：“《報紙法案》初讀?！保ā秴⒆h院議事日程·第2期常會第48號》，《公言報》1917年5月1日，第6版。）初讀會上，參議院議員與政府委員你來我往，就廢除《報紙條例》后又制定類似《報紙法》的原因及兩者之異同做了認真問答，可以借窺政府之用意所在：

議員金兆棪謂：報紙法與袁政府公布之報紙條例大略相同。不同點只將保證金一條刪去，不知政府前何所見而廢止，此又何所見復行提出？

政府委員鐘賡言答：提出報紙法案系因報紙為輿論發表之機關，實有保護之必要，其用意一為維持輿論，使輿論可以自由發表；一為維持秩序，使言論趨于正當范圍。至于報紙法之內容則采事后監督主義，即報紙發行后應報告于該管官署，其有逾越報紙法之范圍者，始有制裁，至涉及刑事范圍者，則較其他科刑為輕。政府之意以為，有此限制，輿論始可希望趨于正軌，故特于普通法外另定報紙法案提出貴院，尚請議決見覆，以便公布。（相關問答分別見《一日兩院開會紀》，《申報》1917年5月5日，第6版；《第四十八次會議速記錄》，《參議院公報》第2期第48冊，“速記錄”，1917年，第29-31頁。）

政府委員的回答，應屬差強，故參議院一關大致通過。但反對《報紙法案》的呼聲很快在眾院興起。《眾議院公報》顯示，眾議院開會時，議員李慶芳等就《報紙法案》向政府提出質問書，所問包括：1.政府擬定之法案對駐京外人所辦之報有無取締方法？2.若無法取締外報，華報轉載政府認為秘密的消息是否構成泄露罪名？3.政府制定報律無異助長租界外報發達，若狡黠者勾引外人，趨避者轉徙租界，政府有無救濟之法？

對此，出席會議的國務員即席作答。除說明法案提出之緣由及前期操辦機關外，稱法案尚處起草階段，表示政府將本維持公安之心，寓保護輿論之用，對質問書提出的問題詳加討論，設法補救。俟草案告成，即依法咨請議決。（《為制定報律質問政府書》，《眾議院公報》第2期第73號，“附錄二”，1917年，第1-3頁；《答覆制定報律咨》（1917年3月7日國務院復眾議院），《司法公報》第76期，“例規”，1917年5月31日，第74-75頁。）

在回答國會兩院質詢時，政府方面強調“報紙法之內容則采事后監督主義”一條，最為緊要，是判斷法案性質的關鍵。實施事后監督，表明該法案已明確宣布否定新聞預檢。對此，國會方面未再提異議。這次會議召開的時間是1917年5月1日，這表明，截至5月初，有關《報紙法案》的制訂尚在有條不紊地進行。

然而時勢難測。5月下旬，張勛召集第4次徐州會議，驅逐總統黎元洪。7月1日，張勛擁溥儀復辟事件發生，國內政局丕變。國會復會后召開的第二期常會終止，《報紙法案》的審議亦隨之中斷。

（二）安福國會繼續討論《報紙法案》

1917年7月12日，張勛擁溥儀復辟失敗?！霸僭旃埠汀钡亩戊魅鹞椿謴兔穸鴷?，而是組成臨時參議院，另定《國會組織法》，另選議員，建立新一屆國會。1918年8月12日，臨時參議院解散，新國會（安福）正式成立。

新國會成立后的一項重要議程為繼續審議《報紙法案》。1918年10月17日，《報紙法案》通過閣議，決定于19日送國會“公決”，以符法律手續。（《報紙法案提出國會》，《大公報（天津）》1918年10月19日，第3版。）

同年11月6日，新國會眾議院召開第十三次常會，審議《報紙法案》。政府委員鐘賡言首先說明提案主旨，稱報紙乃傳達新聞、宣布輿論之利器。但報紙發達甚盛，于公共秩序多生障礙。倘有逾越范圍之言論涉及刑事犯罪，以司法機關制裁，未免太酷，人將視報紙為畏途，故國家須對報紙進行監督。但又擔心政官署濫用職權，摧殘輿論，故須司法官署審判。若其處罰較刑罰為輕，又恐不能即時制止妨害治安或擾亂秩序之報紙，故復予警察官署以暫行停止之處分權，以為救濟。如此規定，秉筆者有所遵守，始能發抒公正之輿論，傳達正確之消息，而報紙之營業始愈益發達。

眾議員光云錦不贊成鐘賡言的說明，認為法案內容“較之報紙條例尤為嚴格。所不同者，不過無保證金之規定耳。試問共和國家應否有此報紙法案？況已經廢棄之報紙條例又提出于議會，變本加厲，本席對此尤其反對”。因多數議員未表示意見，會議決定將法案交法典委員會審查。（《眾議院第十三次常會速記錄》，《眾議院公報》（安福國會）第1期第4冊，1917年，第55-59頁。）

相較眾議院會場上反對之聲和者蓋寡，在會場外，各界對《報紙法案》的反對聲此伏彼起。法案咨送兩院后，《申報》刊出《新國會中之報紙法案》一文，指斥法案“視袁政府之報紙條例相差固無幾”。（《新國會中之報紙法案》，《申報》1918年10月26日，第6版。）11月8日，北京報界同志會開會討論法案，各報代表一致主張請愿國會，取消此案。（《專電》，《申報》1918年11月11日，第3版。）在廣州，報人聯絡京滬等地報人組成“全國報界聯合會”，提出《維持言論自由案》，反對報紙法案；不久又請愿國會，要求“以絕對言論自由保障出版條文加入憲法”，（戈公振：《中國報學史》，第301-302頁。）影響甚大。

在各種反對言論中，周春岳反對《報紙法案》的理由最有分量。由于擔心法案在國會通過，他特別強調，在《約法》有效期間，立法當嚴守《約法》精神，若立法無限制，議會萬能，國家根本大則之約法將成具文。周氏指出，《報紙法案》有關發行報刊須呈報警察官署認可的規定，違反《約法》保障人民刊行自由的原則。此等辦法，“在文明各國，已成過去時”，有此規定，《報紙法案》全部精神已錯，其他各條規定，無關輕重。（周春岳：《報紙法案·致太平洋記者》，《太平洋》第1卷第5期，1917年，第1-2頁。）

匯集各方反對意見，《北京日報》《京津時報》《國民公報》等報代表等向眾議院遞交請愿書，指出《報紙法案》明顯與《約法》抵觸，請求將此案退回政府，不予通過。

報界的反對直接影響到國會決議。在接下來的國會會議中，非安福系議員紛紛以不出席會議加以抵制，常會被迫延會。然而，續開常會遙遙無期，這次常會遂成審議《報紙法案》的最后一次國會會議。按照國會立法程序，法案通常需經“三讀”方能交由總統頒行，但該《法案》僅見提交國會常會“初讀”就不見下文，顯然已胎死腹中。

《報紙法案》未能由“案”成“法”的根本原因在于政治。民初及北洋時期，國家權勢重心失卻，政治局勢變化不定。《報紙法案》的提出和審議經歷了張勛復辟前后兩個時段，前一時段認同者相對較多，后一時段則反對意見居于主流。前段處于袁世凱死后黎元洪執政的背景下，黎的總統府與段派國務院形成府院制衡，政治略具改良色彩，而黎本身亦不激進。鑒于民元以來報業的亂象，黎試圖由亂返治，故傾向訂立具有改良色彩的《報紙法案》。后一時段由安福系主政，因安福諸公改定國會組織法，否定民二國會的合法延續，另組國會，遭到各界尤其是南方國民黨系反對。留在新國會中的前國會南方議員得到南方的支持，也有表達不同意見的憑借。幾種因素形成合力，法案命運不乖，洵非偶然。

五、走向政治解決的國民政府報業規范

報業問題的法律解決路線在北方失敗后，國民黨成為塑造中國報業規范的主導力量。

1920年代，在報業發展問題上，國民黨面臨不同的路線選擇。民國著名新聞學家黃天鵬在分析世界報業發展趨勢時指出：以今日趨勢而言，由政論本位而為新聞本位，由津貼本位而為營業本位，證以英、美各國報社現狀，已形成商品說之理想。俄國革命發生后，各種事業無不在布爾什維克指揮之下，將新聞紙作為宣傳利器，嚴格管控，新舊事業概受政黨支配，私人經營及編輯之報紙，遂無存在之可能。（黃天鵬：《蘇俄新聞事業》，《新聞學刊全集》，方漢奇主編：《民國時期新聞史料匯編》第7冊，第127-134頁。）黃先生所言，道明世界報業發展“英美路線”和“蘇俄路線”的區別。如果說，中國北方的選擇偏向英美路線，那么，1922年以后，蟄伏南方的國民黨因處境艱難，實施“聯俄”，選擇的則是蘇俄路線。

然而這條路應如何走，國民黨并無經驗。在這方面，蘇俄發揮了至關重要的指導作用。1923年3月，在與國民黨接觸之初，鑒于孫中山過分注重單純軍事行動，忽略組織、宣傳等準備工作，俄共中央政治局曾表示“非常擔心”。（《俄共（布）中央委員會會議第53號記錄（摘要）》（1923年3月8日于莫斯科），《聯共（布）、共產國際與中國革命運動（1920—1925）》，中共中央黨史研究室第一研究部譯，北京：北京圖書館出版社，1997年，第226頁。）同年5月，孫中山在回復蘇俄政府電報時稱：貴國來電“使我們感到大有希望，……同意貴國的一切建議”。（孫中山：《復越飛電》（1923年5月12日），林家有編：《孫中山全集續編》第3卷，北京：中華書局，2017年，第402-403頁。）為促成孫兌現承諾，11月2日，托洛茨基在給契切林和斯大林的信中強調，對國民黨為實施其軍事計劃向蘇俄提出的軍事要求，須推遲到“中國完成某些政治準備之后”。（《托洛茨基給契切林和斯大林的信》（1923年11月2日），《聯共（布）、共產國際與中國國民革命運動（1920—1925）》，第309頁。）所謂政治準備，也包括政治宣傳工作。12月10日，鮑羅廷在關于華南形勢的札記中寫道，孫中山應在全國范圍推進國民黨改組工作，“為此他必須立即在中國的各大中心城市創辦報紙”。（《鮑羅廷關于華南形勢的札記》（1923年12月10日），《聯共（布）、共產國際與中國國民革命運動（1920—1925）》，第375頁。）這些主張，通過不同渠道傳達給國民黨。此外，蘇俄還大力資助國民黨機關報《民國日報》。（ 秋白：《致鮑羅廷信》（1924年5月6日），《瞿秋白文集：政治理論編》第2卷，北京：人民出版社，2013年，第529-530頁。）在蘇俄指導和幫助下，國民黨開始把工作重心朝著政治及宣傳方向轉移。

1924年1月20日，國民黨“一大”召開，23日開議并通過“出版及宣傳問題案”，首次完整提出新聞宣傳工作總方針。（《中國國民黨第一次全國代表大會會議錄》第7號（1月23日），中國第二歷史檔案館編：《中國國民黨第一、二次全國代表大會會議史料》下，南京：江蘇古籍出版社，1986年，第31-33頁。）隨著國民革命運動推進，國民黨政治化的新聞傳媒路線逐漸趨于成熟。1926年1月，國民黨“二大”召開。這次大會在制定國民革命方針的同時，通過《關于宣傳決議案》，部署了具體宣傳計劃，包括：1.統一中央及各省執行委員會的宣傳工作；2.欲實現宣傳的統一，中央及各省的宣傳部須致力于目前政策的解釋。本黨一切論文、日報、傳單、布告、指導群眾集合的訓令以及為示威運動擬定的口號，都應集中于此目前的政策。（《關于宣傳決議案》，《政治周報》第6、7期合刊“中國國民黨第二次全國代表大會特號”，1926年4月10日，第76-78頁。）

時任國民黨代理中宣部部長的毛澤東在執行此項決議案中發揮過重要作用。國民黨“二大”期間，毛澤東曾草擬一份《宣傳報告》，指出國民黨的宣傳存在七個缺點，主要包括：黨報不健全；對各重要事件的宣傳指導不敏捷，且多未能盡量地做；指揮系統完全缺乏，上級與下級黨報的宣傳部間，完全失去聯絡，成了人自為戰的局面；許多宣傳部負責人因此放棄職務等。針對敵方宣傳，毛澤東還特別將“反共產”與“赤色帝國主義”列入“敵人的宣傳”欄目視為反擊的重要目標。（毛澤東：《宣傳的報告·文字宣傳》，《政治周報》第6、7期合刊“中國國民黨第二次全國代表大會特號”，1926年4月10日，第71-75頁。）之后，國民黨改進宣傳，明確了新聞報道與實現黨的政治目標的關系。

在兩次全國代表大會相關決議指導下，國民黨的政治宣傳與新聞出版工作相互為用，齊頭并進。北伐成功前后，南京國民政府將國民黨的新聞及宣傳政策推向全國，首先開展的工作是對前北洋政府統治區域內的報業進行整肅。

在北洋政府長期把持的故都北平，整肅工作異常嚴厲。一份民國時期的新聞事業調查報告寫道：黨軍剛入北平，國民黨北平市黨部便在該市設立新聞檢查機關，從此北平的新聞事業便被“打進籠牢”：報社紀事偶有違反國民黨輿論統制原則，輕則扣登，重則申斥、警告、停止發行。記者受此牽連，不是被暗殺，便是被拘留。北平各新聞社被迫使用國民黨“中央社”通稿，使新聞社感受莫大苦痛。在國民黨的強暴統制下，北平市的新聞事業“被打進慘酷的冷宮”；“所謂民眾喉舌的新聞紙，成了國民黨御用的傳聲筒，根本談不上言論自由”。（《京津新聞事業之調查》（1937年），方漢奇主編：《民國時期新聞史料匯編》第11冊，第24-25頁。）

其他地方的情況亦大致相同。以杭州為例，北伐軍進入杭州城后，當地《民國日報》首先亮出國民黨的政治底色，“向之以國家主義或研究系或聯治派或依附于軍閥官僚之報紙，亦多變其故態”。而不愿屈從國民黨的《大浙江報》《浙江商報》等則遭到封禁。通信社也被管控。國民黨浙省執行委員會宣傳部曾致函杭州市公安局，令對未經立案及發布有違“本黨宣傳”的通信社，“嚴予取締，以儆效尤”。1927年4月12日，國民黨實施清黨，杭州《民國日報》記者陳十鼎，杭州《民國新聞》記者龍作，均被槍斃，《國民新聞》社社長鄭炳庚亦遭逮捕。杭州《民國日報》因“發文不慎”，曾受到停刊一月的處分。這段時期被稱為“浙省新聞界糾紛混亂之期，亦實浙省記者恐怖之期”。（項士元：《浙江新聞史》，杭州：之江日報社，1930年，第152、169-170、218-219頁。）

接下來，國民黨對商業報刊進行改造。首當其沖的是《申報》。該報于1872年創辦，國民黨北伐成功時已有超過半個世紀的發展史，在1920年代的報業重組中出現托拉斯化傾向。1927年《時事新報》改組時，《申報》吸收該報股份，1928年美國人福開森將其擁有的《新聞報》股份出賣，《申報》亦大量收購。一時間《申報》“大有形成上海報業唯一報業托拉斯的趨向”。國民黨上海特別市黨部對此高度重視，“恐報紙之獨占于一二資本家之手，曾有過激烈的反對”。（胡道靜：《上海新聞事業之史的發展》，《民國叢書》第2編，第02049-3冊，第71頁，注釋129。）數經新聞檢查機關“扣留”，《申報》“言論亦傾向國（民）黨”。（亞夢：《上海新聞雜話》（天廬通訊之一），《新聞學刊全集》，方漢奇主編：《民國時期新聞史料匯編》第7冊，第472頁。）

就連北伐成功前因經費窘迫走上商業化道路的國民黨的機關報，也未逃脫被整肅改造的命運。在國民黨所辦報刊中，上?！睹駠請蟆飞虡I化傾向最明顯。該報創辦于袁世凱執政時期，影響甚大，其能在商業環境中站穩腳跟并快速發展與葉楚傖的經營有關。當時，葉氏鑒于上海商業氣息濃厚，在報紙的運作中，曾用“非常大總統”孫中山撥付購買“卷筒機”的1萬元廣東毫洋炒股，企圖“做多”。（管際安：《〈民國日報〉舊聞》，上海市政協文史資料委員會編：《上海文史資料存稿匯編》第10卷，第66-67頁。）在政治上，他標榜“中立”，將黨派言論夾雜在普通新聞報道中，甚至常將反對帝國主義的“激進言論”退稿或加以潤飾后發表。（王潤澤：《北洋政府時期的新聞及其現代化》，北京：中國人民大學出版社，2010年，第82頁。）

葉楚傖標榜“新聞中立”有違國民黨中央全會制定的方針政策，在國民革命過程中曾受到國民黨中宣部的嚴厲批評。該部代理部長毛澤東在《宣傳報告》中指出：上?！睹駠請蟆繁晦k成“葉楚傖等的私人報，……自始即不能算作真正的黨報，其言論記載荒謬之處甚多。西山會議后，變為反動派的機關報”。（毛澤東：《宣傳的報告·文字宣傳》，《政治周報》第6、7期合刊“中國國民黨第二次全國代表大會特號”，1926年4月10日，第71-75頁。）為糾其偏頗，國民黨中央執行委員會成立《民國日報》編委會，推舉胡漢民、汪精衛、瞿秋白、邵力子為編委，被葉拒絕。1926年夏，廣東國民政府否認《民國日報》為國民黨機關報，斷絕接濟，該報不得已于次年1月停刊。國民革命軍進入上海后，該報在被改造后復活。國民黨上海市黨部宣布其為黨的機關報，由南京中央宣傳部管轄，（汪彭年：《晚清時代上海的中文報紙》，上海市政協文史資料委員會編：《上海文史資料存稿匯編》第10卷，第40-41頁。）事實上成為國民黨中央的機關報。

與此同時，國民黨大量創辦地方黨報。以浙江為例，清黨之后，該省開始大辦國民黨黨報。在《杭州民國日報》亮出國民黨底色后，《寧波民國日報》《紹興民國日報》和眾多縣一級的黨部黨報，接踵問世。

經嚴厲整肅，從1929年開始，國民黨及國民政府開始制定有關新聞出版的法令。截至1933年，所頒成文法令已多到難以勝數，其中與新聞相關的主要是《出版法》。

《出版法》第2章為“新聞紙及雜志”，內容與北洋時期的《報紙條例》前9條類似；第4章對報刊等出版物做出具體限制，規定不得“意圖破壞中國國民黨或三民主義、意圖顛覆國民政府或損害中華民國利益、意圖破壞公共秩序、妨害善良風俗”等，略似《報紙條例》第10條。第5章為“行政處罰”，第6章為“罰則”。這些條款，因取消了報刊保押金，看似比北洋時期的《報紙條例》寬松，與胎死腹中的《報紙法案》略似。但這并不能說明國民黨統治下報刊生存環境有所改善，因為在《出版法》之外，國民政府還頒行了針對新聞報刊的《查禁反動刊物令》《日報登記辦法》《宣傳品審查標準》《指導黨報條例》《各級黨部所轄報社管理規則》《法院裁定新聞編輯人適用法律令》《修正重要都市新聞檢查辦法》等法律與政令。

這些法令，共同構成國民黨統治下管制新聞傳媒的完整體系。在密如天網的法令控制下，報人的生存環境變得更加艱難?！渡虾Ｐ侣勯e話》對此做了如下描述：

青白旗飄揚以來，新聞界最明顯之變化，則為新聞紙之黨化?！睹駠請蟆窡o論矣，素以超然自詡之《申》、《新》，亦成半黨式之機關。蓋民國政府治下皆須黨化，新聞界自不能例外也。世人以為黨軍之成功也，半由文字宣傳之力。誠然，黨軍于文字之宣傳，極為致力，每下一城一邑，黨報隨之勃興，以發揚主義，記載黨務為最大責任，軍隊中則有《前敵日刊》，……《民國日報》為黨報之中心，……另組《中央日報》，……有凌駕乎《申》、《新》二報以上之計劃也?！ā缎侣剤蟆罚八嚭！币粰趯Ｒ孕麄鼽h義為主，不黨今亦黨矣。……《商報》社址已墟，招牌尚存，聞將另賃屋續刊，《新》、《申》報機器被沒收，館址已成商店?！渡裰萑請蟆芬淹０妫笨毒蟆藩毩ⅰ?。嗚呼！處在今日，亦只有談談風月耳。（亞夢：《上海新聞雜話》，《新聞學刊全集》，方漢奇主編：《民國時期新聞史料匯編》第7冊，第470-473頁。）

作為現代輿論機關的報刊，已淪落到只能閑談風月的可悲地步，可見問題之嚴峻。

殘酷的現實，讓報界人士猛醒，今昔對比，感嘆國民黨統治時期甚至不如北洋時期。1932年，從日本歸國、在北平做了12年記者的林仲易回憶說：我總覺得七八年前辦報有興會，那時候的報紙干凈、純潔，具有獨立精神的可以見得到，能說老實話、敢大膽說話的也可以見得到?，F在呢，死氣沉沉，到了去年壞極了。（林仲易：《談談幾個改良報業的實際問題》（1932年4月29日），方漢奇主編：《民國時期新聞史料匯編》第3冊，第537頁。）陶菊隱說：“國民黨檢查報紙”“無孔不入”，比北洋政府“厲害多了”。他說自己1927年之后“在漢口混了兩年，正如王小二過年一樣一年不如一年”。（陶菊隱：《記者生活30年：親歷民國重大事件》，北京：中華書局，2005年，第122、171頁。）胡政之在比較北洋與南京國民政府時期的傳媒環境時說：“民國十七年革命軍統一北方，（國民黨）黨部成立，言論便漸漸不如軍閥時代自由。因為（國民黨）黨人們都從此道出來，一切玩筆桿，掉槍花的做法，他們全知道，甚至各處收發的新聞電報檢查之外，還任意加以修改，這比從前的方法，進步何止百倍？”（胡政之：《中國為什么沒有輿論》，原載《國聞周報》第11卷第2期，后收入王瑾、胡玫編：《胡政之文集》下冊，第1047-1048頁。）所謂“進步”，顯系反語。

而追求現代民主政治的人士，則開始對國民黨的新聞出版政策展開批判。以胡適為例，1929年9月，胡適在《新月》上發表《新文化運動與國民黨》一文，針對國民黨政府鉗制思想、言論、出版自由，以及宣傳復古，拒不用白話代替古文等事例，指責國民黨中宣部長葉楚傖是“反動分子”，怒斥國民黨是“反動派”。胡適公開聲稱：“我們所要建立的是批評國民黨的自由和批評孫中山的自由。上帝我們尚且可以批評，何況國民黨與孫中山？”（胡適：《人權論集“小序”》，《人權論集》，上海：新月書店，1930年。相關論述詳見楊天宏：《論胡適的人文主義思想》，《四川大學學報》1993年第3期。）

在報界和思想界普遍不滿的背景下，重訂《報紙條例》的主張再度冒出。1930年，曾經反對北洋政府時期《報紙條例》的《時事新報》編輯周孝庵發表《新聞檢察與報紙條例》一文，主張政府制訂單行法規《報紙條例》。他論證說：目前報界所處環境惡劣，扣報紙、封報館、拘捕記者、罰令停刊，任何機關對報館均可任意執行，致使報業黯淡無色，記者絕無保障，瞻念前途，不寒而栗?！肮誓壳凹币畧D，莫如根據三民主義，頒布單行法規《報紙條例》”，以法律保障報業。他向政府提出兩點“最低限度之要求”：1.請中央政府頒布《報紙條例》；2.于不抵觸《報紙條例》或其他法令之范圍中，請中央重行厘定新聞檢查規程，并依據《報紙條例》辦理。（周孝庵：《新聞檢察與報紙條例》，《記者周報》第2期，1930年，第5-6頁。）

周氏訂立報業法的主張，系針對國民黨統治下沒有單行報紙法之現狀，因所欲訂立的法規與北洋時期頒行的《報紙條例》名稱相同，給人以試圖重溫北洋舊夢的感覺。然而，在國民黨專制統治下，其主張雖反映了眾多報人的意愿，卻不可能被采納實施。

六、結 論

1919年底，《報紙法案》在國會擱淺不久，陳獨秀在《新青年》發表幾則隨感，其中一則為《法律與言論自由》，開篇即是一段絕妙的“父子悖論”，他說：

法律是為保守現在的文明，言論自由是為創造將來的文明?，F在的文明現在的法律，也都是從前的言論自由對于他同時的法律文明批評反抗創造出來的。言論自由是父母，法律文明是兒子，歷代相傳，好象祖孫父子一樣。最奇怪的是舊言論自由造成了現在的法律文明，每每不喜歡想創造將來法律文明的新言論自由出現。好象一個兒子，他從前并不孝順父母，到了他做父母的時候，他的兒子稍有點意思不和他一樣，他便要辦他兒子忤逆不孝的罪。認真嚴辦起來，豈不要斷絕后代！

陳獨秀斯時正以編輯兼作者身份，將《新青年》從北京移往上海，繼續發行。這番論述，道明他對稍前熱烈討論的報律問題的態度與立場，也反映了北洋時期左翼報人對法律與言論出版自由關系的基本認知。

然而悉心品味，陳獨秀的用意似不在抽象討論法律與自由的關系，而在借題發揮，表達對軍閥統治的不滿，更多體現的是一種政治訴求而非學理辯證，因而在講完“父子悖論”后，話鋒一轉，便將胸臆和盤端出：世界上有一種政府，自己不守法律，卻要限制人民并不違背法律的言論，這姑且不論。需要記住的是，政府不僅應自守法律，還要尊重人民法律以內的言論自由，且不壓迫人民法律以外的言論自由。（陳獨秀：《隨感錄·法律與言論自由》（1919年12月1日），任建樹等編：《陳獨秀著作選》第2卷，上海：上海人民出版社，1993年，第43-44頁。）陳獨秀所謂“世界上有一種政府”指的是北洋政府。陳氏沒直接參加有關報律的論辯，但他的隨感，透露出比幾乎所有參與論辯的報人更為強大的思辨能力，難以反駁。

不過，或許是稍有失慎，陳獨秀也犯了一個認識錯誤，即忽略了報律問題同時牽扯法律與政治，不宜有所偏至。蔑視包括報律在內的現存法制，是政治訴求；主張維持現存社會秩序，是法律訴求。反對北洋軍閥統治，從根本上否認其統治合法性，恨烏及屋，固然可對包括報律在內的北洋法制不屑一顧。但站在客觀的歷史主義立場研究民元以來的報律存廢，只談政治不談法律，未免有失中庸。

本文試圖避免這種偏頗，通過全程梳理民國前期報律興廢的歷史，得出以下或能兼顧法、政兩面的研究結論：

首先，站在維護近代民主政治立場，應當承認，民初以還，反對《報紙條例》與《報紙法案》的報人，追求思想言論自由，不認同北洋軍閥專制統治，客觀上配合南方的國民革命，與當時多數國人的思想認知與政治訴求趨同，體現了難能可貴的現代民主意識。盡管在法律問題上，反對報律的人士存在思想認知上的幼稚與偏激，常?；煜闻c法律的界限，所言未必均能成立，但其基本立場與近代民主政治潮流合拍，推動了中國近代歷史發展，直至今日，仍然得到學界有識之士的充分贊譽。

其次，基于法律角度觀察，也應指出：1.在有關報律存廢問題上，報人的訴求并非都能成立。當時報界在反對報律時反復強調言論出版自由的絕對性，反對一切形式的法律限制，不知報律既是報人的行為規范，也是報人的權益保障，其主觀動機或在維護現代民主政治的價值理念，但與啟蒙主義經典作家有關自由須講求“人己權界”的論述對照，則表現出嚴重的理論認知貧乏。（約翰·密爾：《論自由》，許寶骙譯，北京：商務印書館，2017年，第97頁。）2.在《報紙條例》是否內含新聞預檢條款這一問題上，批評者將其與前清報律進行比較，因未能區分“發行前一日”送呈和“發行日”送呈的質性區別，將《報紙條例》相關條款解釋為“預檢”，不知發行日送呈在技術上只能是“事后追責”，這與經典作家反對的具有思想鉗制性質的預檢制根本不同，（馬克思反對新聞預檢但認同違法追責，明確指出，“新聞出版法是新聞出版自由在立法上的認可”，“書報檢查法想預防自由這種不合心意的東西”，“新聞出版法是一種法，而書報檢查法則是一種非法”。參見馬克思：《第六屆萊茵省議會的辯論（第一篇論文）》，《馬克思恩格斯全集》第1卷，第178頁。）所作批評難以服人。3.至于《暫行報律》的制定未經由立法機關程序的批評，如正文所述，該“報律”系當事人命名錯誤，就內容審視，名似“法律”實為“政令”，本可由政府部門頒行，不存在程序違法問題。其他報律的制定程序則較規范，未見若何非議。4.北洋時期報律的問題主要不是出在法律文本及其制定程序上，而是有法不依以及廢除報律后無法可依的問題。北洋政府專制暴虐，報人反抗有理，但不能因此斷言其報律就一定不能成立，畢竟報律制定過程中聽取并吸納了包括伍廷芳及法制局諸多法界人士的意見，也未完全漠視報人的呼聲。

然而，在“不過正就不能矯枉”這一近代中國問題的解決思路下，歷史并沒按照兼顧法、政兩面的方式發展而是偏向政治一端。于是，陳獨秀揭示的“父子悖論”就不再是一種理論推導，而是一語成讖，演繹成利害參半的現實：1927年，國民黨通過走“政治解決路線”，推翻北洋軍閥統治，統一中國；在國民革命過程中，國民黨逐步建立起一套符合三民主義理念、在思想言論“引導”上較之北洋更嚴格的報業法規。近代報人追求新聞出版自由，最終卻事與愿違，種瓜得豆，引發胡適、胡政之等一眾知識分子和報人反對。其間的思想認知誤區與法制選擇得失，耐人尋思。

（責任編輯：史云鵬）

作者簡介：楊天宏，四川大學歷史文化學院教授（成都 610064）

基金項目：國家社會科學基金重大招標課題“中國國會會議史”（2019ZAS016）

① 湯志鈞編：《康有為政論集》上，北京：中華書局，1981年，第332頁；《德宗景皇帝實錄（六）》卷422，光緒二十四年六月甲辰，《清實錄》第57冊，北京：中華書局，2008年，第60470頁。

② 研究近代中國報律的論著甚多，這些論著或在通論中涉及報律，或專論報律，本文參考的論著和資料主要有戈公振：《中國報學史》，上海：上海書店影印版，2013年；方漢奇主編：《中國新聞事業通史》，北京：中國人民大學出版社，1992年；王潤澤：《北洋政府時期的新聞及其現代化》，北京：中國人民大學出版社，2010年；劉哲民：《近現代出版新聞法規匯編》，上海：學林出版社，1992年；朱勇主編：《中國法制通史》第9卷，北京：法律出版社，1999年；路鵬程：《難為滄桑紀興廢：中國近代新聞記者的職業生涯（1912—1937）》，北京：東方出版中心有限公司，2021年。參考的論文主要有聞學峰：《1924年上海〈民國日報〉的改組研究》，《新聞與傳播研究》2021年第6期；牛錦紅：《近代中國新聞立法規制“媒體審判”的歷史析論》，《南京社會科學》2015年第3期；余玉、吳琴：《“耳目”與“喉舌”之間：中國近代報刊功能嬗變的歷史進路與邏輯理路》，《新聞與傳播研究》2023年第11期等。