特朗普政府關鍵礦產戰略將加劇全球競爭

近日，美國總統特朗普提出以獲取烏克蘭關鍵礦產資源，作為繼續向烏克蘭提供軍事援助的條件。該方案一經提出便在國際社會掀起軒然大波。國際社會在密切關注烏克蘭危機走向的同時，也把目光投向了特朗普第二任期的關鍵礦產戰略。

作為美國關鍵礦產戰略的早期設計者和積極推動者，特朗普在第一任期就提出擴大國內礦產開發、減少進口依賴的政策。后任拜登政府在強化關鍵礦產供應鏈和持續推進稀土開發的同時，高度重視關鍵礦產對能源轉型的作用，強化對清潔能源關鍵礦產的資金支持，并建立礦產安全聯盟，以擺脫對華依賴。特朗普政府重返白宮后，雖然全盤否定拜登政府的清潔能源政策，但卻保持了拜登政府在關鍵礦產領域的政策支持力度，并在就職首日宣布“國家能源緊急狀態”，頒布《釋放美國能源》行政令，成立國家能源主導委員會，以更加激進和“交易化”的方式確保美國的關鍵礦產供應安全，意在重新塑造美國在關鍵礦產領域的優勢，確保其在該領域的主導地位。

大幅調整拜登政府時期的能源礦產政策

特朗普政府在第二任期仍采取其慣用的行政命令方式，快速形成本屆政府的關鍵礦產戰略，旨在極度擴大對稀土和其他關鍵礦產的持有，提升美國在全球能源領域的主導地位。關鍵礦產是美國能源體系的重要組成部分，特朗普政府高度重視包括關鍵礦產在內的美國能源安全，在歷經第一任期追求能源獨立后，特朗普政府明確表示要在第二任期確保美國在全球能源的主導地位。就職后，特朗普連續發布多項行政命令，對拜登政府能源礦產政策進行大幅調整。

一是簽署行政令，宣布“國家能源緊急狀態”。該行政令稱美國關鍵礦產的鑒定、開發、生產、運輸、精煉等能力都遠遠不能滿足需要，迫切需要負擔得起和可靠的國內能源供應，因此須采取迅速果斷的行動確保關鍵礦產的供應安全，以此保障美國的國家安全和經濟安全。行政令要求各行政部門和機構利用緊急權力加快國內能源資源的開發、生產、運輸和精煉，簡化審批流程，加快能源基礎設施建設，協調《瀕危物種法》和《清潔水法》等相關法規的執行，降低能源價格，以支持美國的經濟和國防需求。

二是頒布《釋放美國能源》行政令，解禁本土礦業開采，恢復美國在礦產資源的主導地位。該行政令鼓勵在聯邦土地和水域，包括外大陸架進行能源勘探和生產；要求所有相關政府部門審查相關法規條令等，識別并修改或撤銷對國內非燃料礦產的勘探、開采、加工等造成障礙的行動。行政令詳細列舉了美國支持關鍵礦產發展的未來行動，包括更新關鍵礦產清單、定位關鍵礦產礦床、給予關鍵礦產項目資金支持、評估礦產依賴威脅、保證國防供應和儲備等。該行政令具有鮮明的全政府參與特征，涉及內政部、能源部、貿易代表辦公室、商務部、國防部、勞工部、農業部、環保署等多個政府機構。

三是成立國家能源主導委員會，全面升級美國能源戰略。面對美國在能源資源領域管理碎片化的困境，特朗普再次上任后，立即成立國家能源主導委員會（NEDC），統籌能源發展事宜。NEDC將參與美國能源的許可、生產、分配、監管和運輸等各個環節的政策制定與協調，補充并全面強化美國傳統上以能源局為核心的能源管理體系。NEDC設立在總統行政辦公室，理事成員包括內政部長、能源部長、國務秘書、財政部長、國防部長、司法部長、農業部長、商務部長、運輸部長、環保署長等多個政府機構的最高官員。該行政令規定NEDC理事會應就美國如何擴大能源生產、改善關鍵礦產生產監管流程、加強能源生產的私有化投資等向總統提出建議。

四是頒布《解決銅進口對國家安全的威脅》行政令，確保可靠、安全和有彈性的國內銅供應。盡管美國地質調查局頒布的2022年《關鍵礦產清單》中沒有銅，但在美國能源部先進材料與制造技術辦公室發布的《2023年關鍵材料評估》報告中，銅和鋁、鎳、硅等主要材料已從短期的“非關鍵”材料轉變為“接近關鍵”材料，進入關鍵材料清單。鑒于銅對于“雙碳”目標的實現和人工智能發展具有不可取代的戰略地位，特朗普政府對銅的供應安全更加重視。該行政令要求商務部長與國防部長、內政部長、能源部長以及其他相關部門的負責人調查協商，評估與銅進口相關的國家安全風險。商務部長應在行政令發布之日起270天內，向總統提交包括評估結果和政策建議的報告。美國戰略與國際問題研究中心關鍵礦產安全項目主管格蕾絲琳·巴斯凱倫建議，將銅納入美國內政部下屬地質調查局的關鍵礦產名單。

以“交易外交”獲取他國關鍵礦產資源

極度擴大持有稀土和其他關鍵礦產，是特朗普政府第二任期關鍵礦產戰略的核心內容。為了保障美國關鍵礦產所謂的供應安全，特朗普大肆利用美國霸權，企圖通過地緣政治手段達到目的。

近期，特朗普以調停烏克蘭危機為借口，意圖迫使烏克蘭簽署美烏礦產協議，以獲得烏克蘭礦產資源。2024年版的《世界礦業數據》顯示，烏克蘭是全球第11大鈦生產國，已探明鈦儲量排名前十，占全球產量的7%。據烏克蘭政府發布的數據，基輔擁有歐盟認定的34種關鍵礦產中的22種。烏克蘭還表示擁有全球6%的石墨儲量，是全球第五大鎵生產國，擁有歐洲最大的鈾儲量和1/3的鋰儲量。盡管有觀點認為，烏克蘭的礦產資源規模可能被夸大了，但幾乎無人否認它是一個具有潛力的關鍵礦產大國。特朗普本人及其內閣成員多次公開向烏克蘭提出“稀土換援助”，希望通過與烏克蘭簽署關鍵礦產協議的方式，掌控烏克蘭的礦產資源。

特朗普還不顧他國主權原則，頻頻釋放“領土擴張”意圖，以作為美國獲得關鍵礦產資源的途徑。特朗普重提2019年的“購島”設想，表示擁有和控制丹麥的自治領地格陵蘭島“絕對必要”，稱不排除通過“軍事或經濟脅迫手段”奪取該島的控制權。美國總統國家安全顧問沃爾茨明確表示，“購島”意在獲得關鍵礦產，并指出這是“美國優先”議程的組成部分。特朗普甚至指責丹麥阻止格陵蘭發展煤炭、鈾礦以及其他稀有礦產產業，表示將“讓格陵蘭再次偉大”。

根據2023年美國地質調查局發布的數據，格陵蘭島擁有全球第八大稀土儲量，還蘊藏著重要的鋰、鉭、鈮、鉑族金屬、鉬等元素。2023年，丹麥和格陵蘭地質調查局下屬的礦物和材料中心，對格陵蘭島的38種原材料資源進行了潛力評估，認為發展包括石墨、鈦等絕大多數材料具有相對較高或中等潛力。隨著氣候變化引發格陵蘭冰蓋加速消融，該地區的稀土礦產、石油和天然氣資源開采成本將會逐漸降低，很有可能這片被冰雪覆蓋的島嶼將來會變得“炙手可熱”。

此外，特朗普多次聲稱要使加拿大成為美國的“第51個州”，也是出于獲得加拿大關鍵礦產資源的考量。加拿大擁有全球第三大鈷儲量和第四大稀土儲量，鋁土礦冶煉副產品鎵產量占北美90%。美國國防部評估顯示，若將加拿大納入《國防生產法》的“國內來源”范疇，能夠有效增強美國供應鏈的韌性。

強化供應鏈安全性和“去中國化”

尋求關鍵礦產供應鏈多元化，是美國共和黨和民主黨的共識，不過相較于拜登政府，特朗普政府更強調關鍵礦產供應鏈的安全。特朗普新政府將在拜登政府的基礎上，繼續強化關鍵礦產供應鏈的安全性和“去中國化”。

一是繼續更新“關鍵礦產清單”。《2020年能源法案》規定，美國內政部應每三年對“關鍵礦產清單”進行審查和更新。2025年是該清單需要再次更新的年份，預計特朗普政府將依據資源重要性、供應風險等因素重新確定清單內容。特朗普在《釋放美國能源》行政令中明確表示，要擴大“關鍵礦產清單”，重點考察將鈾納入其中的可能性。他還指示內政部長應優先努力加快在美國進行持續詳細的地質測繪，重點是定位以前未知的關鍵礦物礦床。

二是加大對關鍵礦產盟友施壓，構建“去中國化”的礦產供應鏈。構建關鍵礦產安全聯盟始自特朗普第一任期，拜登政府在執政期間持續推進了這一戰略。目前，美國已與日本、歐洲、加拿大、澳大利亞等傳統盟友及關鍵礦產生產國建立起機制性關鍵礦產合作關系，并同非洲、拉美、中亞等地區的關鍵礦產生產國持續推進合作。同時，美國還通過“能源資源治理倡議”“關鍵礦產測繪倡議”“礦產安全伙伴關系”等小多邊機制，增強西方國家對華關鍵礦產策略的一致性。這一多層次相互嵌套的關鍵礦產聯盟體系是特朗普政府第二任期展開關鍵礦產戰略的重要起點。特朗普政府或將通過關稅、脅迫等更具壓迫性的方式推進聯盟內部的關鍵礦產政策協調，持續弱化中國在全球關鍵礦產體系中的影響力，塑造所謂更加“安全可靠”的美國關鍵礦產供應格局。

特朗普政府第二任期關鍵礦產戰略以大國競爭和國家安全角度出發，對內擴大對本國礦產開采、精煉和制造，加強資金支持力度，激活國內關鍵礦產行業；對外以更具單邊主義和脅迫色彩的方式，獲取和占有他國的關鍵礦產資源，確保本國的關鍵礦產供應的多元化和安全性，全力打造“去中國化”的關鍵礦產供應鏈體系，鞏固美國在全球關鍵礦產的主導地位。特朗普政府“美國優先”的關鍵礦產戰略將進一步刺激資源民族主義，加劇全球在關鍵礦產領域的競爭，持續增加全球關鍵礦產供應鏈重組前景的不確定性。

（作者為中國國際問題研究院助理研究員）