西部地區農村基本生活精準救助實施機制建設研究

摘" "要：作為基礎性和兜底性制度，基本生活救助如何精準施策，是西部地區堅決守住不發生規模性返貧底線、扎實推動共同富裕取得實質性進展的現實課題。針對當前西部地區最低生活保障對象及特困供養對象救助工作中存在的問題，需要建立健全涵蓋“精準進入”“精準服務”“精準退出”全過程的實施機制，以期提高救助的精準性，切實發揮基本生活救助制度的兜底功能。

關鍵詞：西部地區；基本生活救助；救助機制

中圖分類號：F21" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2025）02-0005-04

習近平總書記在部署扎實推動共同富裕時指出，低收入群體是促進共同富裕的重點幫扶保障人群，要完善兜底救助體系，加大稅收、社保、轉移支付等調節力度并提高精準性[1]。在此背景下，西部農村最低生活保障人群和特困供養人員的精準救助，成為西部地方政府亟須重視的重要工作。

一、問題的提出

西部農村是保障困難農民群眾基本生活的主場地，是幫扶低收入群體的重點區域，是促進農民農村共同富裕任務最艱巨最繁重的地區。作為基礎性和兜底性制度，在脫貧攻堅任務完成以后，社會救助如何精準施策，對西部農村低收入群體和困難群體及時有效地進行幫扶，是堅決守住不發生規模性返貧底線的要求，是扎實推動共同富裕取得實質性進展的要求。

我國農村社會救助始于中華人民共和國成立初期的生產救災救助，經歷了從凸顯臨時性、應急性的救助發展到規范的定期定量救濟，再到以最低生活保障制度（下文簡稱“低保”）為核心的新型社會救助的歷程，并在脫貧攻堅中充分凸顯出民生兜底保障功能。在我國當前分層分類的社會救助體系中，對第一個層次的低保對象和特困人員，主要是做好最低生活保障等生活救助和專項救助，主要解決基本生活問題。

近年來，國內圍繞精準救助相關的研究主要集中于以下方面。

（一）精準扶貧與精準救助研究

在我國脫貧攻堅精準扶貧方略的實施過程中，低保等農村社會救助制度作為兜底性舉措，通過低保政策和扶貧政策的銜接，以人口與收入信息建設為載體整合各類資源，精確確定救助對象[2]，根據需求定位，因戶（因人）施策，確定不同的幫扶政策，避免了福利的疊加和漏出[3]，并在社會救助資源的傳遞過程中削弱福利污名的影響[4]，切實提高了不同困難群體接受救助的精準性和有效性[5]。

（二）社會救助瞄準機制研究

精準救助的首要問題是精準認定救助對象，因此，建立完善瞄準機制來避免因制度實施中出現“錯保”及“漏保”問題是精準救助的重點環節。為此，需要進行家計調查[6]，通過“指標代理法”[7]和改革現行的經濟狀況核查制度[8]，同時在低保對象認定標準中增加支出標準，重點解決各種救助項目在低保對象上重疊的問題，對弱勢群體實行按需救助[9]。

（三）精準救助與社會救助制度改革

在脫貧攻堅任務完成后，在相對貧困治理目標下，對社會救助制度的瞄準性需要有新的理解[10]，必須盡快確立精準救助的原則，建立完善動態監測機制與主動發現機制[11]，對社會救助的運行機制進行優化和創新，促進社會救助實現高質量發展。

二、當前西部地區農村基本生活精準救助存在的主要問題

《云南省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃綱要》強調，要“對完全或部分喪失勞動能力的農村低收入人口健全農村社會保障和救助制度，做到應保盡保、應兜盡兜，保障基本生活”“夯實最低生活保障、特困人員救助供養等基本生活救助制度”[12]。《云南省基本公共服務提升三年行動（2023—2025年）》在“弱有所扶”方面提出“落細落實各項救助保障政策”的重點任務[13]。但是，云南省農村基本生活救助的精準救助機制尚未建立，存在以下問題。

（一）“進入”環節存在的問題

1.未嚴格執行現行低保準入政策，存在人為抬高救助門檻的現象

此問題主要表現為在申請受理環節，部分鄉鎮出臺與現行準入政策不相符的、附加了非必要限制性條件的“土政策”。部分鄉鎮規定家庭成員中有特定身份、特定行為的不得申請，有鄉鎮明文劃定“不可納入低保的十二種情況”等。如有鄉鎮規定，申請人家庭成員中有與現任“村三職”有近親屬關系的不得申請。

2.在低保受理環節背離減材料、優流程的改革要求，客觀上增加了申請難度

此問題主要表現為：一是在受理過程中要求申請人提供非必要證明材料，二是告知承諾制落實不到位。部分鄉鎮仍然要求已經簽署告知承諾書的申請人提供家庭經濟狀況有關紙質證明。調研中發現，有鄉鎮在受理環節要求申請人提供的各種證明材料達十余種。

3.存在將低保初審權限下放的不規范行為

此問題主要表現為：將本應由鄉鎮負責的低保申請受理和初審工作委托給村委會。一是在申請受理環節中，鄉鎮要求低保申請情況由“村上報”，還有鄉鎮設置“村民小組召開戶長會討論后上報村委會”的環節，即申請人向村委會或村小組提出申請。二是在初審環節中，部分鄉鎮將家庭經濟狀況調查工作完全交由村委會負責，由村委會代替鄉鎮開展入戶核查后提出初審意見。低保受理和初審權下放，導致產生了一系列問題，如村委會只受理其認為符合救助條件的申請，村委會開展民主評議或變相開展民主評議，部分村委會“以評代核”，未經家庭經濟狀況調查直接作出初審決定等。

4.低保家庭經濟狀況調查中存在影響精準化認定的因素

此問題主要表現為：一是信息共享仍不及時。部分基層涉及社會救助相關部門的數據信息系統互相連通不夠，信息數據比對仍使用原始的辦法，通過導出系統數據后進行線下數據交換、人工核對，工作效率低下且精準度差。二是調查手段單一。部分鄉鎮對家庭財產與收入的核實主要還是依靠村委會通過入戶調查來進行，信息獲取手段單一、內容不全。三是執行現行認定政策不到位。如將不屬于共同生活的家庭成員的收入、財產納入核算范圍，未落實就業成本等剛性支出扣減政策，未落實維持家庭生產生活必需財產豁免政策等。

5.基層工作人員對低保政策執行能力不足

此問題主要表現為：一是一線低保經辦工作人員對低保最新政策調整情況不了解、業務不精。如有救助經辦工作人員不清楚云南省居住地低保辦理政策，讓申請人回戶籍地申請。二是基層工作人員存在消極情緒。隨著各級政府對低保工作監督執紀問責力度的加大，基層工作人員存在思想負擔，產生“寧漏勿錯”的傾向。

6.特困群體主動求助意識不強

符合特困供養條件的困難群眾，往往多為重病重殘對象且自身文化程度不高，對特困供養政策了解有限，主動求助意識不強。在實際工作中，此類救助幾乎完全靠基層民政工作人員在摸底或排查中發現，并幫助其提出申請，在救助及時性方面存在差距。

7.特困群體集中供養意愿不強烈，集中供養率較低

據云南省某縣民政局統計，截至2023年3月底，全縣共有特困人員3 789戶4 301人，但8家養老機構入住集中供養人員僅有146人，占比僅3.39%。現實中，大部分特困群體選擇了分散供養的方式。

（二）“服務”環節存在的問題

1.低保動態管理薄弱

現實中，低保對象極易出現不主動及時告知變動現象，而鄉鎮政府由于人力、時間、精力的限制無法及時跟進，往往依托村委會進行管理，在內在動力機制不足的情況下，村委會的核查易浮于表面，導致現實中“應增未增、應減未減”現象普遍。

2.特困集中供養資源利用效率普遍偏低

基層供養機構的總體入住率不高，大量床位和設施處于未利用狀態，集中供養資源供給過剩，一定程度上造成了公共資源浪費，也不利于集中供養機構自身的可持續運營。

3.特困供養保障服務隊伍質量不高，難以滿足服務對象需求

部分地方集中供養機構無力聘請專業服務人才，與醫療機構的合作也流于形式，服務質量難以滿足供養群體需要。如按照縣級敬老院建設標準，醫務室的設立須有1名臨床醫師取得執業醫師資格，至少配備1名注冊護士，1名康復治療師，但以云南省某縣城中心敬老院為例，目前雖有護士和康復護理人員，但無臨床醫生，且由于編制問題無法聘請專業醫療人才開展專業化醫療服務。

4.社會救助資金保障機制有待完善

云南農村社會救助資金基本來源于財政撥款，來源渠道單一，地方政府社會救助資金保障壓力較大。特別是個別縣（市），縣（市）級財政長期緊張，每當國家或省級救助保障標準提高后，需縣（市）級財政配套的配套資金往往不足。

（三）“退出”環節存在的問題

1.低保群眾主動退出意識不強

在低保家庭經濟發生變化、經濟狀況好轉后，其主動申請退出意識不強，部分低保對象甚至認為享受低保是終身的。此外，低保對象“等靠要”思想嚴重，甚至還有部分低保家庭刻意隱瞞實際經濟狀況，試圖通過信訪等手段繼續獲得低保，而農村低保往往綁定較多附加救助的既有政策環境，也強化了低保家庭對低保政策的依賴性。

2.鄉鎮民政工作隊伍力量不足，無法及時、精準進行退出審核

當前，云南基層民政部門人少事多現象突出，大部分鄉鎮只有1～2名民政助理員，除低保和特困供養工作外，常常還要負責福利事務、社會組織管理等其他多項工作，造成即使民政工作人員能夠保證核查次數，也不能保障核查質量，無法準確及時地掌握低保家庭的經濟狀況變化情況，導致低保對象“有進無出”。

3.低保對象跟蹤幫扶機制不健全，客觀上導致低保家庭難退出

當前，對低保家庭的幫扶手段還較為單一，低保家庭人員通過公益性崗位獲得的收入不高，部分低保家庭的勞動力無法勝任崗位的要求，造成低保家庭的經濟狀況短期內難以得到改善。

三、建立健全西部農村基本生活精準救助實施機制的對策

為進一步推動西部各級地方政府切實兜住、兜準、兜好困難群眾基本生活底線，需要從完善基本生活救助機制的全鏈條入手。

（一）加強“精準進入”機制建設

1.健全現行低保準入政策制定及執行的監督管理

一是政府開展不定期專項監督檢查和專項清理。要通過檢查清理，糾正和撤銷當前部分鄉鎮制定的與現行政策不一致的“土政策”。責令部分縣鄉政府將官網上發布的與現行低保政策不一致的內容進行更改和更新。二是加大對鄉鎮準入政策執行的監督。西部各省要從省級層面加大對基本生活救助政策中新調整、新變化部分的再強調、再傳達，督促各鄉鎮嚴格執行共同生活的家庭成員人均收入低于低保標準、家庭財產狀況符合規定的準入條件。三是嚴格落實備案管理。對于已經受理的申請，其共同生活的家庭成員與村委會成員有近親屬關系的，按規定由鄉鎮人民政府單獨登記備案。

2.深入推進“放管服”改革，為困難群眾提供便捷高效的救助服務

一是在申請環節嚴控非必要證明材料的提供，認真落實證明事項告知承諾制。線下申請人按規定提交《最低生活保障申請表》等相關必要申請材料，在履行授權核對其家庭經濟狀況的相關手續后，對非必要材料以承諾告知代替證明材料，不再索要有關證明，做到有效簡化群眾申請材料，減少煩瑣證明，優化辦理程序，提高認定效率。二是認真落實民主評議環節的新政策。基于當前政府部門間數據共享比對獲取的信息越來越健全，通過民主評議方式來輔助調查家庭經濟狀況的需求大幅降低。如云南省就明確規定，公示有異議的，鄉鎮人民政府應當重新組織調查或者開展民主評議。民主評議不再作為低保審核的必須環節，既提高了低保業務的經辦服務效率，減輕了村級負擔，也減少了群眾之間的矛盾。各鄉鎮、村委會要嚴格執行政府實現救助擴圍增效目標這一新政策。三是排查居住地申辦低保政策未落實情況。取消低保申請的戶籍地限制，是社會救助領域推進“放管服”改革的一項重要舉措。要排查和糾正當前不受理符合條件的非戶籍地群眾低保申請的情況，督促各鄉鎮落實好居住地申辦低保政策，有效解決居住地與戶籍地不一致困難群眾申辦低保的難題。

3.構建權責清晰、機制順暢、高效協同的低保救助工作格局

一是鄉鎮政府要切實承擔好低保工作的主體責任。按照現行政策規定，縣級政府承擔好審核確認、資金發放、監管的主體責任；鄉鎮政府承擔好申請受理、家庭經濟狀況調查、初審的主體責任；最低生活保障審核確認權限下放至鄉鎮人民政府的，縣級民政部門加強監督指導。建議由省級層面對低保初審權可以委托給村委會的情形予以明確。二是村委會履行好低保工作的協助職責。村委會協助鄉鎮做好政策宣傳、主動發現、家庭經濟狀況調查、動態管理等相關工作。暢通現行向鄉鎮人民政府提出書面申請或通過互聯網平臺提出申請的申請渠道，村委會不得代替鄉鎮接受申報受理或單獨進行家庭經濟狀況調查。三是健全協同配合機制。對于居住地申辦低保的，戶籍地村委會和鄉鎮、縣級民政部門要履行好家庭經濟狀況調查、動態復核的協助配合責任。

4.提升救助部門對申請人家庭經濟狀況的綜合研判能力

一是各鄉鎮經辦部門應掌握低保家庭收入、財產狀況認定條件的政策話語權。各鄉鎮要充分認識當前西部地區各級政府放寬低保對象家庭收入、財產狀況認定條件這一政策新變化的必要性，在家庭經濟狀況調查環節中，嚴格按照規定，把握好低保評判核心。二是精準進行家庭經濟狀況評估認定。落實好因殘疾、因病、接受教育增加的剛性支出和必要的就業成本適當扣減政策，嚴格落實原則上不予納入低保的五種財產情形要求。綜合考量家庭財產取得的時間、財產市值、實際歸屬以及其家庭實際生活狀況等，精準地對申請家庭實際困難情況進行判定。三是不斷完善各地居民家庭經濟狀況核對平臺建設。繼續推倒“數據煙囪”，消除部門壁壘，實現社會救助部門與各領域信息資源的匯聚整合和關聯應用，讓大數據多跑路。四是綜合運用多種調查方式。采取入戶調查、鄰里訪問、信函索證、提請縣級人民政府民政部門開展家庭經濟狀況信息核對等多種方式，不斷提高調查的精準度。

5.多舉措提高低保救助工作人員隊伍政策執行能力

一是提高社會救助工作人員責任心和業務水平。加強縣鄉兩級社會救助經辦人員、村級社會救助協理員的政策培訓和業務培訓，提升救助工作人員的崗位榮譽感，保證每一名具體經辦人員吃透低保政策。二是建立容錯糾錯機制。建立容錯清單，對主觀違法亂紀和客觀工作條件不具備導致的工作失誤加以區分。三是充實縣鄉兩級工作人員力量。通過公開考錄招聘或政府購買服務方式，按規定足額配備工作人員。

6.增強特困集中供養制度宣傳動員效果

深入基層一線對分散供養的特困人員開展動員入住工作，詳細解讀救助政策，打破群眾思想禁錮，引導符合條件的特殊困難群體入住供養機構。

（二）加強“精準服務”機制建設

1.運用“大數據+鐵腳板”加強動態管理

充分利用大數據，以預警發現、線上跟蹤、線下督辦的方式實施在線跟蹤。通過大數據系統，將經濟狀況變動、家庭人員就業服役情況等數據，與在冊救助對象數據信息進行交叉比對，由各縣鄉組織對排查出的疑點數據核查確認，通過定期摸排比對，依規進行數據更新，精準調整救助金。

2.構建以需求為導向的救助供給機制

精準救助的落腳點是對困難家庭需求的精準回應，努力減少救助服務中出現的“供需錯配”和“供需脫節”等問題。一方面，整合各類救助資源，把低保、特困供養等基本生活救助，與教育、醫療等專項救助有機結合，為不同的困難家庭量身定制救助措施。另一方面，加強對低保群體和特困群體需求的動態監測，及時調整救助方案。

3.積極拓展“物質+服務”的救助方式

基本生活救助重點是解決困難群體的基本生活需求，但也不能忽視其心理狀況、社會關系和訴求等需求。應大力發展社會工作與基本生活救助的銜接，引入專業社會工作者，從心理、社會交往等方面了解困難群體的心理狀況、社會關系和訴求等，在現有物質扶持之外，以“物質+服務”清單方式，通過提供就業培訓、稅費減免、貸款貼息等優惠政策降低困難群體的就業創業成本；通過鼓勵企業吸納、公益性崗位安置等方式，在工作和勞動中培養困難群體的勞動技能；通過康復與護理救助服務、照料看護與托管救助服務、心理救助服務等，滿足困難群體的精神慰藉需求。在幫助困難群體擺脫物質困境的同時，轉變困難群體的心理感受，激發其上進心。

4.健全農村基本生活救助資金多元化籌集機制和監督機制

困難群眾救助屬于中央與地方共同的財政事權，要合理劃分中央財政與地方財政的支出責任，進一步完善經費保障機制。加大政府購買服務類社會救助項目的力度，以給予稅收優惠、費用減免等優惠政策，吸引更多的社會力量參與基本生活救助工作，不斷提高參與社會救助的社會組織救助資源利用效果。

（三）加強“精準退出”機制建設

1.繼續執行好漸退期政策

對退保后仍屬于低收入家庭的，針對其實際困難和不同需求，按照有關政策分別給予醫療救助、臨時救助、住房保障、教育資助等相應扶助，并引導社會力量給予關愛幫扶。

2.建立社會救助失信行為部門聯合處理機制

改變當前對失信低保對象的處理局限于民政部門“單打獨斗”的局面，建立由民政部門統一協調，教育、醫療、社保、公檢法等部門聯合參與的社會救助失信行為處理機制，定期召開部門聯席會議，促進監管落實到位。

3.改進退保的群眾工作方法

除加強系統監測、信息比對和主動申報工作外，依托村委會加強與低保對象溝通解釋工作，耐心處理，避免沖突，以剛柔相濟的方式方法穩妥做好退保工作。

四、結束語

西部地方各級政府需要通過建立和完善農村基本生活精準救助實施機制，不斷加強基礎性、普惠性、兜底性民生保障建設，實現在共同富裕的道路上不落一人的目標。

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