北京市“減污降碳”協同治理政策文本分析

摘" "要：自《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出“推動減污降碳協同增效”以來，我國生態文明建設已經進入全面轉型的關鍵時期。政策協同作為“減污降碳”協同治理的關鍵環節，對于協同效率具有直接影響，但現有研究對于治理前端的政策協同程度卻關注不足。鑒于此，將研究視角前移，梳理現有制度框架，對地方政府協同治理相關政策文本進行量化分析，構建涵蓋主體協同、目標協同、工具協同、內容協同的地方政府“減污降碳”政策協同程度四維評價體系。同時，選擇北京市為案例，開展地方政府“降碳減污”政策協同現狀分析，以期為相關部門推進減污降碳政策協同程度評價工作，優化協同機制提供決策支撐。

關鍵詞：協同治理；“減污降碳”；政策分析；政策建議

中圖分類號：F205" " " " 文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2025）02-0080-05

2022年6月，生態環境部等七部委聯合印發《減污降碳協同增效實施方案》，要求開展重點城市減污降碳協同度評價研究，但截至目前，僅個別試點地區發布了減污降碳協同措施和進展效果的量化評估報告。而在現行的評價體系中，引用了部分文件中的區域減污降碳方面的指標，例如《低碳城市評價指標體系》《無廢城市建設指標體系》等。但這些文件工作側重點不同，無法替代政策層面的減污降碳協同度評價。政策協同作為“減污降碳”協同治理的關鍵環節，對于協同效率具有直接影響。政策協同度評價的缺失，會導致減污降碳協同度評價的不全面。因此，區域減污降碳政策協同度評價的研究依然具有迫切性。

相關研究領域就“減污降碳”協同的效果構建了豐富的指標體系。例如，陳艷與袁春來[1]圍繞綠色低碳協同發展，構建了評估長江中游城市群協同發展情況的指標體系。王敏等[2]在深入挖掘協同內涵的基礎上，構建了目標協同、路徑協同、管理協同三個層面的減污降碳協同度評價指標體系。王涵等[3]計算了省級行政單位的（自治區、直轄市）減污、降碳和經濟指標的耦合協調度，從而分析不同地區的協同治理效果。其他針對地區層面的評價則結合了綠色經濟[4-5]、可持續發展[6-7]等內容展開。但總的來說，上述研究多圍繞減污降碳政策的實施效果展開，并未對政策層面上區域減污降碳的協同度進行評價。

政策協同是協同治理的關鍵環節，但現有研究對治理前端的政策協同程度卻關注不足。基于此，本研究將視角前移，梳理現有制度框架，對地方政府協同治理相關政策文本進行量化分析，研究地區減污降碳政策協同度評價指標，形成涵蓋主體協同、目標協同、工具協同、內容協同的四維評價體系，建立地方政府“降碳減污”政策協同數據庫，為進一步實證研究奠定基礎。同時，充分考慮不同地區政策實施環境的差異性、復雜性，本文選擇北京市為案例開展地方政府“降碳減污”政策協同現狀分析，為相關部門推進減污降碳政策協同程度評價工作，優化協同機制提供決策支撐。

一、地方政府“降碳減污”政策協同的多維評價

借鑒丁伯根[8]經濟政策四元分析框架，本文從主體協同、目標協同、工具協同、內容協同四個維度來評價地方政府“降碳減污”政策協同程度。下頁表1為地方政府“降碳減污”政策協同的多維評價體系，共4個維度8個指標的含義與測度方法。

其中，政策主體是指政策頒布與實施的責任主體[9]。不同政策主體關于環境治理的集體決策與操作化安排通過聯合發文的形式體現。因此，以地方政府部門的聯合發文數量與最大合作網絡衡量政策主體協調程度。

政策目標指的是政策的核心預期，直接關系著政策的實施效果。隨著生態環境治理的不斷深化，環境政策目標也體現出顯著的層次化特征，形成了“一般目標→正式目標→具體目標”的三級目標體系劃分[10]。其中，一般目標是對政策目標的高度抽象與概況。在此基礎上，正式目標對一般目標進行細化，例如項目操作等。一般目標進一步細化則形成了具體目標。具體目標強調政策實施的要求是什么，是指具體的實施策略、落實目標等。本文通過“降碳減污”政策的目標涵蓋程度與目標均衡程度衡量政策目標協調程度。

政策主體為達成既定目標而采用的手段、方法即為政策工具。政策工具的協同聯動是影響并實現協同治理的核心。根據執行手段的互補性特征，政策工具被劃分為供給型、環境型、需求型三類。政府通過自身規制職能，直接向生態環境治理供給資源的政策工具為供給型工具。需求型工具是利用政府參與行為，撬動綠色發展需求、降低生態環境風險的政策工具[11]。政府通過社會環境的創設間接實現政策目標的政策工具為環境型工具。因此，本文通過“降碳減污”政策的工具涵蓋程度與工具均衡程度衡量政策工具協調程度。

政策內容協同通過內容主題數量強烈程度衡量。政策主題能夠有效地提煉政策文本所蘊含的生態環境治理領域熱點和現實情況。在生態環境治理的全局視角下，政策內容對不同主題的涵蓋，反映出不同政策主體在政策制定中的配合協調。借鑒已有研究[12]，本文使用主題模型（Topic model）中的LDA模型提取政策主題，得到全國“減污降碳”政策文檔所包含的7個主題，計算地區政策文件的主題一致性得分并確定主題數量，形成各省份、地區政策文本的政策主題集。此外，政策文本的措辭越強烈，越能夠體現對政策工具的配合效果。因此，本文在內容維度中，增加對于政策文本中程度副詞、次詞頻數的統計。

二、“降碳減污”政策協同現狀分析

（一）數據來源與篩選

本文研究樣本為2021—2022年地方政府“減污降碳”協同治理政策文本，樣本取自“北大法寶”數據庫（http：//www.pklaw.cn）以及各省（自治區、直轄市）的政府官網。以“污”“碳”為關鍵詞檢索相關政策文件，對照政策標題以及文本內容進行篩選，剔除與生態環境無關的文本，剔除簡單的批復、通知文本。根據政府官方網站對樣本中缺失的文件或文件附件進行補充，最終得到444篇政策文本，構成本文研究樣本。研究樣本以地方規范性文件與地方工作文件為主，包含少量地方性法規、地方司法文件等。研究樣本的文件類型分布如表2所示。

基于以上樣本，后續以北京市為案例，從政策主體、政策目標、政策工具和政策內容四個維度進行政策協同現狀分析。

（二）北京市“降碳減污”政策協同分析

2021年開始北京市政府機構開始發布減污降碳協同治理相關政策，發文機構包括北京市委、市政府、市政府辦公廳、生態環境局、發改委及各區政府部門等，內容涵蓋能耗控制、技術改造與監督管理等。表3列示了北京市“減污降碳”政策文件發布情況。

2021—2022年期間，北京市共發布“減污降碳”政策文件22篇，包含地方工作文件18篇，地方規范性文件4篇。2021年北京市發布“減污降碳”政策文件5篇，與當年全國省份及地區均值接近；2022年各省份及地區發布“減污降碳”政策文件數有所提升，北京市共發布“減污降碳”政策文件17篇，遠高于當年全國省份及地區均值。

本部分研究梳理現有制度框架，對北京市“減污降碳”協同治理相關政策文本進行量化分析。

1.政策主體協同

政策主體負責政策的頒布和實施，包括政府組織和社會組織。單個政策主體權責往往有限，多個政策主體積極參與是政策協同的前提。“減污降碳”政策主體的協同情況見表4。

“聯合發文數”與“最大合作網絡”這兩個指標在2021—2022年期間均有所上升。整體而言，平均每份文件均有超過1個政策主體的參與，各省份與地區政策主體參與“減污降碳”協調治理積極性較高，且具有一定的覆蓋性。

通過對政策文本的政策主體提取，得到北京協同治理的政策主體的數量為11個，較多數量的政策主體參與，顯示出北京市對于“減污降碳”的重視程度。但現有政策主體全部為政府部門，學會、研究院、行業協會、咨詢機構等專業機構的參與情況難以通過政策文本分析得出。由于“減污降碳”協調治理政策涉及多個領域，具有一定的復雜性和跨界性。在政策制定中，需要更加注重提高多元主體參與的廣度和深度，提高協同治理質量。

2.政策目標協同

政策目標是政策主體期望達到的政策預期，政策目標的制定直接決定了政策的實施效果。“減污降碳”政策目標情況見表5。整體而言，現有的“減污降碳”政策目標的體系化特征較為顯著，各省份和地區的三類政策目標均有占比。

北京市“減污降碳”協同治理政策具有目標協同度較高、指導性較強的特點。已基本形成了以“減污降碳”為一般目標；以優化能源結構、強化碳排“雙控”、協同污染防治、經濟杠桿撬動、金融工具牽引等為正式目標；以提高可再生能源比例、加強重點碳排放單位管理、促進各類園區綠色循環改造升級、推動公共建筑節能綠色化改造、建立健全面向中小微企業和市民的碳普惠激勵機制等為具體目標的三級政策目標體系。

進一步地，三級政策目標分別對應了戰略層、部署層與操作層三個政策層級。其中，戰略層面的“計劃”“規劃”等政策文件，具有最高層級的指導作用，與“減污降碳”為一般目標相適應。政策實施相關的“條例”“辦法”“意見”和“方案”等約束性與指標性相對較強，是各地區對戰略層面“計劃”“規劃”的部署，與優化能源結構等減污降碳正式目標相適應。地區各部門的行動計劃、實施細則等，具有較強的可操作性，是對相關“條例”“辦法”等的進一步延伸與細化，與具體目標相適應。

3.政策工具協同

根據實施方式的不同，供給型政策工具主要通過政府部門提供信息支持、引進人才以及資金投入等方式，為協同治理提供必要的要素支持。需求型政策工具則是通過政府采購、外包服務等手段，刺激和拉動市場需求。環境型政策工具利用金融、稅收等杠桿手段來調節市場關系，通過金融支持、法規管制等間接地對碳排放與污染治理產生影響。各類政策工具的具體應用情況參見表6。

北京市的“減污降碳”協同治理政策以明確的目標為導向，已經基本構建了一個由供給型政策工具推動、需求型政策工具拉動以及環境型政策工具施加影響的多元化政策工具組合。總體而言，供給型政策工具和環境型政策工具的使用頻率和種類均高于需求型政策工具。特別是在環境型政策工具中，金融支持和稅收優惠等政策工具得到了較為廣泛的應用。然而，需求型政策工具尚未得到有效實施，其導向作用相對較弱，并且與其他措施的協同度不高，這可能會在一定程度上削弱相關政策對協同治理的推動作用。

4.政策內容協同

本文使用主題模型（Topic model）中的LDA模型提取政策主題，得到全國“減污降碳”政策文檔所包含的7個主題，各主題前12位顯著詞（Most Salient Terms）見表7。

北京市“減污降碳”政策內容協同情況見表8。整體而言，北京市“減污降碳”協同治理政策主題有所下降。但結合表3可知，樣本期間北京市政策頒布整體數量是上升的。可見，政策主體數量和政策頒布整體數量無關，政策頒布數量的多少并不能實現對“減污降碳”領域的全面覆蓋。2021年北京市“減污降碳”協同治理政策主題整體較為豐富，2022年政策主題逐漸聚焦，并呈現顯著的地區特色。2021年北京市政策主題集中較為豐富，涵蓋“科技”“能源”“治污”“監管”“金融”，而2022年進一步聚焦在“能源”“治污”“金融”三個主題，呈現顯著的地區特色。從內容的強烈程度來看，2022年北京市的政策內容強烈程度較2021年有顯著上升，副詞詞頻變化在一定程度上也反映出政策傳遞的效率。

三、“降碳減污”協同治理政策建議

本文基于政策文本的定量挖掘，構建“政策主體-政策目標-政策工具-政策內容”四維分析框架，對北京市2021—2022年的“降碳減污”政策協同進行分析評價。研究結果表明：

第一，北京市“減污降碳”協同治理政策有較多數量的政策主體參與，能夠在發揮主體資源優勢的基礎上更為全面地實現協同治理，但政策主體多為政府機構，主體類型相對單一，缺乏非政府機構的多元參與。第二，北京市“減污降碳”政策呈現出以根政策、干政策和枝政策協同分布的政策層級，具有目標協同度較高、指導性較強的特點。第三，以目標為導向，北京市協同治理政策工具協同發力，基本形成了供給型工具推動、需求型工具拉動、環境型工具影響的多元政策工具組合。第四，北京市協同治理政策主題整體較為豐富，近年來政策主題逐漸聚焦，并呈現顯著的地區特色。

基于上述結論，本文得到如下政策啟示：

第一，擴大政策協同主體。基于生態環境協同治理的全局性視角，不斷破除行政壁壘，組織跨部門合作。同時構建協同框架，明確不同政策主體的權責劃分，避免多主體重復溝通、沖突造成的低效率。在政策制定和實施過程中，還應積極吸納學會、協會等更多主體加入政策制定，發揮多元主體的治理作用。

第二，優化政策工具組合。進一步提升供給型政策工具的效率，落實稅收補貼等高成本的政策工具在生態環境治理中的杠桿作用。引入市場、社會等多元主體力量提升需求型政策工具的帶動作用。結合北京地區金融中心的城市定位，通過金融支持等方式激發市場主體在減污降碳活動的過程中攻堅克難的動力。

第三，因地協同，跨區協同。地方政府落實協同治理政策的過程中要注重區域性特征，根據地區目標定位、實際發展等情況，在貫徹落實中央政策精神的基礎上進行協同創新。京津冀三地應進一步深化區域交流與合作，推動跨區域協同治理體系建設，增強北京對于津、冀兩地的輻射帶動作用。

四、結束語

本文構建涵蓋主體協同、目標協同、工具協同、內容協同的地方政府“減污降碳”政策協同程度四維評價體系，以北京市為例開展政策協同現狀分析。未來，相關部門還應進一步擴大政策協同主體，優化政策工具組合；同時因地協同，跨區協同，以優化協同機制。

參考文獻：

[1]" "陳艷，袁春來.長江中游城市群綠色低碳協同發展分析[J].環境保護，2019，47（10）：57-61.

[2]" "王敏，楊儒浦，李麗平.城市減污降碳協同度評價指標體系構建及應用研究[J].氣候變化研究進展，2024，20（2）：242-252.

[3]" "王涵，李慧，王涵，等.我國減污降碳與地區經濟發展水平差異研究[J].環境工程技術學報，2022，12（5）：1584-1592.

[4]" "李萌，劉皓，史聆聆，等.基于熵值法的城市生態經濟綜合評價體系構建及江蘇省評價研究[J].生態經濟，2022，38（8）：68-71.

[5]" "李冰.北京通州區綠色城市研究[J].未來城市設計與運營，2022（10）：14-21.

[6]" "馮相昭，楊儒浦，李媛媛.城市減污降碳協同增效進行時：唐山案例[J].世界環境，2022（4）：36-39.

[7]" "陳思含，邵超峰，高俊麗，等.基于可持續發展目標的資源型城市可持續發展評價技術及應用：以湖南省郴州市為例[J].生態學報，2022，42（12）：4807-4822.

[8]" "丁伯根．經濟政策：原理與設計[M]．張幼文，譯．北京：商務印書館，1988．

[9]" "郭本海，李軍強，張笑騰．政策協同對政策效力的影響：基于227項中國光伏產業政策的實證研究[J]．科學學研究，2018（5）：790-799．

[10]" "Howlett M，Ramesh M.Studying Public Policy：Policy Cyclesand Policy Subsystems[M].Toronto：Oxford University Press，1995.

[11]" "周密，胡清元.區域科技創新政策協同的多維度文本分析：基于京津冀和長三角的異質性視角[J].首都經濟貿易大學學報，2022，24（6）：59-76.

[12]" "曹晨，羅強勝，黃俊，等.成渝地區雙城經濟圈科技創新合作現狀分析：基于社會網絡與LDA主題模型[J].軟科學，2022（1）：98-107.

【責任編輯" "文" "欣】