“上海2035”總規分區體系與傳導路徑優化研究

關鍵詞：規劃分區；傳導路徑；“上海2035”總規

1 規劃分區的概念緣起

在地理學上，分區也被稱為區域劃分。地理學家德溫特·惠特爾西（Derwent Whittlesey）[1]對其定義為“區域實際上是一個概念性的存在，是通過挑選與特定地域利益或議題相關的屬性而構建出來的”。規劃分區則是出于呈現規劃目標與規劃意圖的區域劃分，是規劃最基礎的方法和工具，是各地規劃實踐的產物。

學界普遍認為現代的規劃分區實踐源于德國19世紀中后葉以用途引導與管制為基礎的現代規劃分區[2-3]。此后，英國、美國也都相繼開始了規劃分區的探索。進入21世紀后，為適應新的社會、經濟、技術發展的要求，美國以用途為核心的規劃分區逐漸向承載多元目標的綜合分區轉型。例如洛杉磯在原有用途分區的基礎上，統籌納入了激勵性分區、形態分區等，形成了更為混合多元的規劃分區模式。此外，為實現特定政策目標，洛杉磯還形成了疊加的政策分區，如商業和藝術區、社區規劃實施疊加區、歷史保護疊加區等[4]。

總的來說，規劃分區是各個國家和城市為了更好實現各類空間差別化引導與管控而產生的規劃工具。規劃分區的內涵已經從以功能引導為主的用途分區，逐漸向建筑風貌形態的管控、政策投放的引導等多目標深化細化。

2 我國空間規劃中的規劃分區與作用

2.1 規劃分區的提出

在我國以往的各類空間規劃中，規劃分區雖有所體現，但概念并不明確。在新的國土空間規劃頂層設計下，2020年出臺的《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》（以下簡稱“《市級指南》”）明確提出要“按照主體功能定位和空間治理要求，優化城市功能布局和空間結構，劃定規劃分區”，“規劃分區分為一級規劃分區和二級規劃分區”[5]6，14。在某種程度上，新的規劃分區融合了原有三類規劃的分區意圖，形成了既體現用途又體現保護與發展政策導向的兩級規劃分區模式。依托規劃分區而不是以往的“大、中、小”類用地的模式被認為能更好地保障國土空間規劃傳導的有效性，并為下位規劃的編制留有彈性[6]51。

同時，除了這一基礎優勢外，承載更多元目標的規劃分區模式還能更好地適應國土空間規劃綜合治理需求。《市級指南》中也指出“出于特殊政策管制要求，可在已有的分區基礎上進行拓展并明確管控要求，如補充歷史文化保護、災害風險等分區”[5]14，這契合了國土空間規劃分區須適應并承載多元治理要求和政策意圖的使命。

2.2 規劃分區的作用

概括而言，在國土空間規劃體系下，規劃分區被賦予了以下3個方面的作用。

（1）承載多元的空間治理需求

在社會分工越發精細、人與自然關系越發復雜的發展趨勢下，空間規劃除了滿足建設管理需求外，還要逐步疊加資源管理、形態管理、文化管理等多元需求，規劃的復合管理特征進一步凸顯[7]。國土空間規劃，尤其是大尺度的國土空間規劃，更強調規劃的空間引導與控制，規劃分區作為承載這一意圖的重要手段，應體現對城市各條線工作的統籌引領作用和對全域全要素的綜合治理要求。

（2）實現各類空間的差別化治理

關注區域差異，因地制宜地指導不同區域的保護與開發。基于不同層級、維度的治理目標以及各類空間自身的差異特點，劃分不同尺度、不同類型的分區空間，并制定分區目標指標、引導與管制策略，從而實現各類空間的差別化和有序化治理，提升各類引導管控措施的精準性。

（3）保障各層級國土空間規劃傳導的有效性

一方面，在各級國土空間規劃需要嚴格落實包括“三區三線”在內的剛性管控內容。另一方面，2019年發布的《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》也提出因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和創新活動留有空間[8]。因此，國土空間規劃分區應當是在保障剛性要素傳導的基礎上，為下位規劃編制留有彈性的規劃技術工具。

3 各地實踐綜述與對上海的審視

3.1 各地已有實踐綜述

在國土空間規劃改革的背景下，各地在《市級指南》明確的用途分區基礎上，對規劃分區均有一定細化增補的探索。

3.1.1 對城鎮開發邊界外空間的規劃分區進行了深化細化

在《市級指南》用途分區的基礎上，各地正進一步依據分級分類保護利用的思維深化生態保護、農田保護相關的分區種類。如浙江省在《浙江省國土空間規劃分區分類指南（修訂試行）》中明確“一方面，為體現陸域、海域生態控制區的差異化管制措施，將生態保護區細化為核心保護紅線區、陸域保護紅線區與海洋保護紅線區三類；另一方面，為體現永久基本農田特殊保護，對最優質、最集聚的永久基本農田實施更嚴格的保護和管控，以及體現浙江特色和加強永久基本農田后備資源管理，將農田保護區細分為永久基本農田集中區、永久基本農田一般區，將一般農業區細分為一般農業區和農田整備區”[9]。臨海的廣東深圳、汕頭則從自身海洋特色出發，在國土空間總體規劃中進一步強調海岸線、海岸帶的分區保護與開發引導。

3.1.2 對形態分區和特定政策分區均進行了一定創新探索

各地大多關注對總體山水格局的保護與延續，并在城鄉景觀風貌分區、建筑高度分區、開發強度分區之外，還劃定了建筑密度管控分區以及重點風貌片區等。比如，蘇州強化了對重要地區的風貌管控，為保護山水、文化景觀風貌，在市轄區內劃定含近山、濱水、歷史文化遺產周邊在內的三類風貌區，并對分區內的建筑高度、濱水建筑輪廓線、通水廊道、建筑體量等城市設計要素提出導向與管控要求。

此外，各地根據自身特色，為更有效地投放相關政策，形成了“定制化”的規劃分區探索。以蘇州市為例，劃定大運河沿線地區、產業區塊與產業基地、城市更新地區等重點地區，并形成包括發展導向、功能準入、形態管控等在內的綜合要求。杭州則關注城市創新發展與文脈延續，創新性地提出了城市創新圈、文化圈的劃分。此外，各地大多還考慮了通風廊道的劃定。

3.1.3 嘗試通過多種方式明確規劃分區的傳導路徑

各地在創新性地提出多種規劃分區模式的同時，也在嘗試通過標準指南、專項規劃、政策文件等多種方式來明確各類規劃分區傳導的路徑。蘇州市較好地在市級國土空間總體規劃中闡述了部分分區向下傳導的規則，比如明確了各類用途規劃分區主要依托主導用地類型與比例、可兼容用地類型、禁止新增用地類型的路徑向下傳導；在建筑高度分區中構建了基于分區與建筑用途類型相疊加的高度指引。杭州市圍繞特別生態功能區，提出后續通過構建產業準入制度、出臺產業發展導向清單、空間布局指引等明確傳導規則。此外，針對通風廊道、產業空間等政策分區，各地也將通過出臺相關專項規劃、規范與指南、政策文件的方式補充明確管控規則。

3.2 “上海2035”總規的規劃分區實踐

“上海2035”總規批復后，上海構建了涵蓋“總體規劃層次—單元規劃層次—詳細規劃層次”3個層次的國土空間規劃體系。相應的，上海也初步探索了與這一規劃體系相適應的分區技術，以實現對用地主導功能、城市形態與風貌的引導和差異化的政策供給。比如，總體規劃層次通過結構性分區代替傳統用地[10]，劃分為居住生活區、商業辦公區、公共服務設施區、工業倉儲區、公用基礎設施區、農林復合生態區等分區（見圖1-圖2）。為彰顯城鄉風貌特色，保護自然山水格局，劃示了都會風貌區、都會風貌核心區、其他城鎮風貌區、水鄉風貌區、濱海風貌區、崇明三島風貌區等引導風貌塑造[11]（見圖3）。“上海2035”總規還對特定政策類分區進行了初步探索，如戰略預留區、產業基地、產業社區等（見圖4-圖5）。

此外，“上海2035”總規也開始探索與規劃分區對應的指標、策略體系，并通過各層次和各類型規劃、政策文件、標準規范等多種方式進行明確。如全市生態空間專項規劃中明確了生態廊道的建設用地占比、森林覆蓋率等，鎮級國土空間總體規劃編制技術標準則進一步明確了產業基地、產業社區等分區中工業用地的占比等技術要求和其他管理要求，作為落實分區意圖的重要手段。

3.3 對上海的審視

相較于國內外城市的實踐，對照規劃分區作為承載多元的空間治理需求、實現各類空間差別化治理以及保障規劃要素有效傳導的技術工具的定位，上海規劃分區研究與實踐均有待深化，并需要著重解決以下問題。

3.3.1 規劃分區體系不夠完善

上海已有實踐初步探索了基于土地用途功能、城市空間形態與風貌引導以及特定政策的分區方式，但還存在體系不完整，重城鎮開發邊界內、輕郊野生態地區等問題。如開發邊界外功能用途分區僅分為農林復合生態區和生態修復區，對于具體開發保護差異性導向不夠明確；總體城市設計的風貌分區還缺乏對城市的整體結構形態進行宏觀控制的分區，對關鍵地區缺少特別規劃分區指引。

3.3.2 分區傳導的內容不夠明確

上海雖然探索了總規層面的規劃分區，但分區傳導管控的內容尚不完整，綜合性的管控手段有待進一步完善。如總體規劃雖然劃分了居住生活區、商業辦公區等結構性功能分區，但缺少如何向單元規劃和詳細規劃層次用地深化的傳導內容；雖劃定了創新功能集聚區，但缺少相對應的創新要素供給和產業發展政策的引導要求。

3.3.3 分區傳導的方式不夠清晰

一方面，分區邊界逐層深化細化規則不夠清晰，如在總規層次劃定的各級城市中心分區，向下逐級傳導過程中未明確分區范圍邊界深化傳導的底線要求與彈性規則；另一方面，分區傳導內容剛彈管控要求不夠明晰，如各類生態廊道向下位傳導的廊道寬度、森林覆蓋率、建設用地占比等內容，其剛彈結合的適用情形還有待深化，一定程度上減弱了分區傳導效力。

4 規劃分區體系優化的思路

以《市級指南》明確的規劃分區為基礎，基于國際國內實踐經驗和“上海2035”總規的初步探索，可以從國土空間規劃重點關注的土地用途、特定政策、風貌形態3方面出發，形成基礎分區+疊加分區的開放式分區體系，基礎分區以用途分區為主，疊加分區以形態分區和特定政策分區為主，進一步細化基礎分區和疊加分區的類型，實現對不同分區的規劃引導（見圖6）。

4.1 基礎分區

以“上海2035”總規的用途分區為基礎，承接《市級指南》的新要求，突出保護與開發導向差異，進一步深化細化開發邊界外的用途分區，如生態保護分區可細化山水濕地林地等資源要素類型分區；農田保護分區可分為永久基本農田集中區、一般農業區和農田整備區等二級分區；鄉村發展分區，可結合特色農業發展情況，以及村莊發展導向等進行細分；海洋發展類分區可劃分為漁業、工礦、交通、游憩等發展類型。

4.2 疊加分區

疊加分區可以包括形態分區和特定政策分區兩類，與《市級指南》中的復合控制區相類似，可根據上海不同階段、不同地區的風貌、政策引導與管控需求，動態創設疊加分區。

特定政策分區在“上海2035”總規已有的分區基礎上，借鑒紐約等城市政策分區的實踐經驗，可根據一定時期內的特定發展需求，進行分區的增補調整。如根據存量時期發展要求，可補充城市更新分區；根據未來空間拓展需求，可補充地下空間利用分區和低空空域分區等；根據新發展理念，可補充無車區、零碳/近零碳分區等。

形態分區則是貫穿國土空間規劃編制、提升環境品質的重要手段，可在“上海2035”總規基礎上進一步補充整體結構形態的宏觀控制分區，如高度分區、強度分區等；在對關鍵地區的特別引導上，可補充對于總體城市景觀影響較大區域的管控引導分區，如中心地標控制區；在提升全域空間品質方面，突出從城市向鄉村延伸，關注鄉村地區自然肌理和風貌特色的管控引導分區，實現整體景觀風貌品質的提升。

5 規劃分區的傳導路徑闡釋

分區傳導路徑需明確傳導的內容和方式。傳導的內容一般包括目標指標、邊界、要素、策略等。目標指標是下位規劃需要落實的定性與定量管控要求，其中指標可包括約束性指標、預期性指標等；邊界主要指分區管控的范圍；要素指的是某一分區內下位規劃需要保障或落實的點狀要素或線性要素，如基礎設施、公共服務設施等。策略是為了實現分區目標而制定的方針、方法，如準入清單、負面清單或是通則要求等。

分區傳導的方式主要體現約束性和引導性，各級國土空間規劃縱向傳導時既有下位規劃不得變更的剛性管控，也有以對下位指導為主的彈性引導，此外針對部分兼具目標與底線的規劃內容還需要剛彈結合的傳導方式，一般可分為“落實”“深化”“優化”“增補”4種方式（見表1）。

5.1 基礎分區的傳導：保障底線，促進用途的彈性混合與靈活布局

基礎分區體現對不同層次規劃功能用途的適應性，重點是在保障“三區三線”底線、各類重點項目、公益性用地的基礎上，促進各類用地的彈性混合與靈活布局。《市級指南》明確“規劃分區應以主體功能為基礎，體現規劃意圖，配套管控要求”，即在保障一定主體功能的基礎上，不排除其他功能用地的布局，重點在于提升功能兼容性，避免以往“大、中、小”類用地的樹形傳導問題[6]54。然而，不同用地功能的布局間仍然存在一定妨害性或不適應性問題。因此，基礎分區的傳導可基于用地功能的妨礙性、兼容性原則，依托“準入用途+用地指標”的形式進行傳導，實現從格局、結構、布局到用地的遞進。

單元規劃層面，以總體規劃的用途分區的結構線為指導，對用途分區類型與邊界進行深化、優化，形成城鎮開發邊界內以街坊為顆粒度、城鎮開發邊界外根據地區實際特征確定單位尺度的功能引導區表達。同時，為更好指導詳細規劃編制，城鎮開發邊界內可考慮依托“主導用地類型+準入用地類型+用地類型比例”向下傳導。城鎮開發邊界外兼顧生態保護與鄉村發展的需求，可依托“主導用地類型+準入用地類型+耕地等底線型用地規模指標”向下傳導，予以下位規劃深化、優化的可能。

詳細規劃層面，銜接國家就城鎮開發邊界內實行“詳細規劃+規劃許可”，城鎮開發邊界外實行“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”的管制方式要求。城鎮開發邊界內用途分區應進一步細化為各類用地地類；城鎮開發邊界外針對基本農田或是已明確項目可細化為用地地類，針對項目仍不明確的則應允許繼續深化形成村莊建設區、一般農業區、林業發展區等用途管制分區。面向下位實施，可通過“準入建設行為+底線型用地規模指標”的方式，并允許各類非建設用地在一定指標約束條件下靈活互轉。

5.2 疊加分區傳導：強化綜合治理，兼顧發展指引與管理要求

5.2.1 特定政策分區傳導

特定政策分區圍繞各政策區特有的發展特征和目標需求，可制定“目標指標+邊界+要素+策略”的傳導內容，整合多領域的綜合治理要求，保障發展指引與管理要求傳導落實。

單元規劃層面，以總體規劃劃定的分區為依據、各類總體管控指標與引導策略為指引，基于地區的資源條件、階段特征、發展前景等綜合分析，圍繞地區層級的目標戰略，進一步優化、細分、增補各類政策空間并實行差異化的政策供給，形成對下位規劃和對應地區更具有可操作性和針對性的策略傳導內容，從而為系統全面地實現地區規劃目標提供有力的支撐，指導詳細層次規劃編制。同時，對應細化的特定政策分區，統籌考慮更具針對性的指標體系，各類建設與管控要求、各條線的管理策略以及相配套的政策機制，并允許下位規劃深化與增補。如在生態廊道分區中，既要構建涵蓋森林覆蓋率、建設用地占比、廊道寬度等指標體系，也應考慮保持和恢復生態連通性，促進生物多樣性的引導策略、廊道內各類建設行為的管控策略以及實施保障政策。

詳細規劃層面，以承接上位規劃的特定政策分區為主，可適當基于地區實際情況增補管控內容，指導后續建設與行動。

5.2.2 形態分區傳導

形態分區突出提升全域覆蓋的城鄉空間品質，從城市向鄉村延伸、從重點地區向一般地區拓展，以城市設計核心要素為抓手，進一步構建“目標指標+邊界+要素+策略”的內容組合，關注總體山水格局與水林田建等各類城鄉空間肌理特色，明確建設空間與生態空間形態引導的傳導要求，指導下位規劃與城市設計編制。

單元規劃層面，在總體規劃確定的城鄉總體風貌分區、重點風貌分區和特色風貌分區的基礎上，可聚焦結構性、關鍵性、典型性內容，以針對不同地區塑造高品質城市公共空間為主要目標，通過細化為高度分區、強度分區、密度分區、色彩分區、重要節點與廊道分區、特色景觀種植區、特色生態景觀保護區等，實現城鄉形態引導的全覆蓋。相對應的，城鎮地區重點關注建筑高度、建筑肌理、公共空間等，主要通過“基準建筑高度區間、地標建筑高度區間、容積率區間、建筑密度區間+肌理類型、公共空間等方面的引導策略”對下位規劃進行城市空間形態管控與引導。鄉村地區圍繞山水林田建等各類鄉村空間要素，可以進一步通過“建筑高度等約束性指標+各類生態斑塊連續度等預期性指標+分區景觀引導策略”等實現對鄉村建設空間與非建設空間的形態傳導，鼓勵下位規劃進行深化細化。

詳細規劃層面，城鎮地區的形態分區以打造具有特色的人性化場所為目標，可劃定形成更加精細化的形態分區，如街坊內公共空間、公共通道及地標建筑范圍等。鄉村地區以生態優先、傳承自然與歷史文脈為原則，形成體現郊野鄉村風貌差異化分區，對林田河網肌理以及鄉居風貌提出引導要求。

6 結語

規劃分區是實現各類空間差別化引導的區域劃分，是傳達落實各類規劃意圖與政策導向的重要工具。在建立國土空間規劃體系和落實黨的二十屆三中全會決定提出的“健全城市規劃體系”的背景下，有必要深入研究規劃分區，以發揮其承載多元的空間治理需求和實現各類空間的差別化治理，并保障各層級規劃傳導的有效性。筆者認為，上海應在銜接《市級指南》規劃分區的基礎上，充分考慮用途、特定政策、形態的實際管控需求，構建更開放、更多樣、更具適應性的基礎分區+疊加分區的規劃分區體系；并通過明確各類規劃分區的傳導內容，采用剛性與彈性相結合的方式，以實現“總規—分區”規劃意圖的有效傳導和落實。