面向存量發展時代的上海強度分區規劃技術方法優化研究

關鍵詞：強度分區規劃；技術方法；多要素互動反饋；上海

2003年，上海開展了強度分區和相應的規劃技術方法研究。現行的強度分區管控制度已執行了10余年，在上海的規劃管理中發揮了重要作用，有效控制了城市整體開發容量。《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”總規）的獲批，標志著上海城市發展已經轉入注重存量發展的新時期；隨著城市發展階段和發展要求的轉換，作為規劃開發控制核心手段的強度分區的規劃制定與管控技術方法，也需相應完善和不斷優化。

1 研究綜述

1.1 理論基礎

根據《城鄉規劃學名詞》，開發強度是指一定區域內建筑物和構筑物的總面積占該區域總面積的比例。強度分區又稱“密度分區”（density zoning），是依據不同的開發強度對城市和地區進行分區的行為與管理制度。其中，深圳對標香港地區沿用了“密度分區”，上海、武漢等更多城市采用了強度分區的概念（本文以下均統稱強度分區）①。容積率（FAR：Floor Area Ratio）是城市強度管理的核心指標，強度分區是以容積率管理為核心的規劃分區制度，是城市規劃對城市強度進行管理的手段之一。

開發強度與強度分區相關聯，可以用新古典經濟學的城市土地使用及空間分布理論來解釋。如阿隆索以微觀經濟學的原理提出的土地競租理論，既為城市密度分區的形成提供了經濟學的闡釋，又提示了城市區位是影響強度分區的重要因素；強度分區是一種經濟導向的間接控制，其價值在于確保土地價值得到充分實現[1]35。

1.2 國際經驗

19世紀末，歐洲城市就開始了強度分區管控的實踐探索。1874年，匈牙利布達佩斯劃定了覆蓋全城的強度分區，主要控制建筑密度與高度[2]。20世紀初，紐約頒布的首部區劃條例，采用了強度和高度分區，并在1961年新的《區劃法》中首次引入容積率概念。從紐約、東京和新加坡等國際大都市的經驗來看，強度分區管控的技術方法受城市發展階段、自然資源條件、土地所有制等因素影響較大。例如，處于增量發展階段的城市，主要是為了滿足快速發展的需要；因其大量新增用地所面臨的限制條件較少，所以管控相對較寬松，往往采用普適性規則。紐約、東京等城市進入存量發展階段后，更注重整體效率提升和各要素之間的關系優化，形成了與土地用途分區一致的強度基準分區，以及針對機遇地區、風貌保護區等特殊地區的強度管控特例制度。新加坡等以土地公有制為主的城市[3]，強度分區以城市整體效率最優為基本原則，強化公共交通導向，以規劃控制作為強度分區管控的主要手段。

1.3 國內實踐

唐子來等運用競租等微觀經濟學原理，曾經以深圳為案例，構建了一套與我國內地城市規劃體系相適應的宏觀、中觀和微觀多層次強度分區規劃的技術方法體系：宏觀層面設定全市開發總量控制目標，中觀層面制定分區控制策略和空間分配方法，微觀層面提出地塊規定性的強度指標要求[4]16。其后，以深圳、武漢為代表的國內若干超大特大城市，也根據城市發展要求，對強度分區規劃和管控技術方法作了研究和優化。

深圳自2002年開始的4輪強度分區工作，面對不同時期的城市發展背景和關鍵問題，其工作目標和重點存在著較大差別。如2002年密度分區研究，以總量分配法和綜合因子區位法技術方法，生成了4級密度空間分區；2007年的強度分區工作為應對土地資源難以為繼的突出矛盾，價值取向由2002年的“適宜的環境標準”轉變為“可接受強度限制”[4]18，并以實地調研和案例研究為支撐；2013年強度分區工作回應管理需求，實現了從技術文件到管理文件的轉變，并聚焦于微觀層面的地塊容積率控制規則研究；2018年的相關工作則對開發總量失控、民生保障不足、城市承載力堪憂等關鍵問題進行了重點研究，開展了交通、市政、公共服務的承載力評估，并借助于規劃大數據平臺進行密度分區方案的模擬、評估和調校。

武漢自2006年起開展的開發強度研究，強度分區采用了總量分配法和綜合因子區位法等技術方法。2010年面對城市快速發展、現行強度管控不適應等問題，動態優化了相關管理規定。此外，還依據近期規劃，調整了全市住宅、公共服務等建筑的總量，細化了居住、公共服務和工業這3類用地的強度分區圖，同時還補充了混合用地的容積率、容積率獎勵等管理規定。2014年以來，武漢市以“規劃引導+規則調控”為總體思路[5]，開展了新一輪優化完善工作。

1.4 基本特征

根據文獻綜述和國內外實踐，可以看到，強度分區具有從屬性、有限理性、時效性和政策性等特征。這就決定了需要對強度分區規劃和技術方法進行動態和持續研究。

從屬性：強度指標在城市發展目標中處于從屬地位，而非主導性[6]。一般而言，城市的環境承載力決定了城市總人口及生活生產方式；城市平均開發強度的提升并不意味著環境承載力的增加[7]。

有限理性：學者們通過個體導向、系統導向兩個維度研究強度指標的作用機制，發現城市開發強度的提高有利有弊，可謂充滿矛盾；亦即不存在絕對最優，只是相對更有利于某些系統。在實踐中可以發現，強度分區不可能同時滿足經濟、交通、生態、環境、社會等的全部要求，因而需要有所取舍或者排序，體現出有限理性。

時效性：強度分區的從屬性和有限理性決定了強度分區政策具有時效性。即城市空間發展和強度分布不是一成不變的，強度分區規劃應依據城市發展情況及時調整，才能保證強度分區管控的合理性。在宏觀層面上，隨著城市建設用地供求關系等的變化，需要適時對價值判斷和環境標準作調整[8]。在中觀層面上，隨著社會價值取向的變化，需要重新考慮確定強度分區的影響因子及其權重，并對強度分區規劃做相應調整。在微觀層面上，強度影響因子的變化可能會是經常的，需要動態調整地塊強度分配，但不應輕易改變地區開發總量。

政策性：城市規劃原本就具有公共政策屬性。開發強度和高度是開發控制的核心要素之一，以法規或管理文件的形式出現，體現了公共政策屬性。容積率獎勵和開發權轉移等亦屬于政策工具。

2 上海強度分區規劃的發展歷程與現實挑戰

2.1 發展歷程

上海是我國內地首批開展強度分區規劃研究并形成管控規定的城市之一。經過20余年的發展，已經形成了較為完善的強度分區規劃制定和管控技術方法。發展歷程大致分為3個階段（見表1）。

初步探索階段（2003—2009年）。自1990年代初期以來，上海城市建設經歷了超常規的快速發展， 建設用地規模和總量均大幅增長。據2003年的建設普查，上海中心城區整體開發強度高達0.93，超過了東京區部整體開發強度（0.79）。為有效貫徹《上海市城市總體規劃（1999年—2020年）》的戰略意圖，上海以分區規劃和單元規劃編制為契機，開展了《上海市中心城開發強度分區研究》。其中中觀層次強度分區以總量分配法和綜合因子區位法為主要技術方法，考慮了交通區位、服務區位、環境區位等多種影響因素而建構基準模型；此外還考慮了歷史風貌保護、城市設計美學、生態環境、景觀以及安全控制等要求而形成修正模型。此項研究完成后，成為當時中心城單元規劃和控規的編制依據。其中，明確中心城商業辦公建筑容積率上限為4.0，居住建筑容積率上限為2.5。此成果納入了修訂后的《上海市城市規劃管理技術規定（土地使用建筑管理）》（2003版）。

逐步優化階段（2010—2016年）。此時，上海中心城整單元控制性詳細規劃和郊區新城的整單元控規編制已經基本編制完成。但在快速城市化和轉型提升過程中，控制性詳細規劃也暴露出一些不足，因此上海開展了《上海市控制性詳細規劃技術準則》（2011版）（以下簡稱“《技術準則》”）的制定。2010年配合《技術準則》的制定，對強度分區開展了新一輪研究。通過評估發現，既有強度分區存在分級計算方法較復雜、指標上限偏低等不足，導致了強度分區實施情況不夠理想。因而這輪研究采用主導因子區位法，依據與軌道交通站點的距離系數確定強度分區，其他因素則不再予以考慮。同時還同步開展了空間管制的專題研究，提出根據功能、景觀價值的差異性，合理確定高度分區。

局部修正階段（2017年至今）。“上海2035”總規獲批后，應對存量發展時代，為進一步促進土地資源高質量利用，上海出臺了一系列針對開發強度和高度的政策管理文件（見表2）。這些政策文件在2016年修訂的控規技術準則的基礎上對開發強度管控局部做了調整。一是放寬了容積率高限，增加了容積率低限。本階段上海的發展提出“三個論英雄”②的要求，實際上更加強調單位土地的產出，因此對容積率的控制有所放寬。最顯著的是相關政策文件中提高了新城的容積率高限，同時也明確了標準廠房類工業用地和通用類研發用地低限。二是細化了空間圈層的強度分區管控規則。進一步細化了主城區的強度分區管控。區分為中心城區和主城片區，同時明確了主城區強度分區主導級別。三是更加強調了城市設計的作用。相關政策文件強調城市設計對于提升城市空間品質的重要作用，提出合理控制標志性建筑高度、科學論證街坊基準高度的要求。2021年發布的《上海市新城規劃建設導則》從城市設計的角度明確了一般高度控制區和標志高度控制區的管控要求。

2.2 現實挑戰

2.2.1 城市發展階段轉變后的新要求

“上海2035”總規明確提出規劃建設用地總規模負增長的要求，上海已經轉向了注重存量發展的新時期。當前，我國要求超大城市轉型發展，發展方式由規模擴張向內涵提升轉變。上海城市發展中空間格局相對穩定，新增用地規模呈現逐步減少趨勢，對城市空間的品質提出更高的要求。同時，踐行“人民城市”重要理念、創造高品質生活是滿足人民對美好生活向往的必然要求，城市發展在注重效率的同時需要更加關注公平和包容。城市發展階段的變化會導致強度分區規劃價值導向和目標的變化，進而帶來技術方法的轉變。但上海自2010年對開發強度開展專題研究以來，尚未對強度分區規劃的技術方法進行系統性的更新和優化。

2.2.2 局部最優與宏觀改善存在矛盾

在強度分區的實際管理過程中，市場主導的城市舊改一般都追求利益的最大化，謀求就地改造的財務平衡，突破容積率上限便成為最簡單和“有效”的手段；但這會造成部分地區 “局部改善、整體惡化”的問題，即過高的開發強度使得公共服務、交通等承載力不堪重負，反而會加劇城市運行的矛盾。產生這種弊端有多方面的原因，就技術層面而言，主要是既有的模型設計往往只關注到從宏觀—中觀—微觀的單向傳導，缺乏從微觀再到中觀、宏觀的反饋和修正。

2.2.3 對城市空間品質有了更高要求

由于強度分區的目的是為了減少城市無序建設帶來的負面外部性，這是一種城市控制的最低要求。這就使得在經濟利益的驅使下，開發商和個人通常只關注經濟效益最大化[1]37，僅僅滿足最低的規劃管理要求，導致城市空間品質不佳。同時，與城市空間品質緊密相關的強度和高度指標，在現行的技術管控中還存在“各管各”的問題。雖然上海通過編制重點地區附加圖則在一定程度上解決了這個問題，但對于一般地區仍缺乏相關的對策。

2.2.4 交通與用地的互動反饋不足

上海現行開發強度通過強度分區和地塊容積率兩個層次進行控制，強度分區劃分中以軌道交通線網密度作為主要計算依據，地塊容積率確定過程中引入交通承載力分析開展互動反饋。雖然交通條件是開發強度確定的重要考慮因素，但是互動反饋仍顯不足：一是對于交通策略考慮不足。依據“上海2035”總規，上海施行交通策略分區，不同策略分區的交通供給結構有所不同；因而，強度分區中以軌道交通作為唯一要素顯然不夠合理。同時，隨著軌道交通網絡的不斷優化，中心城地區軌道交通網絡高度覆蓋，按照現有的管理規定，強度分區差異性體現不夠，尤其是內環內區域幾乎都是5級強度。二是對于交通運行要素考慮不夠。“上海2035”總規提出構建多模式（市域線、市區線、局域線）的軌道交通網絡，現行強度分區模型未考慮軌道模式對用地開發的影響差異，也未充分考慮常規公交、軌交線路的服務效率以及軌道站點周邊的步行環境等要素。三是交通與用地互動深度還不夠。交通出行分布和結構與城市開發規模和空間分布息息相關、相互影響，交通系統承載力和運行狀況反過來也影響著土地利用及空間結構[9]，兩者的互動反饋是一個復雜而敏感的過程，局部交通問題需要從更大范圍、更深層次去尋找原因。

2.2.5 大數據等新技術和新方法應用不足

當前大數據、人工智能等一系列新技術新方法不斷涌現，強化規劃中的量化分析已成為國土空間規劃發展的新趨勢。面對精細化管理的要求，上海的強度管控還未對精準詳細的現狀和規劃信息數據進行匯總和整理。綜合交通模型等技術分析手段的應用還未全面推廣，尚未充分發揮新技術方法保障規劃方案相對科學性的作用。

3 上海強度分區規劃的技術方法優化探討

面對錯綜復雜的發展情勢和多方面的影響因素，新時代的上海強度分區研究和分區規劃制定，需要基于多要素互動反饋而創新技術方法。

3.1 從問題導向和趨勢導向出發，構建由總規分解和主導因素相結合的強度分區規劃技術架構

“上海2035”總規批復后，下層次的單元規劃已經全部編制完成，從而也為強度分區制定的技術方法進一步優化奠定了數據基礎。上海既有的強度分區規劃制定的技術方法強調軌道交通服務水平作為主導因素，能夠滿足城市快速擴張背景下對地塊的強度管控，但難以滿足在存量發展背景下對城市空間品質的要求。因此，有必要從問題導向和趨勢導向出發，構建互動反饋的強度分區制定的技術路線（見圖1），以保障新一輪全市強度規劃分區的優化編制。

新的技術方法為總規分解法和主導因素法相結合。首先是采用總規分解法，由于中心城各區和郊區各鎮單元規劃均落實了“上海2035”總規明確的全市總人口規模和建筑量的分解，綜合考慮了交通區位、生態空間、歷史保護等多種因素而確定了街坊內規劃住宅、商業商辦、公益性公共服務設施等主要用地的建筑總量，可以得到精度到街坊的既有規劃強度分區和高度分區，實現“上海2035”總規確定的人口和建筑量在空間上的具體落實。在此基礎上，再通過主導因素法，明確空間美感和交通服務水平作為主導因素構造修正模型，通過總體城市設計修正和交通承載力修正實現“強度—高度”協同統一、“人口—用地—交通—形態”互動反饋的強度高度規劃分區指引圖（見圖2-圖3）。依據總體城市設計的空間結構進行高度修正，根據高度修正反饋到強度修正，實現高度和強度分區的互動統一。運用綜合交通模型綜合考慮人口、用地、交通等相關要素，強化多要素量化分析，整體與局部的反饋聯動，保障強度分區分布的合理性。

3.2 通過總體城市設計修正，實現強度分區和高度分區協同統一

現階段上海的強度分區主要解決的問題從為增量空間開發制定統一規則逐漸轉變為提升城市空間品質、促進城市高質量發展。相比較，強度分區更關注經濟價值，而高度控制更關注美學價值。通過總體城市設計修正，可以實現強度和高度的協同管控，創造標志突出、疏密有致、特色鮮明的更具品質的城市空間。

總體城市設計修正首先明確修正要素。根據總體城市設計，確定影響城市空間高度格局的核心要素包括城市設計的分區、中心、界面、路徑和廊道等。然后通過風貌分區疊加特殊要素修正高度分區。具體路徑是確定各風貌分區的基準高度，明確一般情況下的主導高度分區，在此基礎上，通過特殊要素的提煉修正局部地區的高度分區，最終實現對高度分區的校核優化。其中，風貌分區修正根據城鎮或郊野各風貌分區特點，明確各分區的具體基準高度和高度分區。特殊要素修正重點對公共活動中心地區、廊道軸線、歷史風貌地區和重要風景區進行高度修正。公共活動中心地區聚焦地標建筑，形成高層簇群，塑造視覺核心。各級公共活動中心高度逐級遞減，強化全市高度序列。廊道軸線聚焦天際線塑造，針對骨干河道濱水地區、城市景觀軸線塑造各具特色、起伏有致、層次豐富的天際線。歷史風貌地區重點關注保護范圍內的限高要求，及其周邊地區風貌協調要求，合理控制新建建筑的高度。重要風景區重點關注風景區周邊高度的漸次變化和風貌協調，避免超高和超大體量遮擋物，鼓勵結合河流、綠地等開敞空間形成視線通廊。全市高度分區修正后再反饋到強度分區，對強度分區進行適當調整，實現強度分區和高度分區的協同統一。

3.3 通過全市交通承載力修正，實現“人口—用地—交通”互動反饋

運用交通模型綜合考慮人口、用地、交通等要素，并強化多要素量化分析，實現整體與局部的聯動反饋，保障強度分級分布的合理性。

一是建立基于交通承載力的開發強度修正方法。構建“整體與局部循環迭代”的兩級評估技術體系，從交通承載力視角修正開發強度。整體層面基于目標導向，局部層面采用類比分析，從“交通系統整體運行承載情況”“強度分區與設施供給的匹配程度”兩個維度對強度分區開展評估修正（見圖4）。

二是引入基于公共交通可達性的監測指標。借鑒倫敦經驗，引入公共交通可達性PTAL指標，綜合考慮軌道、常規公交等多種模式以及設施密度、發車間隔等服務效率因素，以“公共交通可達性3級以上的平均開發強度/開發邊界內平均開發強度”作為核心指標之一，鼓勵開發強度向公共交通優勢區域集聚，改變既有單一考慮軌道交通的開發強度分布模式。

三是充分依托上海市綜合交通規劃模型。強度分區直接影響人口崗位的空間分布，影響交通出行的強度、分布和方式結構，針對強度分區的修正應從系統層面開展交通影響評估。上海市綜合交通規劃模型空間上覆蓋全市域，系統上涵蓋軌道、道路、常規公交等，采用經典的“四階段”模型技術，強度分區方案作為模型輸入項，通過模型運行，輸出出行分布、方式結構及軌道、道路等系統的運行指標，為強度分區評估指標測算提供支撐。

4 關于完善開發強度管控規則的延伸討論

在上海進入存量發展的背景下，對開發強度管控需要更為動態和精細化；在強度分區規劃技術方法優化和形成新的強度分區規劃指引圖和高度分區規劃指引圖后，需要同步完善既有的開發強度和高度管控規則，唯此才能更好地指導城市開發建設。

一是從粗放型管控轉變為精細化管控。為保障地區規模總量和結構不偏離總體目標導向，從通則式管控轉變為“圖示+通則”管控，實現向上承接并落實單元規劃的建設規模和空間構架，向下指導詳細規劃和地塊開發建設。以街坊為最小空間單元，形成覆蓋全市域的“兩圖兩表”（強度分區規劃指引圖、高度分區規劃指引圖、強度分區表、高度分區表），明確強度和高度分區管控規則。在詳細規劃階段確定地塊容積率時，應以單元規劃確定的街坊總建筑量為剛性要求。特殊情況允許建筑量在單元內進行平衡，強度分區規劃指引圖將作為單元內平衡方案的技術依據。聚焦空間品質，細化分級管控要求并劃定特殊管控區。對4.0以上的容積率和100 m以上的建筑高度進行細分，對于交通承載力較薄弱地區所在街坊劃定特定管控區，對規劃強度進行嚴格管控。

二是從靜態管控轉變為動態管控。強度分區研究形成的數據庫能夠實時納入已經批準的控制性詳細規劃，掌握全市開發強度和高度動態，定期更新全市用地、人口、交通設施等數據，通過新一代綜合交通模型進行交通承載力分析，實現強度和高度分區“宏觀—微觀—宏觀”動態更新，為控制性詳細規劃和城市設計的編制提供重要依據和指導，促進規劃編制的科學性。同時可以采用二維碼等方式進行更新發布，便于規劃編制和管理人員實時掌握。

5 結語

上海市的強度分區研究、分區規劃編制和管控規則指導了城市快速增長時期的有序發展。上海發展階段的轉變，對城市空間品質提升、城市治理精細化等提出了新的要求。在此背景下，對強度分區規劃開展系統性的優化研究勢在必行。同時，規劃基礎數據的不斷完善和新模型的廣泛應用，為技術方法創新提供了新的條件。本文從問題導向和趨勢導向出發，希望對以往的“宏觀—中觀—微觀”的單向傳導、高度分區和強度分區自成體系，以及“人口—用地—交通—強度”等要素靜態分析等技術方法加以改進，構建了由總規分解和主導因素相結合的強度分區研究框架和規劃技術路線。著重探索了“強度高度分區”協同統一、“人口—用地—交通—形態”互動反饋的強度分區制定方法；在此基礎上，延伸探討了完善動態和精細化管控規則的思路。鑒于目前國內大部分城市都在向存量發展階段轉變，希望本文的技術探索能為其他城市的相關工作提供一定參考。同時，這項規劃研究工作本身也需要在實踐中獲得檢驗和不斷完善。