國土空間規(guī)劃體系下上海綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型與技術(shù)路徑探索

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；綜合交通；專項(xiàng)規(guī)劃；規(guī)劃轉(zhuǎn)型；技術(shù)路徑

0 引言

國土空間規(guī)劃是空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。綜合交通規(guī)劃是支撐和引導(dǎo)國土空間開發(fā)的關(guān)鍵技術(shù)手段，也是協(xié)同和優(yōu)化城鄉(xiāng)空間組織、轉(zhuǎn)變和調(diào)整區(qū)域空間聯(lián)系的重要工具。《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T51328-2018）強(qiáng)調(diào)了通過空間與交通兩個(gè)層面的協(xié)同來解決發(fā)展失衡問題，《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于全面推進(jìn)城市綜合交通體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》（建城〔2023〕74號(hào)）更是進(jìn)一步明確了城市綜合交通體系規(guī)劃作為統(tǒng)籌指導(dǎo)城市各類交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的重要專項(xiàng)規(guī)劃的地位。

《中共上海市委、上海市人民政府關(guān)于建立上海市國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（滬委發(fā)〔2020〕13號(hào)）提出了建立空間合一、時(shí)間銜接的規(guī)劃編制審批體系，強(qiáng)調(diào)了發(fā)揮國土空間規(guī)劃在規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)性作用。綜合交通規(guī)劃編制需要調(diào)整目標(biāo)與路徑，從單純滿足需求的設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向突出引導(dǎo)空間開發(fā)、支撐城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常運(yùn)行與有序組織，從增量時(shí)代依賴建設(shè)擴(kuò)能轉(zhuǎn)向存量時(shí)代強(qiáng)化過程引領(lǐng)、協(xié)同優(yōu)化和精細(xì)化管理。本文在梳理上海綜合交通規(guī)劃編制特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，分析了國土空間規(guī)劃體系下綜合交通規(guī)劃框架體系，并從發(fā)展策略、要素統(tǒng)籌、實(shí)施傳導(dǎo)等角度，探討綜合交通規(guī)劃編制技術(shù)路徑。

1 研究綜述

近年來，相關(guān)學(xué)者針對(duì)國土空間規(guī)劃體系下綜合交通規(guī)劃的定位、作用、體系框架和編制要點(diǎn)展開了廣泛研究。綜合交通規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的組成部分，但從屬于國土空間規(guī)劃是傳統(tǒng)交通規(guī)劃編制和實(shí)施的問題所在[1]。為提升交通規(guī)劃的重要性，學(xué)者建議從“三區(qū)三線”轉(zhuǎn)變?yōu)椤八膮^(qū)四線”[2]，并提出交通發(fā)展戰(zhàn)略的區(qū)域化和精細(xì)化要求，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃方案與“國土空間雙評(píng)價(jià)”“第三次全國國土調(diào)查”和“三區(qū)三線”等協(xié)調(diào)[3]。此外，更加重視交通與空間的互動(dòng)，支撐緊湊、混合用地布局，避免城市無序擴(kuò)張所引起的擁擠和環(huán)境問題。

隨著國土空間規(guī)劃編制體系的完善，交通規(guī)劃編制面臨新的挑戰(zhàn)。針對(duì)交通空間的剛性管控和交通設(shè)施類型的逐級(jí)傳導(dǎo)，研究提出了指標(biāo)管控、界線管控和清單管控等主要管控方式[4]。交通規(guī)劃要強(qiáng)化與“三生空間”的協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮其在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地矛盾的協(xié)調(diào)作用[5]。同時(shí)，建議形成從國家級(jí)到市縣級(jí)的綜合交通規(guī)劃體系[6]，探索不同層次交通體系的規(guī)劃重點(diǎn)，明確綜合交通規(guī)劃的層次與事權(quán)[7]。此外，還要發(fā)揮國土空間規(guī)劃對(duì)交通規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用，合理構(gòu)建國土空間規(guī)劃交通指標(biāo)體系[8]，并強(qiáng)化交通指標(biāo)的分層傳導(dǎo)。

在新的發(fā)展階段，綜合交通規(guī)劃還面臨著價(jià)值底層邏輯的優(yōu)化。需要建立起契合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展理論與生態(tài)文明建設(shè)思想的核心價(jià)值觀，在交通工程理論的基礎(chǔ)上，融入經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等相關(guān)理論[9]，推動(dòng)規(guī)劃思維從增量擴(kuò)展向存量更新轉(zhuǎn)變，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展和城市交通高水平治理[10]。隨著城市發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施，城市與區(qū)域的關(guān)系持續(xù)優(yōu)化，需要建立全域全要素、多層次一體的交通規(guī)劃技術(shù)體系[11]，關(guān)注網(wǎng)絡(luò)化布局、一體化運(yùn)輸服務(wù)、不同空間尺度下的時(shí)空特征等[12]，并應(yīng)用交通大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)規(guī)劃。

盡管現(xiàn)有研究對(duì)國土空間規(guī)劃體系下城市綜合交通規(guī)劃的既有理論方法和技術(shù)體系進(jìn)行了廣泛討論，并在規(guī)劃層次、定位和轉(zhuǎn)型等方面形成了一些共識(shí)，但對(duì)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際的不同類型的規(guī)劃技術(shù)路徑思考較少。面對(duì)資源節(jié)約、環(huán)境友好、空間精細(xì)化治理等新形勢(shì)，需要對(duì)國土空間體系下綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃的編制方法和實(shí)施路徑進(jìn)行更加深入和具體的探索。

2 綜合交通規(guī)劃實(shí)踐回顧

為了適應(yīng)城市發(fā)展需求、保障交通運(yùn)輸系統(tǒng)的運(yùn)行效率和可持續(xù)性，交通規(guī)劃技術(shù)方法和內(nèi)容在不斷變革，經(jīng)歷了由前期的就交通論交通到交通與空間相融合的發(fā)展過程。

2.1 上海綜合交通規(guī)劃發(fā)展歷程

改革開放40余年間，上海市經(jīng)歷了顯著的城市擴(kuò)張和人口快速增長(zhǎng)，交通規(guī)劃也相應(yīng)發(fā)生了變化。逐步從過去的單項(xiàng)交通工程設(shè)計(jì)、專項(xiàng)交通規(guī)劃提升到綜合交通規(guī)劃和政策的有機(jī)結(jié)合[13]，不同階段呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。

（1）將交通規(guī)劃作為總體規(guī)劃的重要組成部分

20世紀(jì)70年代末期，通過借鑒歐美城市發(fā)展中以解決近遠(yuǎn)期城市交通問題為目標(biāo)的規(guī)劃技術(shù)，對(duì)城市交通需求和供應(yīng)進(jìn)行綜合與定量分析，并在1986年上海市城市總體規(guī)劃方案中得到運(yùn)用和體現(xiàn)[14]，交通規(guī)劃成為城市總體規(guī)劃的重要組成部分。

（2）發(fā)揮交通模型在交通規(guī)劃方案制定中的作用

20世紀(jì)90年代，上海在城市建設(shè)中逐步認(rèn)識(shí)到城市交通是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅用直觀經(jīng)驗(yàn)制定規(guī)劃可能產(chǎn)生決策的重大失誤，所以開始探索建設(shè)交通規(guī)劃模型。1992年完成《上海市綜合交通規(guī)劃綜合報(bào)告》，系統(tǒng)地提出了城市交通的發(fā)展方向，為上海市在21世紀(jì)前后的城市發(fā)展提供了重要支撐。

（3）注重綜合交通網(wǎng)絡(luò)與城市結(jié)構(gòu)、用地布局的協(xié)調(diào)

21世紀(jì)初，上海市按照建設(shè)部關(guān)于積極開展與城市總體規(guī)劃同步編制綜合交通規(guī)劃的要求，完成《上海市綜合交通規(guī)劃（2000—2020）》。綜合考慮土地使用、交通系統(tǒng)、交通政策等因素，通過評(píng)價(jià)指標(biāo)判斷交通網(wǎng)絡(luò)是否滿足城市發(fā)展需要，以及土地使用布局方案調(diào)整對(duì)交通系統(tǒng)的影響，進(jìn)而達(dá)到優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)和土地使用方案、優(yōu)化交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃方案的目的。

（4）突出空間統(tǒng)籌下綜合交通的戰(zhàn)略導(dǎo)向和系統(tǒng)布局

2014年，上海市正式啟動(dòng)《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》（以下簡(jiǎn)稱“上海2035”總規(guī)）的編制，同步開展了《上海市綜合交通發(fā)展規(guī)劃》等專項(xiàng)規(guī)劃研究。以城市總體規(guī)劃為空間統(tǒng)籌，推動(dòng)各交通系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展，注重以交通發(fā)展引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能布局調(diào)整，合理調(diào)控區(qū)域的開發(fā)強(qiáng)度等，并為“多規(guī)合一”工作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.2 國內(nèi)主要城市綜合交通規(guī)劃編制實(shí)踐

國內(nèi)主要城市結(jié)合國土空間規(guī)劃體系新背景和各自發(fā)展實(shí)際，在綜合交通規(guī)劃編制方面開展了大量實(shí)踐?？偨Y(jié)為以下3方面特點(diǎn)。

（1）注重交通規(guī)劃過程的精細(xì)化把控

北京市綜合交通規(guī)劃注重和各層次規(guī)劃內(nèi)容的銜接（見圖1），需求上充分利用信息技術(shù)多維度準(zhǔn)確分析出行需求，優(yōu)化交通體系規(guī)劃方法；對(duì)象上在社會(huì)老齡化背景下，通過精細(xì)化的方案設(shè)計(jì)貫徹并落實(shí)全齡友好、以人為本的規(guī)劃理念；實(shí)施上積極開展交通規(guī)劃體檢和實(shí)施評(píng)估的相關(guān)工作，為合理規(guī)劃、精準(zhǔn)施策奠定基礎(chǔ)。

（2）探索全過程管理的綜合交通規(guī)劃

深圳市按照“總體規(guī)劃統(tǒng)一思路、分區(qū)規(guī)劃落實(shí)研究、詳細(xì)規(guī)劃明確管控”的技術(shù)路線，綜合交通規(guī)劃以5年為周期開展?jié)L動(dòng)編制工作（見圖2）。以分層次落實(shí)銜接城市規(guī)劃體系為關(guān)鍵，以近期建設(shè)規(guī)劃與年度實(shí)施計(jì)劃為統(tǒng)籌，以重大設(shè)施項(xiàng)目的交通詳細(xì)規(guī)劃為抓手，以運(yùn)營(yíng)管理與交通綜合治理規(guī)劃為重點(diǎn)。

（3）推動(dòng)多層次交通規(guī)劃和行業(yè)協(xié)同

廣州市綜合交通規(guī)劃的重心、成果要求和技術(shù)方法與傳統(tǒng)規(guī)劃有所區(qū)別，將“分方式獨(dú)立交通系統(tǒng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)同發(fā)展交通系統(tǒng)”，交通行業(yè)規(guī)劃報(bào)告轉(zhuǎn)變?yōu)橄嚓P(guān)行業(yè)聯(lián)合互補(bǔ)的規(guī)劃報(bào)告，編制過程強(qiáng)化整合分析大數(shù)據(jù)，制定精細(xì)化交通方案（見圖3）。

3 上海綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型的基本思路

3.1 綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃的定位

2019年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的意見》提出構(gòu)建“五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃體系，在此背景下需要重新認(rèn)識(shí)綜合交通規(guī)劃的定位。

（1）國土空間規(guī)劃體系中的重要專項(xiàng)規(guī)劃

上海形成了綜合空間和時(shí)間2個(gè)維度，涵蓋總體規(guī)劃、單元規(guī)劃（是統(tǒng)籌生態(tài)空間、公益性設(shè)施和文化風(fēng)貌等底線型內(nèi)容，強(qiáng)化空間引導(dǎo)和落地管控的管理平臺(tái)）和詳細(xì)規(guī)劃3個(gè)層次，包含總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃4種類型的規(guī)劃編制審批體系[17]。綜合交通規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系中重要的專項(xiàng)規(guī)劃，需要與國家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略緊密結(jié)合，遵循國土空間總體規(guī)劃的要求，實(shí)現(xiàn)同步編制和相互協(xié)調(diào)。

（2）支撐空間發(fā)展、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)空間組織的重要手段

“上海2035”總規(guī)提出交通是支撐城市發(fā)展的骨架，要以區(qū)域交通廊道引導(dǎo)空間布局、以公共交通提升空間組織效能、構(gòu)建三級(jí)對(duì)外交通樞紐體系，形成“樞紐型功能引領(lǐng)、網(wǎng)絡(luò)化設(shè)施支撐、多方式緊密銜接”的交通網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)空間布局。綜合交通規(guī)劃是以國土空間規(guī)劃體系變革推動(dòng)空間治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵抓手，規(guī)劃范圍需要從城市交通擴(kuò)展到全域交通。規(guī)劃內(nèi)容需要更加強(qiáng)調(diào)交通規(guī)劃與土地利用、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等的協(xié)調(diào)，減少規(guī)劃方案與永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線的矛盾。

3.2 面臨問題和思路轉(zhuǎn)變

順應(yīng)區(qū)域一體化、城市更新、綠色低碳等發(fā)展要求，交通規(guī)劃需要以出行活動(dòng)為重點(diǎn)研究對(duì)象與其他領(lǐng)域進(jìn)行高度融合，向可持續(xù)的城市綜合治理方向迭代。

（1）從側(cè)重關(guān)注城市空間向全域全要素拓展

上海綜合交通規(guī)劃傳統(tǒng)上側(cè)重于城市內(nèi)部系統(tǒng)的精細(xì)布局，對(duì)位于城市開發(fā)邊界外的交通走廊與點(diǎn)狀設(shè)施，主要聚焦于系統(tǒng)布局和規(guī)?？刂?。實(shí)施層面盡管遵循了上海市《節(jié)約集約建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，但仍不乏對(duì)用地標(biāo)準(zhǔn)的突破。因此，需要聚焦目標(biāo)協(xié)同，強(qiáng)化交通統(tǒng)籌，支撐總體格局，服務(wù)城市功能，從全域全要素的角度來協(xié)調(diào)交通與三大空間的關(guān)系，避免交通設(shè)施控制線與永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線等的矛盾。

（2）從注重保障設(shè)施規(guī)模向追求服務(wù)品質(zhì)提升

隨著出行需求的持續(xù)增長(zhǎng)和交通擁堵的日益加劇，城市綜合交通規(guī)劃在編制過程中長(zhǎng)期存在過度關(guān)注設(shè)施規(guī)模的問題，而對(duì)全過程出行品質(zhì)的提升重視不足。在面向區(qū)域一體化和更高質(zhì)量的交通出行要求下，綜合交通系統(tǒng)應(yīng)從“出行鏈”的角度關(guān)注結(jié)構(gòu)效率、通道效率與節(jié)點(diǎn)效率的整體提升。尤其是在上海進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)和存量更新發(fā)展階段，更應(yīng)融合交通政策研究類內(nèi)容，以協(xié)同、高效、精細(xì)化的治理方案提升綜合交通系統(tǒng)韌性和品質(zhì)。

（3）從關(guān)注交通績(jī)效向空間績(jī)效再向綜合績(jī)效轉(zhuǎn)變

上海市綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在過去30年以“布局適應(yīng)”為主，隨著上海市內(nèi)骨干交通設(shè)施基本形成，綜合交通設(shè)施建設(shè)將進(jìn)入“格局引領(lǐng)”的新階段。需要擺脫以“滿足需求”和“避免擁堵”為主導(dǎo)目標(biāo)的單一交通績(jī)效，轉(zhuǎn)向以服務(wù)績(jī)效和政策引導(dǎo)為重點(diǎn)的規(guī)劃實(shí)施。突出交通系統(tǒng)在城市空間格局塑造和差異化功能需求培育中的作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從以單一客流效益為價(jià)值判斷的“交通價(jià)值為主”轉(zhuǎn)向聚焦城市功能綜合提升的“城市綜合價(jià)值提升”。

3.3 綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃總體框架

綜合交通規(guī)劃既是國土空間規(guī)劃體系中的專項(xiàng)規(guī)劃，同時(shí)也具備綜合規(guī)劃的屬性和功能，可指導(dǎo)交通子系統(tǒng)分項(xiàng)規(guī)劃。需要結(jié)合上海超大城市的空間特征、“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的管理體制等，完善與國土空間規(guī)劃體系相適應(yīng)的綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃總體框架（見圖4）。

（1）橫向上，加強(qiáng)與國土空間總體規(guī)劃及其他專項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)同

綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃宜與同級(jí)國土空間總體規(guī)劃同步或協(xié)同編制，支撐國土空間總體格局，貫徹國土空間總體規(guī)劃總體要求。強(qiáng)化反饋調(diào)整建議，但不得突破國土空間總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容，確保與國土空間總體規(guī)劃底圖底數(shù)統(tǒng)一。健全有效的多部門協(xié)商機(jī)制，明確各交通子系統(tǒng)分項(xiàng)規(guī)劃的主要內(nèi)容、規(guī)劃協(xié)同要求及反饋和修改機(jī)制。此外，需要依托國土空間規(guī)劃“一張圖”，強(qiáng)化綜合交通系統(tǒng)方案與生態(tài)、居住、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（2）縱向上，落實(shí)上級(jí)國土空間綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃的傳導(dǎo)要求

既有上海市國土空間規(guī)劃體系中交通專項(xiàng)規(guī)劃細(xì)分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)層次。其中：總體規(guī)劃層次的綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)全市層面不同類別的交通分項(xiàng)規(guī)劃編制工作，并明確對(duì)下層次規(guī)劃的指引；詳細(xì)規(guī)劃層次的綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃在承接上位規(guī)劃主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，明確管控邊界、約束性指標(biāo)等關(guān)鍵要素，并對(duì)方案設(shè)計(jì)和工程實(shí)施形成法定指引。為促進(jìn)規(guī)劃內(nèi)容傳導(dǎo)的精準(zhǔn)性和落地性，可增加單元規(guī)劃層次綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃，重點(diǎn)落實(shí)總體層次規(guī)劃要求，通過對(duì)交通控制要素梳理和設(shè)施方案預(yù)控，強(qiáng)化對(duì)詳細(xì)規(guī)劃層次的規(guī)劃傳導(dǎo)。

3.4 綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃的傳導(dǎo)路徑

在“三個(gè)層次、四種類型”國土空間規(guī)劃編制體系下，綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃在上海不同層次的國土空間規(guī)劃中所承擔(dān)的功能存在不同的側(cè)重點(diǎn)，應(yīng)明確傳導(dǎo)方式和傳導(dǎo)要求（見圖5）。

（1）總體規(guī)劃層次的綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略性、體系性、協(xié)調(diào)性

上海在總體規(guī)劃層次同步編制了全市綜合交通體系規(guī)劃，并建立了交通專項(xiàng)指引，作為“藍(lán)圖規(guī)劃”和“管控手段”。落實(shí)細(xì)化國土空間總體規(guī)劃、綜合交通體系規(guī)劃的要求，對(duì)特定交通領(lǐng)域的空間與設(shè)施進(jìn)行系統(tǒng)性安排。尤其是加強(qiáng)了重大交通基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)控研究，明確交通系統(tǒng)規(guī)劃的剛性和彈性要求，確保與“三條控制線”相協(xié)調(diào)。

（2）單元規(guī)劃層次的綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃突出結(jié)構(gòu)優(yōu)化和出行品質(zhì)提升

單元規(guī)劃層次的綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃重點(diǎn)落實(shí)、深化總體規(guī)劃層次綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃的管控要求，深化完善內(nèi)外交通系統(tǒng)，明確道路系統(tǒng)及交通設(shè)施規(guī)劃等，將各類設(shè)施、指標(biāo)和原則性要求等深化細(xì)化為規(guī)模、位置。內(nèi)容深度上，更加側(cè)重對(duì)各交通子項(xiàng)方案的深化，對(duì)整體結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，以及對(duì)服務(wù)品質(zhì)提出更加明確的要求。

（3）詳細(xì)規(guī)劃層次的綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃重在保障重大交通基礎(chǔ)設(shè)施落地

在總體規(guī)劃和單元規(guī)劃層次中，剛性管控、預(yù)期性引導(dǎo)和近期建設(shè)項(xiàng)目等內(nèi)容是詳細(xì)規(guī)劃層次綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃的基本依據(jù)。落實(shí)“土地集約節(jié)約”“設(shè)施綜合利用”“品質(zhì)全面提升”“環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展”等規(guī)劃理念，對(duì)交通設(shè)施線性工程和各類交通點(diǎn)狀設(shè)施的規(guī)劃落地進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

4 綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃編制技術(shù)路徑探索

4.1 發(fā)展策略上，強(qiáng)化多模式交通與多尺度空間協(xié)同

突出引導(dǎo)空間開發(fā)、支撐城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常運(yùn)行與有序組織，從增量規(guī)劃向存量規(guī)劃轉(zhuǎn)變，更加注重交通設(shè)施的優(yōu)化利用和功能提升。

4.1.1 以廊道引領(lǐng)和節(jié)點(diǎn)強(qiáng)化為核心的空間布局優(yōu)化

交通走廊是優(yōu)化區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的“源” “路徑”“發(fā)動(dòng)機(jī)”，聚焦交通廊道引導(dǎo)應(yīng)成為區(qū)域和城市發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。上海市綜合交通已經(jīng)從普通國省干線、高快速路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，逐步進(jìn)入軌道交通網(wǎng)絡(luò)、多層次樞紐體系完善的發(fā)展階段。軌道交通走廊建設(shè)對(duì)于加強(qiáng)近遠(yuǎn)郊區(qū)與中心城區(qū)的聯(lián)系，推動(dòng)沿線社會(huì)經(jīng)濟(jì)高密度集約發(fā)展具有積極的促進(jìn)作用。例如，近10年上海五個(gè)新城人口增長(zhǎng)了29%，其中軌道站點(diǎn)1 km范圍內(nèi)人口快速增長(zhǎng)了55%。

規(guī)劃策略上，要將交通走廊作為引導(dǎo)超大城市增長(zhǎng)管理的有效手段。具體而言，圍繞設(shè)施、服務(wù)和功能3個(gè)層次，構(gòu)建中心城放射性交通走廊績(jī)效的綜合評(píng)價(jià)方法。對(duì)交通走廊沿線影響范圍內(nèi)發(fā)展帶動(dòng)作用以及對(duì)市域整體空間結(jié)構(gòu)的支撐作用進(jìn)行評(píng)估；從復(fù)合走廊配置優(yōu)化、樞紐功能提升和布局優(yōu)化、交通走廊與沿線用地功能耦合等角度切入，推動(dòng)走廊與沿線空間的協(xié)同發(fā)展；結(jié)合廊道沿線用地開發(fā)時(shí)序、實(shí)施條件、交通設(shè)施布局等，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)形成各樞紐節(jié)點(diǎn)的發(fā)展愿景，并制定近遠(yuǎn)期相結(jié)合的開發(fā)方案（見圖6）。

4.1.2 以時(shí)間可達(dá)性為約束的綜合交通系統(tǒng)功能結(jié)構(gòu)配置

可達(dá)性既對(duì)空間活動(dòng)產(chǎn)生直接影響，又對(duì)用地選址產(chǎn)生間接影響，為城市制定設(shè)施布局方案和公共服務(wù)策略提供了基本方向。但決定交通服務(wù)空間的度量指標(biāo)是時(shí)間而不是距離，且交通網(wǎng)絡(luò)直接決定著地區(qū)可達(dá)性。主導(dǎo)交通方式的運(yùn)輸特性使得可達(dá)性范圍呈現(xiàn)顯著的差異，成為城市選擇交通系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的主要考慮因素?！吧虾?035”總規(guī)提出按照“一張網(wǎng)、多模式、廣覆蓋、高集約”的規(guī)劃理念，形成由市域線、市區(qū)線和局域線3個(gè)功能層次的軌道交通線網(wǎng)。

隨著軌道站點(diǎn)覆蓋率的提高，接駁時(shí)間有所縮短，但全過程出行時(shí)間長(zhǎng)期維持在1 h以上（見圖7）。尤其是受制于軌道交通發(fā)展階段和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，新城與中心城聯(lián)系的軌道交通旅行速度仍然偏低。技術(shù)路徑上，需要圍繞上位規(guī)劃要求，聚焦上海市域空間新格局，以時(shí)間可達(dá)性為約束，重新審視新城與中心城的廊道配置，優(yōu)化形成與中心城快速聯(lián)系的“多通道”系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)新城、核心鎮(zhèn)30—45 min快速聯(lián)系主城核心區(qū)的目標(biāo)。

4.1.3 以服務(wù)品質(zhì)為導(dǎo)向的存量語境下交通基礎(chǔ)設(shè)施有機(jī)更新

“上海2035”總規(guī)強(qiáng)調(diào)以綠色交通支撐城市空間優(yōu)化、組織城市高效運(yùn)行，滿足資源環(huán)境約束下的城市品質(zhì)提升[18]。在交通骨架基本建成、城市發(fā)展進(jìn)入存量更新的階段，規(guī)劃目標(biāo)上需要致力于城市綜合活力提升，進(jìn)一步匹配空間發(fā)展格局和城市更新發(fā)展需求，促進(jìn)交通供給由“基本適應(yīng)”向“提質(zhì)增效”轉(zhuǎn)變。規(guī)劃策略上，通過交通設(shè)施空間復(fù)合利用指引、用地協(xié)調(diào)建議，推動(dòng)交通基礎(chǔ)設(shè)施的有機(jī)更新，構(gòu)建與用地協(xié)同發(fā)展的交通規(guī)劃方案。

技術(shù)路徑上，基于交通承載力分析，并以“生活本位”為引導(dǎo)推動(dòng)城市生活品質(zhì)改善。特別是針對(duì)傳統(tǒng)交通骨架功能提升，核心是協(xié)同詳細(xì)規(guī)劃層次交通專項(xiàng)規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的線性管控到面域的統(tǒng)籌。例如，七莘路—滬閔路作為閔行區(qū)南北向服務(wù)軸，規(guī)劃推動(dòng)交通系統(tǒng)組織優(yōu)化，將貨運(yùn)功能轉(zhuǎn)移至中春路，進(jìn)而強(qiáng)化七莘路—滬閔路客運(yùn)走廊功能，并完善沿線慢行交通網(wǎng)絡(luò)，讓市民在高效、安全出行中感受城市的溫度（見圖8）。

4.2 要素統(tǒng)籌上，突出規(guī)劃的空間管控和精細(xì)化管理要求

在上海步入精細(xì)化空間治理階段，綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃需要加強(qiáng)環(huán)境承載平衡、空間融合聯(lián)動(dòng)、資源約束整合，實(shí)現(xiàn)全域全要素一體化。

4.2.1 體現(xiàn)差異化的交通政策分區(qū)和策略指引

為突出交通規(guī)劃在生態(tài)文明建設(shè)中的作用，應(yīng)進(jìn)一步向綠色、低碳、可持續(xù)的方向轉(zhuǎn)變，側(cè)重點(diǎn)從聚焦于保障私人交通便利向引導(dǎo)公共交通高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。規(guī)劃策略上，應(yīng)結(jié)合地區(qū)區(qū)位、主導(dǎo)功能、建設(shè)模式（新建地區(qū)、更新地區(qū)、整備地區(qū)）和交通資源條件，更加突出上位規(guī)劃的戰(zhàn)略性和約束性要求落實(shí)，并探討把公交可達(dá)性作為政策工具，在平衡用地訴求、振興地區(qū)活力和提升空間價(jià)值中發(fā)揮作用，強(qiáng)化空間要素的整合能力（見圖9）。

技術(shù)路徑上，應(yīng)用交通大數(shù)據(jù)及交通需求預(yù)測(cè)模型等定量化技術(shù)手段，科學(xué)評(píng)估交通基本特征和主要問題，并根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境與產(chǎn)業(yè)、交通發(fā)展的要求，建立不同政策分區(qū)，實(shí)施從目標(biāo)設(shè)定到空間差異化的引導(dǎo)。例如，閔行區(qū)綜合交通規(guī)劃基于建設(shè)特色交通強(qiáng)區(qū)，確立生態(tài)人文品質(zhì)交通的總體目標(biāo)。重點(diǎn)提升北部交通設(shè)施能級(jí)，融入虹橋國際開放樞紐；補(bǔ)齊南部交通系統(tǒng)短板，支撐上海南部科創(chuàng)中心建設(shè)；健全中部道路網(wǎng)絡(luò)體系，緩解莘莊立交交通壓力；構(gòu)建東部骨干交通走廊，促進(jìn)浦江兩岸的開發(fā)建設(shè)。

4.2.2 服務(wù)重大工程項(xiàng)目實(shí)施的交通專項(xiàng)規(guī)劃管控

為加強(qiáng)詳細(xì)層次專項(xiàng)規(guī)劃編制、審批、管理的規(guī)范性，需要約定空間管控的總體框架和底線。規(guī)劃策略上，應(yīng)以重大交通基礎(chǔ)設(shè)施空間布局為基礎(chǔ)，充分考慮與城市內(nèi)部、外部交通系統(tǒng)的銜接，并結(jié)合城市功能區(qū)、土地資源、建設(shè)空間、生態(tài)景觀環(huán)境等要素，優(yōu)化設(shè)施布局方案，且盡可能充分利用存量，避免大拆大建。

技術(shù)路徑上，應(yīng)統(tǒng)一專項(xiàng)規(guī)劃底圖，將永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和文化保護(hù)控制線作為空間資源整合的核心舉措及管控的關(guān)鍵要素。統(tǒng)籌平衡水、綠、林、田等規(guī)劃要素要求，提出與生態(tài)、生產(chǎn)、生活相互協(xié)調(diào)的重大交通設(shè)施規(guī)劃管控方案，明確交通設(shè)施的規(guī)模和空間范圍。同時(shí)，根據(jù)國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)的要求，規(guī)范完善成果形式，將規(guī)劃內(nèi)容轉(zhuǎn)譯為空間管制表達(dá)，納入規(guī)劃“一張圖”管理平臺(tái)。

4.2.3 面向精細(xì)化管理的交通規(guī)劃實(shí)施深化探索

交通基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施深化作為詳細(xì)規(guī)劃層次，是在建設(shè)項(xiàng)目管理階段，對(duì)實(shí)行彈性控制指標(biāo)的落地。例如，軌道交通規(guī)劃實(shí)施深化，是以車站附屬設(shè)施為規(guī)劃對(duì)象的詳細(xì)規(guī)劃層次實(shí)施深化。技術(shù)路徑上，應(yīng)在銜接車站附屬設(shè)施工程設(shè)計(jì)方案、景觀提質(zhì)方案、擬征地方案的基礎(chǔ)上，編制車站附屬設(shè)施規(guī)劃方案，重點(diǎn)規(guī)劃控制車站附屬設(shè)施和相關(guān)設(shè)施、換乘通道、用地屬性等3類對(duì)象。

4.3 實(shí)施傳導(dǎo)上，推動(dòng)從藍(lán)圖式規(guī)劃到對(duì)城市發(fā)展過程引領(lǐng)

單元規(guī)劃層次綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃發(fā)揮著承上啟下的作用，需要深化落實(shí)市、區(qū)國土空間規(guī)劃要求，強(qiáng)化縱向傳導(dǎo)、橫向協(xié)同、專項(xiàng)深化和落地實(shí)施（見圖10）。

4.3.1 基于事權(quán)的上下聯(lián)動(dòng)和規(guī)劃方案統(tǒng)籌

區(qū)級(jí)綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃作為單元規(guī)劃層次綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃，長(zhǎng)期以來存在編制、審查、實(shí)施的規(guī)范性和有效性不足的問題。探索建立規(guī)劃融合機(jī)制，強(qiáng)化自上而下與自下而上的結(jié)合，形成由市交通、市規(guī)劃資源等主管部門聯(lián)合印發(fā)的認(rèn)定程序（見圖11）。對(duì)應(yīng)市、區(qū)事權(quán)分工，內(nèi)容上需要按照規(guī)劃明確、提級(jí)研究和規(guī)劃預(yù)留3種類型，加強(qiáng)對(duì)軌道交通等重大交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的實(shí)施控制和用地保障。其中，規(guī)劃明確類是經(jīng)市、區(qū)共同論證同意的，予以規(guī)劃調(diào)整，并于下階段在相關(guān)上位規(guī)劃中予以明確；提級(jí)研究類可作為區(qū)級(jí)對(duì)市級(jí)規(guī)劃的建議，需要在市級(jí)層面規(guī)劃中充分論證；遠(yuǎn)期預(yù)留類，應(yīng)在下一輪區(qū)級(jí)綜合交通規(guī)劃研究中予以進(jìn)一步深化。

4.3.2 強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)下的交通指標(biāo)制定與校核

國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建旨在統(tǒng)籌各類專項(xiàng)規(guī)劃間難以銜接協(xié)調(diào)的制度性問題。在“上海2035”總規(guī)確定的“目標(biāo)—策略—機(jī)制”的邏輯框架下，指標(biāo)是目標(biāo)制定的精準(zhǔn)依據(jù)、資源配置的有效導(dǎo)向、實(shí)施評(píng)估的客觀標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制施行的有力支撐。單元規(guī)劃層次綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃遵循“自上而下”的分級(jí)規(guī)劃傳導(dǎo)技術(shù)邏輯，在規(guī)劃層次的縱向結(jié)構(gòu)中強(qiáng)化目標(biāo)分解，在時(shí)間維度上實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃策略和機(jī)制的全過程傳導(dǎo)。技術(shù)路徑上，可采用雙向校核指標(biāo)傳導(dǎo)需求和服務(wù)供給潛力的模擬迭代反饋方法，通過“規(guī)劃假設(shè)—空間模擬—方案修正”的反復(fù)迭代，實(shí)現(xiàn)空間布局、交通系統(tǒng)能力和出行方式結(jié)構(gòu)的優(yōu)化（見圖12）。

4.3.3 增強(qiáng)應(yīng)對(duì)發(fā)展不確定性的規(guī)劃彈性適應(yīng)能力

綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)定期開展規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與實(shí)施評(píng)估工作，建立規(guī)劃“編制—實(shí)施—評(píng)估—調(diào)整”的滾動(dòng)實(shí)施機(jī)制。體檢評(píng)估分為年度體檢和五年評(píng)估，相關(guān)成果可作為國土空間規(guī)劃體檢評(píng)估成果的重要組成部分。從城市空間布局與交通系統(tǒng)協(xié)調(diào)、城市綜合交通體系協(xié)調(diào)、交通設(shè)施投資與建設(shè)、交通系統(tǒng)運(yùn)行與管理等方面，對(duì)實(shí)施進(jìn)度、實(shí)施效果和外部效益進(jìn)行評(píng)估，并加強(qiáng)規(guī)劃的分階段實(shí)施引導(dǎo)和動(dòng)態(tài)維護(hù)，使規(guī)劃能夠不斷適應(yīng)城市快速變化及結(jié)構(gòu)性變化的發(fā)展要求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從藍(lán)圖規(guī)劃到對(duì)城市發(fā)展過程的引領(lǐng)轉(zhuǎn)變。

5 結(jié)語

綜合交通規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系中重要的專項(xiàng)規(guī)劃，是支撐空間結(jié)構(gòu)重塑、協(xié)調(diào)城市空間組織的重要工具，是以國土空間規(guī)劃體系變革推動(dòng)空間治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵抓手。本文聚焦國土空間規(guī)劃體系下的上海綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型，將編制技術(shù)路徑探索作為核心內(nèi)容，明確了綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃在不同層次國土空間規(guī)劃中的功能和側(cè)重點(diǎn)，并以“發(fā)展策略—要素統(tǒng)籌—實(shí)施傳導(dǎo)”為技術(shù)路徑，提出了多模式交通與多尺度空間協(xié)同、空間管控與精細(xì)化管理以及實(shí)現(xiàn)從藍(lán)圖式規(guī)劃到對(duì)城市發(fā)展過程引領(lǐng)的規(guī)劃編制要點(diǎn)。面向未來，為應(yīng)對(duì)綜合交通多方式復(fù)合網(wǎng)絡(luò)的一體化構(gòu)建與運(yùn)行要求，在空間合一、時(shí)間銜接的國土空間規(guī)劃編制審批體系下，需要進(jìn)一步優(yōu)化完善“定標(biāo)準(zhǔn)、定規(guī)模、定布局”的技術(shù)邏輯，以實(shí)現(xiàn)從交通設(shè)施布局規(guī)劃向城市交通核心目標(biāo)導(dǎo)向下的運(yùn)營(yíng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變。