存量發展背景下上?？刂菩栽敿氁巹澗幹苾灮悸费芯?/h1>
2025-04-17 00:00:00金山趙寶靜樂蕓何穎
上海城市規劃 2025年1期 關鍵詞：上海
關鍵詞：存量發展；控制性詳細規劃；上海；規劃轉型
控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）作為引導城市有序開發建設的重要空間治理手段和政策工具，在改革開放以來的城市發展建設中發揮著重要作用。從1982年上海市虹橋開發區首次嘗試通過編制規劃對地塊的開發進行規劃控制以來，上?？匾幘幹乒芾砉ぷ魇冀K結合發展要求和實際訴求不斷優化完善[1]。
隨著上海人口規模的不斷增長和資源環境的持續緊縮，城市增量開發空間逐步縮小，存量更新需求日益突出，由以增量開發為主向兼顧存量發展的模式轉換，是新時期上海城市建設發展面臨的重要議題?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）針對這一特點，提出要轉變城市發展模式，堅持“底線約束、內涵發展、彈性適應”，實現從外延式發展型規劃思維向內生增長型規劃思維轉變的目標[2]。這也意味著各類空間規劃的方式方法需要結合存量發展特點進行創新轉型。
控規作為銜接規劃目標和指導項目實施的法定依據和關鍵環節，其轉型在新階段顯得尤為迫切，有必要對其編制技術方法和管理方式進行再思考，這既是上海進一步完善國土空間規劃體系的重要工作內容，也是上海加快推進高水平城市更新實踐的關鍵著力點。
1 上?？刂菩栽敿氁巹澗幹乒芾韺嵺`歷程
隨著社會經濟發展，上海控規總體上經歷了從無到有、從單一到系統、從粗放到精細的演變過程。
1.1 起步階段（1982—2003年）：初步探索控規技術方法，響應市場化開發需求
改革開放以后，隨著經濟發展和管理體制改革，上海開始引入美國區劃經驗做法，在1982年虹橋經濟技術開發區詳細規劃中，首次嘗試“不擺房子”的“控制性”詳細規劃，探索了新時期與國際慣例接軌的規劃設計內容和方法，為建設用地和建設工程許可管理提供參考依據[3]，控規由此被推廣至全國。與此同時，為更好地指導詳細規劃編制和地塊開發，上海制定出臺《上海市城市規劃管理技術規定（土地使用 建筑管理）》（以下簡稱“《規劃管理技術規定》”），在以項目管理為驅動的基礎上，初步探索形成早期的控規編制技術方法。
1.2 初創階段（2003—2007年）：構筑編制單元網絡，初步形成控規管理框架
控規編制管理與每一階段的空間規劃體系密不可分。2003版《上海市城市規劃條例》在原有“分區規劃—控制性詳細規劃”的編制體系中，增加了控制性編制單元規劃，強化規劃傳導銜接（見圖1）。基于此，控規編制管理開始向系統化轉變，探索形成分層分類的創新模式。一方面，開始以“整單元”方式推進控規編制，改變以往以具體開發建設項目主導控規編制的做法，結合行政管理邊界構建“全覆蓋、不重復、不交叉”的編制單元，使控規編制建立在穩定的空間結構上。另一方面，創新“控制性編制單元規劃—控制性詳細規劃”分層模式，其中，控制性編制單元規劃強調“定性質、定功能、定總量”，按單元分解人口與建筑總量，確定用地性質，落實公共服務設施等指標，控規則進一步做出具體規定。
1.3 成熟階段（2008—2016年）：構建成熟的控規制度，逐步加強精細化管理
隨著2008年規劃、土地職能整合，上海市規劃土地行政主管部門成立專門負責控規管理的詳細規劃管理處，在已有工作的基礎上，進一步強化控規前瞻性和操作性的有機統一。本階段構建了“四位一體”的控規管理制度。從管理規定、技術準則、成果規范、操作規程4個方面明確各項制度和要求。一是建立編制、審批、修改一體化管理框架，探索全過程管理路徑，在管理規程中明確了控規編制的基本環節，并對局部調整、實施深化等控規修改的不同程序做了規定，實現全過程閉環管理[4]。二是在技術準則和成果規范中，突出對公共資源的剛性控制，取消和弱化了地塊內的控制指標（如建筑密度、綠地率），并考慮地區差異性，分類制定編制要求和指標標準[5]。三是強化城市設計與控規的銜接，重點地區在普適圖則的基礎上編制附加圖則，將城市設計成果轉化為規范化控制體系以指導實施。
1.4 提升階段（2017年以來）：向提質增效轉型，保障“上海2035”實施
“上海2035”獲批后，根據國家和上海市委、市政府要求，通過一系列政策創新，進一步推動控規向提質增效轉型。一方面，通過規劃體系的優化來提升控規編制的靈活性。針對原體系中規劃層次較多、編制內容重疊等問題，單元規劃合并了原分區規劃（見圖2），并且更加強調承上啟下、保障公共資源的作用[6]。在單元規劃的指導下，控規更加強調面向開發建設的實施導向，聚焦以市場配置為主的管控引導內容?？匾幙梢哉麊卧幹疲部梢詥蝹€或以若干街坊為范圍進行編制。另一方面，通過管理流程的優化來強化控規的彈性適應。通過實施深化程序，可以在無需修改詳細規劃的情況下，在建設項目管理階段，通過專家、專業部門論證等方式，對實行彈性控制的指標予以確定。
2 應對存量發展的控規編制管理要求
近年來，上海土地供應中新增建設用地規模顯著減少，來自存量的建設用地比例逐年提升，城市內部可供整體拆除重建、增容轉型的成片空間已十分有限。與此同時，存量更新需求日益突出，大量建筑亟待通過更新改造實現功能完善與品質提升。在基本實現控規全覆蓋的情況下，上?？匾幍木幹婆c管理需要應對存量發展模式的新要求。
2.1 推動城區功能完善與品質提升
面向存量發展，控規需側重通過調整優化各類空間權益和資源的配置對城市建成環境進行謹慎干預，以此推動地區的功能完善與品質提升。一是需要依托控規全面優化完善存量城區的公共服務水平。在滿足基礎性和公益性產品與服務供應的基礎上，應進一步滿足不同地區、不同人群的差異性需求，在發揮政府基本保障作用的同時，充分借助市場與社會力量，持續完善公共產品與服務。二是需要依托控規為地區發展再創活力與價值。在推動產業更新、優化職住平衡、促進功能混合方面，控規通過評估分析和優化調整，可以為地區發展注入新的動力。三是需要依托控規持續提升城市建成環境的空間品質。為進一步貫徹低碳、韌性、歷史風貌保護等新要求，需要運用設計思維和方式加強精細化管理，不斷提升城市美學品質，改善居民生活質量，加強社區文化認同，實現綠色低碳發展。
2.2 應對多樣項目類型與更新方式
存量發展模式下，建設項目類型和更新發展方式更為多樣。在常規的公共建設和市場開發項目之外，基于較為明確的市場開發意愿和建設實施條件形成的高度定制化建設項目的比例顯著增加。與此同時，在符合規劃導向下開展的建筑功能轉換與復合利用，為完善建筑功能和提升建筑品質開展的不顯著改變建筑規模的改擴建等適應性改造，以及原拆原建和局部插建等建設項目類型也將成為推動城市有機更新的重要方式。存量發展階段，控規的編制方法和管控方式必須對多樣化的項目類型和更新方式進行有效回應。
2.3 統籌多元主體權益與開發訴求
存量發展階段，既有空間資源為眾多產權人共有，政府無法簡單地進行產權歸集，出現了由原權利人進行更新、原權利人和市場開發主體合作等多種開發方式?？匾帉τ谟猛绢愋汀⒔ㄔO規模和空間布局等內容的規定，必然涉及對一定范圍內空間利用權益和義務的調整，相應調整既關涉土地權利人的財產性利益，也直接影響周邊區域居民的居住環境和公共生活[7]。因此，存量發展階段的控規編制需要更為關注建設用地的復雜權屬關系及多元的價值訴求，充分尊重業主土地權利，理解客觀存在的利益博弈，平衡公共和私人利益，保障土地原權利人和相鄰用地的權利人的空間權益，統籌市場主體的開發訴求。
2.4 協調復雜建設工程實施條件
上海建成環境的空間形態多樣，權屬關系復雜，存量更新項目面臨更為復雜的實施條件，許多建設項目需要在間距、退界、綠地率、停車設施配建等方面突破規劃及其他行業的技術標準和管理規定，而既有控規管控方式及管理要求與建設項目工程管理銜接不足，實施階段更新項目落實控規要求往往面臨較大挑戰。存量發展階段，控規編制與管理需要進一步面向建設實施加強規劃實施協同，有效引領各類建設項目有序推進。
2.5 保障高效能控規編制管理實施
存量發展階段，基于更新項目編制控規的情形顯著增加。對于品質要求高、復雜程度高的更新項目，既需要在控規編制階段開展大量研究與協調工作，也需要在實施階段結合規劃許可協調解決一系列復雜的技術和管理議題，二者相互疊加，顯著增加了更新項目推進的時間成本。對于用途類型和建筑規模變化不大、但需要調整核心控規指標的中小型更新項目，既有控規調整時間較長，其間還需要完成技術性與程序性工作，這對于相應存量更新項目的實施也具有一定影響。存量發展階段，需要優化控規編制組織，銜接建設項目，合理歸并技術與程序性工作，有效縮短包括控規編制和規劃許可在內的項目實施的總時間周期，提升控規編制管理實施效能。
3 存量發展階段控規面向實施的轉型方向
控規具有法定屬性和技術屬性，既是具有法定拘束力的文件，也是落實規劃目標、指導地塊開發更新的主要技術工具。同時，控規也是“優化城鄉空間結構、完善功能配置、激發發展活力的實施性政策工具”，具有公共政策屬性。在存量發展階段新要求的形勢背景下，應將控規置于城市規劃建設治理體系框架中進行優化，進一步發揮控規的統籌綜合作用[8]，不斷升級技術方法和創新編制管理方式，跨系統條線協調不同專業領域的技術標準和主管部門的管理要求，加強控規管控與建設實施之間的相互銜接。
一是應進一步加強控規與土地管理、規劃許可的協同聯動。國土空間規劃體系明確詳細規劃層面城鎮開發邊界內的“詳細規劃+規劃許可”的管制方式。為有效應對存量發展階段的各種情況與問題，需要進一步加強控規與規劃許可的緊密銜接，厘清不同工作階段的具體任務，基于總體統籌協調確定控規編制管理的工作界面，明確實施傳導方式。在此基礎上，合理優化控詳規劃的管控內容以及強制性與引導性、剛性與彈性的管控方式，保障包括用途管控在內的管控適應性。
二是應進一步加強控規與通則等多方式管控的協同聯動。控規是開展規劃許可的主要依據，但規劃許可還需要考慮和滿足《規劃管理技術規定》及其他相關的規范性文件等規劃管理要求。存量發展階段，有效的控規管控必須將控規與這些相關的通則規定和程序規定等進行整體考慮，推動多方式協同。比如在依托通則明確管控意圖、管控方式和彈性空間的基礎上，賦予控規針對特定事項根據具體情況做出特別規定的效力，形成對通則要求的調整和補充，使控規能夠為各類存量發展中的復雜問題提供解決方案[9]。
三是應進一步加強控規與建設實施方案的協同聯動。面對存量發展階段更高的要求和更為復雜的局面，應尊重既有的土地和房屋權籍關系并考慮其調整的可能性，加強城市設計對于實施方案品質提升的引領作用，基于實施方案開展財務分析，以此評估規劃內容的可行性。在此基礎上，應進一步加強控規與建設用地管理和建設工程管理的聯動，整合規劃與住建、交通、綠容等其他相關行業領域對于建設用地和建設工程管理的目標導向和技術方法，統籌協調綠地率、保障性住房和停車位配建等相關行業的技術標準和具體管理要求，在控規中做好技術銜接，促進控規的高品質高效能實施。
優化控規編制技術方法的若干議題
4.1 增加用途管控彈性，保障彈性復合使用
存量發展階段，需要注重結合城市更新保持和加強辦公、研發、居住、文化等功能業態的有序復合，并允許功能業態在合理范圍內進行動態調整，例如商業、辦公與租賃住宅等功能的相互轉化，以適應不斷變化的社會經濟環境需求，優化配置空間資源，提升城市運行效率和活力。上海既有控規以“土地用途+各用途規模比例”的方式來約束建筑功能，相應管控方式在土地全生命周期使用過程中缺乏彈性，許多涉及建筑復合利用和功能轉換的更新項目需要調整控規，形成較高的實施成本。應對存量發展階段的各類更新需求，建議疊加土地用途和建筑功能雙層管制，形成面向全生命周期的精細化混合用途管制體系，優化控規土地用途管控方式，增加用途彈性，在界定土地權益的同時，通過減少需要調整控規的情形，更好地滿足小規模更新需求，提高實施效能[10]。
在具體管控方式方面，建議借鑒紐約區劃和德國建造規劃等的規劃管理經驗，形成“復合功能地類+建筑適建范圍”與“通則管理+特別規定”的管控方式，提供更具彈性的用地類型、更加精準的建筑適建范圍、更加便捷的管控方式。關于更具彈性的用地類型，建議以落實規劃目標理念、促進功能復合、保障城市發展秩序和支撐土地全生命周期彈性適應利用為導向，根據典型城市功能分區形成若干允許多種建筑功能的復合用途用地類型。關于更加精準的建筑適建范圍，建議從貫徹規劃導向，以及考慮不同功能業態的關聯性、協調性和鄰避性角度，對各地類的適建建筑功能類型進行精準界定，從規模比例、空間位置、業態類型、負面影響、服務對象等方面細化對于特定建筑功能的限制，例如要求特定功能業態不得對周邊功能造成干擾，限定功能業態的服務對象與范圍，避免不同功能之間的相互沖突和影響。關于更加便捷的管控方式，建議依托通則規定對復合功能地類和相應的建筑適建范圍進行規定，依托控規進一步對特定地塊的具體用途類型，以及特定用途類型的規模和布局進行限定。
4.2 優化建筑布局管控，協調復雜空間關系
存量發展階段，需要進一步加強對于城市空間形態的規劃引導與控制，協調復雜的實體建筑關系，營造高品質公共開放空間，并依托空間形態對用途類型和建筑規模進行精細化管控。上海既有控規和相關技術規定對于建筑布局以“條件管控”為主。其中，控規依據城市空間營造和品質提升的目標和意圖，對建筑控制線、貼線率和塔樓范圍等內容做出規定，形成建筑布局管控與引導條件。建設工程設計方案階段，建筑布局還需要滿足《規劃管理技術規定》中的建筑間距等通則管理要求，以及交通和消防組織、綠地率、地塊開口等工程管理要求。許多存量地區的空間環境復雜，更新項目的建筑布局方案不僅需要落實高品質空間營造要求，內部與外部建筑相鄰關系往往也需要突破《規劃管理技術規定》的建筑間距要求，因此基于既有工作方式形成滿足規劃導向和符合相關要求的建設工程總平面布局往往是一件富有挑戰的工作。
為確保對于復雜空間條件建設項目的規劃管控要求的可實施性，可借鑒德國建造規劃的“方案管控”方法，在控規編制階段同步開展實施層面的方案研究，依托實施性城市設計優化建筑形態和空間景觀，有效界定公共開放空間，合理布局功能業態和開展交通流線組織，全面提升方案品質，形成兼具功能合理性和工程可行性，即滿足市場開發訴求和相關建設工程管理要求的框架性總平面布局方案，提取建筑布局形成允許建造實體建筑的范圍，即“建設窗口”（見圖3）。對于不同建設窗口之間的間距突破建筑間距通則要求的情形，可銜接《規劃管理技術規定》，將建設窗口之間的間距要求視作結合項目實際情況對于建筑間距做出的具體規定，為后續設計方案審定提供依據。此外，框架性總平面布局方案如有突破其他實施層面技術規定與行業管理要求的情況，建議以部門前期參與和專題論證等形式對確需突破的內容加以認定。
與“條件管控”方式相比，“方案管控”能夠充分發揮規劃“分配空間資源”和“協調空間權益”的作用，協調不同建筑的外部關系，在落實規劃設計導向和滿足空間品質要求的同時，形成能夠指導建設工程設計方案編制與確保建設實施順利推進的“解決方案”。依托“框架總圖”，可進一步增加管控層次和細化義務規定，例如對不同“建設窗口”以及各“建設窗口”不同位置的用途類型和建筑規模進行管控，明確公共通道、附屬廣場綠地等地塊附屬開放空間的布局與規模，明確結合開發項目建設的公共服務設施和市政基礎設施的具體位置，以此提高控規管控的精細化水平。
4.3 創新規劃技術方法，貫徹落實新發展理念
存量發展階段下的控規在承接上位剛性管控要求的同時，還需探索落實新時期高質量發展的戰略目標要求，強化中微觀層面的技術創新與應用，真正將低碳、韌性、歷史文化保護等新要求體現在規劃編制實施的全流程，提高控規對城市發展的適應性。與此同時，隨著空間數據的不斷完善和模型方法的不斷建立，也有條件通過更為綜合的空間分析方法和模型進行規劃推演，提升規劃的科學性。
具體而言，控規階段可通過3種路徑和方式進行優化完善。一是強化對控規方案的技術支撐，建立新理念與空間的作用關系。例如為了更好應對氣候變化，在總規層面形成整體的“目標—策略—指標”內容框架后，詳細規劃層面應加強細化落實，加強風險評估與識別，形成城市片區尺度的氣候風險空間分布圖，運用風環境模擬等新技術優化空間方案。多種碳排放模型的建立也為控規單元尺度城市更新的低碳規劃策略與技術路徑提供有力支撐，層次定量分析、多情景模擬分析等定量評估與定性判斷方法也為存量歷史風貌地區不同更新潛力地塊的識別提供有效工具[11]。二是開展整體性統籌研究。例如針對低碳韌性的問題，現有控規往往缺乏整體層面新能源和水資源的調配和循環利用，欠缺建筑群體組合的節能、風、光、熱等統籌，需要通過土地利用與交通系統的耦合、景觀生態格局的構建、公共服務設施的配套等方面，從整體上落實低碳韌性理念和策略，避免因規劃布局不合理帶來的環境問題[12]。在歷史風貌傳承方面，則需要因地制宜加強整體形態與景觀風貌控制。三是優化完善指標體系，例如新增充電樁、立體綠化等指標，加強對特殊功能類地塊的“特殊指標”管控。
4.4 豐富編制組織類型，滿足多樣實施需求
推動各類更新項目的高品質高效能建設實施，是存量發展階段控規的重要任務。近年來，上海控規編制與市場開發意圖及建設工程設計方案研究的銜接日益緊密，針對許多存量地塊開發的研究已達到建筑設計方案深度[13]。然而，先行確定規劃條件，后續結合規劃許可確定建設工程設計方案的漸進式管理方式并沒有改變，控規編制技術方法聚焦管控，與建設實施的銜接缺乏機制保障，實施階段建設條件制約規劃管控要求落地的情況仍然存在。建議進一步加強控規編制審批與規劃許可的銜接，并根據存量發展階段各類更新項目的規模大小、功能類型、復雜程度與實施模式形成差異化銜接方式，以及與之相對應的控規編制組織和技術方法。
為進一步強化控規的引領性和有效性，對于需要協調復雜的空間權益、義務，以及工程建設條件的建設項目，建議在控規編制階段加強對其實施的可行性研究。例如厘清建設用地和房屋產權的歸屬關系，論證優化調整的可能性和實施路徑；對更新項目開展經濟測算，包括財務分析和財政影響評價，從開發主體、政府和全社會等不同視角全面評估更新設想的經濟和社會可行性。在此基礎上，建議在控規編制階段并聯開展規劃許可階段的規劃土地意見書審批和建設工程設計方案審定等準備工作，依托多方參與和統籌協調同步穩定建設項目的規劃條件、用地條件和建設條件，有效化解后續建設實施階段的不確定性，縮短項目建設實施的總體周期。可依據城市更新相關管理要求，進一步關聯項目組合開發、土地供應和資金統籌，明確市政基礎設施結合公共服務設施的建設、管理、運營等相關要求。
對于類型化特征明顯，但需要在實施階段對既有的規劃建設管理技術標準進行探索創新的更新項目，可在既有的“詳細規劃+規劃許可”的“串聯式”管理流程基礎上，疊加“套餐式”項目類型管理方式，即整合用途類型、建筑規模、布局要求等規劃管控指標，以及交通、綠化、消防等相關行業技術管理規定[14]，形成與項目類型深度銜接、貫通規劃與建設實施的管控要求，確保后續項目的建設實施。
部分存量更新項目需要基于功能完善和品質提升需求，在有限的幅度內合理調整土地用途、建筑規模等控規主要管控指標要求。對于相應項目，建議參照詳細規劃實施深化管理方式[15]，提供快速便捷的控規調整路徑，縮短工作周期，簡化工作流程，加快更新項目的建設實施。
4.5 完善多方參與形式，廣泛凝聚各方共識
傳統控規編制強調自上而下貫徹政府意圖，政府部門、市場和社會主體的參與階段和參與深度均受到一定限制。根據上?，F行的控規編制規程，控規草案形成后，需開展方案公示，收集公眾意見，并向相關部門開展意見征詢。相應方式的參與階段滯后，部門以規劃層面參與為主。此外，按照現行土地供應制度，市場開發主體難以在前期參與控規編制。對于需要組織相關主體就復雜議題開展系統深入的研究與協商的情形，相應編制組織方式難以為其提供有效的程序性機制保障。
存量發展階段，需要系統優化控規編制過程中多方參與的形式，注重“自上而下”與“自下而上”相結合，引導市場和社會主體以及相關管理部門全面系統深入參與控規編制，使控規編制過程能夠成為深入有效統籌協調規劃目標導向、市場開發意愿、建設實施條件等內容的過程，實現從政府主導走向多方共商，廣泛凝聚各方共識，形成多方共贏的治理模式，保障規劃成果質量和可實施性。
首先，建議組織相關主體全過程參與控規編制。在控規編制啟動階段，建議先進行公告，使相關權益主體、管理部門和社會公眾及時了解工作概況；在控規編制的各個關鍵階段，建議組織相關主體參與，共同確定邊界條件和關鍵議題。此外，建議通過設定特定路徑預先鎖定開發主體，使政府、市場和社會之間可以開展更加全面和有效的博弈，在保障公共利益的同時，有效平衡各方利益，充分滿足市場開發訴求。
其次，建議加大相關主體的參與深度。對于需要并聯開展控規編制和部分規劃許可階段工作的情形，應組織相關開發主體及管理部門對建設實施層面的相關技術與管理議題進行前置協商和決策，如歷史建筑保留更新方式、跨開發項目和公共建設項目的交通與消防組織方案等，支撐控規管控要求，有效指導建設實施。
最后，建議豐富參與方式，提高參與效能?？梢劳袑ｍ椦芯?、方案設計等技術工作，梳理需要決策的議題及先后關系，在控規編制及專項研究和方案設計的推進過程中，分階段循序漸進組織各方對相關議題進行研究決策。可開展設計方案比選與競賽，組織專家與開發主體、管理部門共同研究確定實施方案。
5 結語
推動由增量開發向存量發展的模式轉型，是上海城市規劃建設進入新階段的必然選擇。高品質、高效能推動城市可持續發展與有機更新，需要充分發揮控規作為具有法定拘束力的文件和指導建設實施的主要技術工具的作用，持續優化控規編制技術方法和管理方式，加強控規與規劃許可和建設工程管理的銜接。在此基礎上，還需要進一步發揮規劃引領作用，基于控規公共政策的性質，與土地和財稅等其他公共政策進行銜接與協同，統一目標導向，明確工作界面與職責分工，協調管理對象與方式，確保控規管控的有效性。
在積極應對存量發展中不斷涌現的各類矛盾和問題的同時，也應當對增量開發模式進行重新審視，轉變發展理念和認識，在建設階段前置考慮后續更新需求。因此，為適應存量發展模式而進行的控規編制和管理優化，對于增量開發模式同樣具有重要意義。新階段的城市規劃建設應依托合理的控規管控與引導，建立合理的空間框架和發展規則，降低后續更新難度，推動社會經濟環境可持續發展。
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控規作為銜接規劃目標和指導項目實施的法定依據和關鍵環節，其轉型在新階段顯得尤為迫切，有必要對其編制技術方法和管理方式進行再思考，這既是上海進一步完善國土空間規劃體系的重要工作內容，也是上海加快推進高水平城市更新實踐的關鍵著力點。
1 上?？刂菩栽敿氁巹澗幹乒芾韺嵺`歷程
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改革開放以后，隨著經濟發展和管理體制改革，上海開始引入美國區劃經驗做法，在1982年虹橋經濟技術開發區詳細規劃中，首次嘗試“不擺房子”的“控制性”詳細規劃，探索了新時期與國際慣例接軌的規劃設計內容和方法，為建設用地和建設工程許可管理提供參考依據[3]，控規由此被推廣至全國。與此同時，為更好地指導詳細規劃編制和地塊開發，上海制定出臺《上海市城市規劃管理技術規定（土地使用 建筑管理）》（以下簡稱“《規劃管理技術規定》”），在以項目管理為驅動的基礎上，初步探索形成早期的控規編制技術方法。
1.2 初創階段（2003—2007年）：構筑編制單元網絡，初步形成控規管理框架
控規編制管理與每一階段的空間規劃體系密不可分。2003版《上海市城市規劃條例》在原有“分區規劃—控制性詳細規劃”的編制體系中，增加了控制性編制單元規劃，強化規劃傳導銜接（見圖1）。基于此，控規編制管理開始向系統化轉變，探索形成分層分類的創新模式。一方面，開始以“整單元”方式推進控規編制，改變以往以具體開發建設項目主導控規編制的做法，結合行政管理邊界構建“全覆蓋、不重復、不交叉”的編制單元，使控規編制建立在穩定的空間結構上。另一方面，創新“控制性編制單元規劃—控制性詳細規劃”分層模式，其中，控制性編制單元規劃強調“定性質、定功能、定總量”，按單元分解人口與建筑總量，確定用地性質，落實公共服務設施等指標，控規則進一步做出具體規定。
1.3 成熟階段（2008—2016年）：構建成熟的控規制度，逐步加強精細化管理
隨著2008年規劃、土地職能整合，上海市規劃土地行政主管部門成立專門負責控規管理的詳細規劃管理處，在已有工作的基礎上，進一步強化控規前瞻性和操作性的有機統一。本階段構建了“四位一體”的控規管理制度。從管理規定、技術準則、成果規范、操作規程4個方面明確各項制度和要求。一是建立編制、審批、修改一體化管理框架，探索全過程管理路徑，在管理規程中明確了控規編制的基本環節，并對局部調整、實施深化等控規修改的不同程序做了規定，實現全過程閉環管理[4]。二是在技術準則和成果規范中，突出對公共資源的剛性控制，取消和弱化了地塊內的控制指標（如建筑密度、綠地率），并考慮地區差異性，分類制定編制要求和指標標準[5]。三是強化城市設計與控規的銜接，重點地區在普適圖則的基礎上編制附加圖則，將城市設計成果轉化為規范化控制體系以指導實施。
1.4 提升階段（2017年以來）：向提質增效轉型，保障“上海2035”實施
“上海2035”獲批后，根據國家和上海市委、市政府要求，通過一系列政策創新，進一步推動控規向提質增效轉型。一方面，通過規劃體系的優化來提升控規編制的靈活性。針對原體系中規劃層次較多、編制內容重疊等問題，單元規劃合并了原分區規劃（見圖2），并且更加強調承上啟下、保障公共資源的作用[6]。在單元規劃的指導下，控規更加強調面向開發建設的實施導向，聚焦以市場配置為主的管控引導內容?？匾幙梢哉麊卧幹疲部梢詥蝹€或以若干街坊為范圍進行編制。另一方面，通過管理流程的優化來強化控規的彈性適應。通過實施深化程序，可以在無需修改詳細規劃的情況下，在建設項目管理階段，通過專家、專業部門論證等方式，對實行彈性控制的指標予以確定。
2 應對存量發展的控規編制管理要求
近年來，上海土地供應中新增建設用地規模顯著減少，來自存量的建設用地比例逐年提升，城市內部可供整體拆除重建、增容轉型的成片空間已十分有限。與此同時，存量更新需求日益突出，大量建筑亟待通過更新改造實現功能完善與品質提升。在基本實現控規全覆蓋的情況下，上?？匾幍木幹婆c管理需要應對存量發展模式的新要求。
2.1 推動城區功能完善與品質提升
面向存量發展，控規需側重通過調整優化各類空間權益和資源的配置對城市建成環境進行謹慎干預，以此推動地區的功能完善與品質提升。一是需要依托控規全面優化完善存量城區的公共服務水平。在滿足基礎性和公益性產品與服務供應的基礎上，應進一步滿足不同地區、不同人群的差異性需求，在發揮政府基本保障作用的同時，充分借助市場與社會力量，持續完善公共產品與服務。二是需要依托控規為地區發展再創活力與價值。在推動產業更新、優化職住平衡、促進功能混合方面，控規通過評估分析和優化調整，可以為地區發展注入新的動力。三是需要依托控規持續提升城市建成環境的空間品質。為進一步貫徹低碳、韌性、歷史風貌保護等新要求，需要運用設計思維和方式加強精細化管理，不斷提升城市美學品質，改善居民生活質量，加強社區文化認同，實現綠色低碳發展。
2.2 應對多樣項目類型與更新方式
存量發展模式下，建設項目類型和更新發展方式更為多樣。在常規的公共建設和市場開發項目之外，基于較為明確的市場開發意愿和建設實施條件形成的高度定制化建設項目的比例顯著增加。與此同時，在符合規劃導向下開展的建筑功能轉換與復合利用，為完善建筑功能和提升建筑品質開展的不顯著改變建筑規模的改擴建等適應性改造，以及原拆原建和局部插建等建設項目類型也將成為推動城市有機更新的重要方式。存量發展階段，控規的編制方法和管控方式必須對多樣化的項目類型和更新方式進行有效回應。
2.3 統籌多元主體權益與開發訴求
存量發展階段，既有空間資源為眾多產權人共有，政府無法簡單地進行產權歸集，出現了由原權利人進行更新、原權利人和市場開發主體合作等多種開發方式?？匾帉τ谟猛绢愋汀⒔ㄔO規模和空間布局等內容的規定，必然涉及對一定范圍內空間利用權益和義務的調整，相應調整既關涉土地權利人的財產性利益，也直接影響周邊區域居民的居住環境和公共生活[7]。因此，存量發展階段的控規編制需要更為關注建設用地的復雜權屬關系及多元的價值訴求，充分尊重業主土地權利，理解客觀存在的利益博弈，平衡公共和私人利益，保障土地原權利人和相鄰用地的權利人的空間權益，統籌市場主體的開發訴求。
2.4 協調復雜建設工程實施條件
上海建成環境的空間形態多樣，權屬關系復雜，存量更新項目面臨更為復雜的實施條件，許多建設項目需要在間距、退界、綠地率、停車設施配建等方面突破規劃及其他行業的技術標準和管理規定，而既有控規管控方式及管理要求與建設項目工程管理銜接不足，實施階段更新項目落實控規要求往往面臨較大挑戰。存量發展階段，控規編制與管理需要進一步面向建設實施加強規劃實施協同，有效引領各類建設項目有序推進。
2.5 保障高效能控規編制管理實施
存量發展階段，基于更新項目編制控規的情形顯著增加。對于品質要求高、復雜程度高的更新項目，既需要在控規編制階段開展大量研究與協調工作，也需要在實施階段結合規劃許可協調解決一系列復雜的技術和管理議題，二者相互疊加，顯著增加了更新項目推進的時間成本。對于用途類型和建筑規模變化不大、但需要調整核心控規指標的中小型更新項目，既有控規調整時間較長，其間還需要完成技術性與程序性工作，這對于相應存量更新項目的實施也具有一定影響。存量發展階段，需要優化控規編制組織，銜接建設項目，合理歸并技術與程序性工作，有效縮短包括控規編制和規劃許可在內的項目實施的總時間周期，提升控規編制管理實施效能。
3 存量發展階段控規面向實施的轉型方向
控規具有法定屬性和技術屬性，既是具有法定拘束力的文件，也是落實規劃目標、指導地塊開發更新的主要技術工具。同時，控規也是“優化城鄉空間結構、完善功能配置、激發發展活力的實施性政策工具”，具有公共政策屬性。在存量發展階段新要求的形勢背景下，應將控規置于城市規劃建設治理體系框架中進行優化，進一步發揮控規的統籌綜合作用[8]，不斷升級技術方法和創新編制管理方式，跨系統條線協調不同專業領域的技術標準和主管部門的管理要求，加強控規管控與建設實施之間的相互銜接。
一是應進一步加強控規與土地管理、規劃許可的協同聯動。國土空間規劃體系明確詳細規劃層面城鎮開發邊界內的“詳細規劃+規劃許可”的管制方式。為有效應對存量發展階段的各種情況與問題，需要進一步加強控規與規劃許可的緊密銜接，厘清不同工作階段的具體任務，基于總體統籌協調確定控規編制管理的工作界面，明確實施傳導方式。在此基礎上，合理優化控詳規劃的管控內容以及強制性與引導性、剛性與彈性的管控方式，保障包括用途管控在內的管控適應性。
二是應進一步加強控規與通則等多方式管控的協同聯動。控規是開展規劃許可的主要依據，但規劃許可還需要考慮和滿足《規劃管理技術規定》及其他相關的規范性文件等規劃管理要求。存量發展階段，有效的控規管控必須將控規與這些相關的通則規定和程序規定等進行整體考慮，推動多方式協同。比如在依托通則明確管控意圖、管控方式和彈性空間的基礎上，賦予控規針對特定事項根據具體情況做出特別規定的效力，形成對通則要求的調整和補充，使控規能夠為各類存量發展中的復雜問題提供解決方案[9]。
三是應進一步加強控規與建設實施方案的協同聯動。面對存量發展階段更高的要求和更為復雜的局面，應尊重既有的土地和房屋權籍關系并考慮其調整的可能性，加強城市設計對于實施方案品質提升的引領作用，基于實施方案開展財務分析，以此評估規劃內容的可行性。在此基礎上，應進一步加強控規與建設用地管理和建設工程管理的聯動，整合規劃與住建、交通、綠容等其他相關行業領域對于建設用地和建設工程管理的目標導向和技術方法，統籌協調綠地率、保障性住房和停車位配建等相關行業的技術標準和具體管理要求，在控規中做好技術銜接，促進控規的高品質高效能實施。
優化控規編制技術方法的若干議題
4.1 增加用途管控彈性，保障彈性復合使用
存量發展階段，需要注重結合城市更新保持和加強辦公、研發、居住、文化等功能業態的有序復合，并允許功能業態在合理范圍內進行動態調整，例如商業、辦公與租賃住宅等功能的相互轉化，以適應不斷變化的社會經濟環境需求，優化配置空間資源，提升城市運行效率和活力。上海既有控規以“土地用途+各用途規模比例”的方式來約束建筑功能，相應管控方式在土地全生命周期使用過程中缺乏彈性，許多涉及建筑復合利用和功能轉換的更新項目需要調整控規，形成較高的實施成本。應對存量發展階段的各類更新需求，建議疊加土地用途和建筑功能雙層管制，形成面向全生命周期的精細化混合用途管制體系，優化控規土地用途管控方式，增加用途彈性，在界定土地權益的同時，通過減少需要調整控規的情形，更好地滿足小規模更新需求，提高實施效能[10]。
在具體管控方式方面，建議借鑒紐約區劃和德國建造規劃等的規劃管理經驗，形成“復合功能地類+建筑適建范圍”與“通則管理+特別規定”的管控方式，提供更具彈性的用地類型、更加精準的建筑適建范圍、更加便捷的管控方式。關于更具彈性的用地類型，建議以落實規劃目標理念、促進功能復合、保障城市發展秩序和支撐土地全生命周期彈性適應利用為導向，根據典型城市功能分區形成若干允許多種建筑功能的復合用途用地類型。關于更加精準的建筑適建范圍，建議從貫徹規劃導向，以及考慮不同功能業態的關聯性、協調性和鄰避性角度，對各地類的適建建筑功能類型進行精準界定，從規模比例、空間位置、業態類型、負面影響、服務對象等方面細化對于特定建筑功能的限制，例如要求特定功能業態不得對周邊功能造成干擾，限定功能業態的服務對象與范圍，避免不同功能之間的相互沖突和影響。關于更加便捷的管控方式，建議依托通則規定對復合功能地類和相應的建筑適建范圍進行規定，依托控規進一步對特定地塊的具體用途類型，以及特定用途類型的規模和布局進行限定。
4.2 優化建筑布局管控，協調復雜空間關系
存量發展階段，需要進一步加強對于城市空間形態的規劃引導與控制，協調復雜的實體建筑關系，營造高品質公共開放空間，并依托空間形態對用途類型和建筑規模進行精細化管控。上海既有控規和相關技術規定對于建筑布局以“條件管控”為主。其中，控規依據城市空間營造和品質提升的目標和意圖，對建筑控制線、貼線率和塔樓范圍等內容做出規定，形成建筑布局管控與引導條件。建設工程設計方案階段，建筑布局還需要滿足《規劃管理技術規定》中的建筑間距等通則管理要求，以及交通和消防組織、綠地率、地塊開口等工程管理要求。許多存量地區的空間環境復雜，更新項目的建筑布局方案不僅需要落實高品質空間營造要求，內部與外部建筑相鄰關系往往也需要突破《規劃管理技術規定》的建筑間距要求，因此基于既有工作方式形成滿足規劃導向和符合相關要求的建設工程總平面布局往往是一件富有挑戰的工作。
為確保對于復雜空間條件建設項目的規劃管控要求的可實施性，可借鑒德國建造規劃的“方案管控”方法，在控規編制階段同步開展實施層面的方案研究，依托實施性城市設計優化建筑形態和空間景觀，有效界定公共開放空間，合理布局功能業態和開展交通流線組織，全面提升方案品質，形成兼具功能合理性和工程可行性，即滿足市場開發訴求和相關建設工程管理要求的框架性總平面布局方案，提取建筑布局形成允許建造實體建筑的范圍，即“建設窗口”（見圖3）。對于不同建設窗口之間的間距突破建筑間距通則要求的情形，可銜接《規劃管理技術規定》，將建設窗口之間的間距要求視作結合項目實際情況對于建筑間距做出的具體規定，為后續設計方案審定提供依據。此外，框架性總平面布局方案如有突破其他實施層面技術規定與行業管理要求的情況，建議以部門前期參與和專題論證等形式對確需突破的內容加以認定。
與“條件管控”方式相比，“方案管控”能夠充分發揮規劃“分配空間資源”和“協調空間權益”的作用，協調不同建筑的外部關系，在落實規劃設計導向和滿足空間品質要求的同時，形成能夠指導建設工程設計方案編制與確保建設實施順利推進的“解決方案”。依托“框架總圖”，可進一步增加管控層次和細化義務規定，例如對不同“建設窗口”以及各“建設窗口”不同位置的用途類型和建筑規模進行管控，明確公共通道、附屬廣場綠地等地塊附屬開放空間的布局與規模，明確結合開發項目建設的公共服務設施和市政基礎設施的具體位置，以此提高控規管控的精細化水平。
4.3 創新規劃技術方法，貫徹落實新發展理念
存量發展階段下的控規在承接上位剛性管控要求的同時，還需探索落實新時期高質量發展的戰略目標要求，強化中微觀層面的技術創新與應用，真正將低碳、韌性、歷史文化保護等新要求體現在規劃編制實施的全流程，提高控規對城市發展的適應性。與此同時，隨著空間數據的不斷完善和模型方法的不斷建立，也有條件通過更為綜合的空間分析方法和模型進行規劃推演，提升規劃的科學性。
具體而言，控規階段可通過3種路徑和方式進行優化完善。一是強化對控規方案的技術支撐，建立新理念與空間的作用關系。例如為了更好應對氣候變化，在總規層面形成整體的“目標—策略—指標”內容框架后，詳細規劃層面應加強細化落實，加強風險評估與識別，形成城市片區尺度的氣候風險空間分布圖，運用風環境模擬等新技術優化空間方案。多種碳排放模型的建立也為控規單元尺度城市更新的低碳規劃策略與技術路徑提供有力支撐，層次定量分析、多情景模擬分析等定量評估與定性判斷方法也為存量歷史風貌地區不同更新潛力地塊的識別提供有效工具[11]。二是開展整體性統籌研究。例如針對低碳韌性的問題，現有控規往往缺乏整體層面新能源和水資源的調配和循環利用，欠缺建筑群體組合的節能、風、光、熱等統籌，需要通過土地利用與交通系統的耦合、景觀生態格局的構建、公共服務設施的配套等方面，從整體上落實低碳韌性理念和策略，避免因規劃布局不合理帶來的環境問題[12]。在歷史風貌傳承方面，則需要因地制宜加強整體形態與景觀風貌控制。三是優化完善指標體系，例如新增充電樁、立體綠化等指標，加強對特殊功能類地塊的“特殊指標”管控。
4.4 豐富編制組織類型，滿足多樣實施需求
推動各類更新項目的高品質高效能建設實施，是存量發展階段控規的重要任務。近年來，上海控規編制與市場開發意圖及建設工程設計方案研究的銜接日益緊密，針對許多存量地塊開發的研究已達到建筑設計方案深度[13]。然而，先行確定規劃條件，后續結合規劃許可確定建設工程設計方案的漸進式管理方式并沒有改變，控規編制技術方法聚焦管控，與建設實施的銜接缺乏機制保障，實施階段建設條件制約規劃管控要求落地的情況仍然存在。建議進一步加強控規編制審批與規劃許可的銜接，并根據存量發展階段各類更新項目的規模大小、功能類型、復雜程度與實施模式形成差異化銜接方式，以及與之相對應的控規編制組織和技術方法。
為進一步強化控規的引領性和有效性，對于需要協調復雜的空間權益、義務，以及工程建設條件的建設項目，建議在控規編制階段加強對其實施的可行性研究。例如厘清建設用地和房屋產權的歸屬關系，論證優化調整的可能性和實施路徑；對更新項目開展經濟測算，包括財務分析和財政影響評價，從開發主體、政府和全社會等不同視角全面評估更新設想的經濟和社會可行性。在此基礎上，建議在控規編制階段并聯開展規劃許可階段的規劃土地意見書審批和建設工程設計方案審定等準備工作，依托多方參與和統籌協調同步穩定建設項目的規劃條件、用地條件和建設條件，有效化解后續建設實施階段的不確定性，縮短項目建設實施的總體周期。可依據城市更新相關管理要求，進一步關聯項目組合開發、土地供應和資金統籌，明確市政基礎設施結合公共服務設施的建設、管理、運營等相關要求。
對于類型化特征明顯，但需要在實施階段對既有的規劃建設管理技術標準進行探索創新的更新項目，可在既有的“詳細規劃+規劃許可”的“串聯式”管理流程基礎上，疊加“套餐式”項目類型管理方式，即整合用途類型、建筑規模、布局要求等規劃管控指標，以及交通、綠化、消防等相關行業技術管理規定[14]，形成與項目類型深度銜接、貫通規劃與建設實施的管控要求，確保后續項目的建設實施。
部分存量更新項目需要基于功能完善和品質提升需求，在有限的幅度內合理調整土地用途、建筑規模等控規主要管控指標要求。對于相應項目，建議參照詳細規劃實施深化管理方式[15]，提供快速便捷的控規調整路徑，縮短工作周期，簡化工作流程，加快更新項目的建設實施。
4.5 完善多方參與形式，廣泛凝聚各方共識
傳統控規編制強調自上而下貫徹政府意圖，政府部門、市場和社會主體的參與階段和參與深度均受到一定限制。根據上?，F行的控規編制規程，控規草案形成后，需開展方案公示，收集公眾意見，并向相關部門開展意見征詢。相應方式的參與階段滯后，部門以規劃層面參與為主。此外，按照現行土地供應制度，市場開發主體難以在前期參與控規編制。對于需要組織相關主體就復雜議題開展系統深入的研究與協商的情形，相應編制組織方式難以為其提供有效的程序性機制保障。
存量發展階段，需要系統優化控規編制過程中多方參與的形式，注重“自上而下”與“自下而上”相結合，引導市場和社會主體以及相關管理部門全面系統深入參與控規編制，使控規編制過程能夠成為深入有效統籌協調規劃目標導向、市場開發意愿、建設實施條件等內容的過程，實現從政府主導走向多方共商，廣泛凝聚各方共識，形成多方共贏的治理模式，保障規劃成果質量和可實施性。
首先，建議組織相關主體全過程參與控規編制。在控規編制啟動階段，建議先進行公告，使相關權益主體、管理部門和社會公眾及時了解工作概況；在控規編制的各個關鍵階段，建議組織相關主體參與，共同確定邊界條件和關鍵議題。此外，建議通過設定特定路徑預先鎖定開發主體，使政府、市場和社會之間可以開展更加全面和有效的博弈，在保障公共利益的同時，有效平衡各方利益，充分滿足市場開發訴求。
其次，建議加大相關主體的參與深度。對于需要并聯開展控規編制和部分規劃許可階段工作的情形，應組織相關開發主體及管理部門對建設實施層面的相關技術與管理議題進行前置協商和決策，如歷史建筑保留更新方式、跨開發項目和公共建設項目的交通與消防組織方案等，支撐控規管控要求，有效指導建設實施。
最后，建議豐富參與方式，提高參與效能?？梢劳袑ｍ椦芯?、方案設計等技術工作，梳理需要決策的議題及先后關系，在控規編制及專項研究和方案設計的推進過程中，分階段循序漸進組織各方對相關議題進行研究決策。可開展設計方案比選與競賽，組織專家與開發主體、管理部門共同研究確定實施方案。
5 結語
推動由增量開發向存量發展的模式轉型，是上海城市規劃建設進入新階段的必然選擇。高品質、高效能推動城市可持續發展與有機更新，需要充分發揮控規作為具有法定拘束力的文件和指導建設實施的主要技術工具的作用，持續優化控規編制技術方法和管理方式，加強控規與規劃許可和建設工程管理的銜接。在此基礎上，還需要進一步發揮規劃引領作用，基于控規公共政策的性質，與土地和財稅等其他公共政策進行銜接與協同，統一目標導向，明確工作界面與職責分工，協調管理對象與方式，確保控規管控的有效性。
在積極應對存量發展中不斷涌現的各類矛盾和問題的同時，也應當對增量開發模式進行重新審視，轉變發展理念和認識，在建設階段前置考慮后續更新需求。因此，為適應存量發展模式而進行的控規編制和管理優化，對于增量開發模式同樣具有重要意義。新階段的城市規劃建設應依托合理的控規管控與引導，建立合理的空間框架和發展規則，降低后續更新難度，推動社會經濟環境可持續發展。
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