江蘇宿遷市建設先進制造業基地的規劃思考

關鍵詞：先進制造業基地；產業空間；規劃思考

0 引言

隨著第四次工業革命浪潮洶涌而來，制造業面臨著前所未有的考驗與契機。我國政府深刻認識到制造業轉型升級的迫切性，制定并實施了《中國制造2025》國家戰略，著重強調必須加速制造業的轉型與升級，特別是要大力促進先進制造業的蓬勃發展。江蘇宿遷市長期以來堅持“工業強市、產業興市”發展戰略，緊緊抓住長三角一體化發展的國家戰略機遇，積極融入長三角產業布局，明確提出建設長三角先進制造業基地的遠期目標。

陳瑛等[1]對長三角地區的15個城市進行了經濟評估與分析，從發揮群體優勢、組建產業網絡系統、提高研發能力、實施品牌戰略等方面提出建設長三角先進制造業基地的對策建議；席楓[2]從戰略目標定位、指標評價體系、合約理論視角、體制改革等方面提出建設先進制造業研發基地的路徑建議；席楓等[3]結合天津市就建設全國先進制造研發基地所做的系列部署，對構建全國先進制造研發基地指標的評價體系進行了研究；鄭吉昌等[4]指出先進制造業基地的競爭優勢源于其內在資源籌措能力和外部服務支撐體系，應通過整合內外部資源、推動協同創新、優化產業結構等措施，提升基地的整體競爭力和可持續發展能力；葉云嶺[5]基于雙循環視角，重點關注技術轉移與制造業空間布局的相互關系，提出建立和完善技術轉移體系，以促進勞動力的合理流動和優化配置，加強制造業的適宜性集聚，充分發揮數字技術的乘數效應，推動制造業高質量發展；章哲[6]從優化指標評價體系、加快重構產業體系、完善創新生態體系、迭代產業政策體系等方面提出浙江建設全球先進制造業基地的系列建議。目前，關于建設先進制造業基地較多的研究是從產業發展規劃、評價指標體系、體制機制創新等角度提出的建議，關于產業空間方面的考量和思考相對較少。

產業空間是制造業發展的重要載體，雖然宿遷圍繞先進制造業基地建設取得了顯著成就，但也面臨諸多現實問題。本文通過界定先進制造業基地的內涵與概念，分析宿遷先進制造業基地建設的現實困境及制約因素等，對宿遷市產業空間的體系構建、模式應用、供給保障、空間管理等方面提出規劃思考，旨在為宿遷產業經濟轉型升級和建設先進制造業基地提供政策參考。

1 先進制造業基地的基本認知

1.1 制造業與先進制造業

先進制造業一般被認為是在傳統制造業的基礎上，吸收信息、機械、生物、材料、能源及現代管理等最新技術成果，并將這些技術綜合應用于產品研發設計、生產制造、營銷管理、售后服務的全過程，實現優質、高效、低耗、清潔、靈活生產，并取得良好經濟社會效益和市場效益的現代制造業總稱[7]。先進制造業既包括新興制造業（如戰略性新興產業），也包括傳統制造業的先進部分。先進制造業是相對于制造業而言的，先進制造業是從傳統制造業中發展而來，同時又推動了傳統制造業的轉型與升級[8]。先進制造業一般具有產業、技術、制造模式、生產組織方式、管理動態變化等先進性的特征[9-10]。

1.2 先進制造業基地

先進制造業基地是集高新技術、高端制造、創新研發、數字智能及綠色生態于一體的綜合性產業聚集地，是一個國家或地區制造業發展達到高級階段的表現形式。先進制造業基地一般具有產業集群規模大、產業鏈條完整、產業市場集中度強、技術創新能力強、生產技術水平高、企業競爭力與品牌影響力強等特征。構成先進制造業基地的核心要素，包括技術與研發能力、產業生態與協同發展、高端人才與智力支持、基礎設施與配套服務、政策環境與開放合作5大類[11]。

1.3 國內外建設先進制造業基地的經驗

（1）國際經驗

國外先進制造業基地經歷了起步、快速發展、全球化與產業轉移、智能化與綠色化轉型等多個發展階段，目前主要呈現出4類發展趨勢：一是以德國為代表的智能制造工業4.0，通過制造業的智能化、數字化和網絡化改造，推動制造業全面轉型，如德國的巴伐利亞先進制造業基地；二是以美國為代表的技術創新引領，聚焦集成電路、先進材料等核心領域，通過培養多元化的產業人才、構建制造業創新中心網絡和優化創新創業環境等措施，來實現制造業的回流和振興[12]，如美國加利福尼亞州硅谷；三是以日本為代表的精益生產，通過優化流程減少浪費，實現質量控制與成本降低，如日本東京都先進制造業基地；四是以瑞士為代表的高附加值產品制造，聚焦制藥、精密儀器和高端機械等特定領域，實現產品的高技術含量與高附加值，如瑞士蘇黎世精密工程制造業基地。

（2）國內經驗

長期以來，我國在建設先進制造業基地方面也積累了很多成功經驗。例如，規模增長導向，通過培育先進制造業集群和產業鏈，做大做強規模經濟；轉型升級導向，依靠創新驅動和數智化改造，推動傳統制造業向先進制造業轉型升級；產業轉移承接導向，欠發達地區通過積極引進發達地區的優質項目和企業，實現產業的跨越式發展；環境優化導向，通過制度創新和政策支持，不斷優化營商環境，吸引大量優質企業投資興業。

（3）啟示

從上述成功經驗得到啟示，結合宿遷市發展現狀，要建設先進制造業基地，宿遷市需要重點強化頂層設計與政策支持、聚焦重點產業與產業集群、推動技術創新與產業升級、優化營商環境與服務體系、注重綠色發展與可持續發展。

2 宿遷市制造業發展的歷史、現狀及戰略目標

2.1 宿遷市制造業發展歷史回溯

宿遷位于江蘇省北部，1996年正式設立地級市，在江蘇省的地級市中最為年輕。建市之前，宿遷制造業發展已開始萌芽，以鄉鎮企業為主，集中在小型制造業領域，如機械制造、化肥生產等，后逐步形成建材、化工、紡織等產業。

建市之后，宿遷市的制造業發展大致可劃分為3個階段。（1）起步階段（1996—2000年）。這一階段仍然以鄉鎮企業為主，紡織、酒、建材、玻璃等4大內源型產業逐步壯大，產業空間比較分散，尚未設立系統的工業園區①。期間產值和用地小幅增長，以宿遷市轄區為例，工業增加值從1996年的14.1億元增加到2000年的25.2億元，工業用地從1996年的4 km2增長到2000年的8 km2。（2）全面發展階段（2000—2010年）。隨著南北共建等政策的推進實施，食品飲料、機械、電子等外源型產業帶動制造業進入快車道。此時產業空間逐步由分散走向集聚，各區縣都設立了開發區和南北共建園區，形成目前宿遷市開發區的基本格局。期間產值和用地大幅增長，以宿遷市轄區為例，工業增加值自2000年的25.2億元增長至2010年的151.7億元，工業用地從2000年的8 km2增長到2010年的50.3 km2。（3）轉型升級階段（2010年至今）。隨著國家對制造業高質量發展提出新要求，宿遷市制造業進入轉型提升階段，注重智能制造與綠色制造。近幾年，光伏新能源、高端紡織、綠色食品、膜材料初步形成產業集群，并且產業集群不斷壯大，產業鏈條不斷延伸，各開發園區向國省級升級，產業空間持續擴張。其間產值和用地持續增長，以宿遷市轄區為例，工業增加值從2010年的151.7億元增加到2023年的450.7億元，工業用地從2010年的50.3 km2增長到2023年的86.9 km2。

2.2 宿遷市制造業發展現狀評價

2024年，宿遷全市實現規模以上工業產值5 200億元，同比增長8.4%，新能源和高端紡織產業產值均超過千億元②。雖然宿遷制造業發展表現出穩步增長和結構優化等積極態勢，然而在轉型升級中仍存在很多現實問題亟待解決。

（1）制造業集群規模、鏈條及產業協同方面：①傳統制造業占比較大。傳統制造業如食品飲料、紡織家居等工業產值占比70%，轉型升級壓力較大。②制造業產業集群不強、鏈條過短。宿遷制造業產業集群分布較分散，目前僅光伏新能源和高端紡織產業剛剛步入千億級產業集群，各開發園區產業體量偏小。宿遷制造業產業鏈主要承接制造環節、缺少設計研發環節，像食品飲料等傳統產業鏈條相對較短，總體位于價值鏈中低端。③內外產業分工協同不足。宿遷先進制造業在全省分工中份額不大，與周邊城市相比，在特色發展、錯位發展、集聚發展等方面仍有較大提升空間。宿遷內部區縣及開發園區之間的產業分工協作不夠清晰、產業聯動程度有待提升，資源共享不充分。

（2）制造業用地布局和績效方面：①用地布局不合理。宿遷市區內部膜材料、紡織等污染企業位于居住區上風向和清風廊道上，對居民生活環境和城市大氣環境有影響。運河沿岸存留并新增有污染風險的企業還有待整治。②土地利用不集約。以市轄區為例，產業用地細碎且分布零星，小于5 hm2的工業用地面積占現狀工業用地的三成，而地塊數量卻占九成。產業用地開發強度偏低，以市轄區為例，2020年市轄區工業用地平均容積率0.57，低于全市均值0.64，且超半數的工業用地容積率不足0.60。③用地績效產出低。全市的開發區投資強度、畝均稅收與蘇南開發區相比均存在一定差距。以市轄區為例，2020年畝均稅收約10.6萬元，土地績效僅為江蘇省平均水平的80%。其中，將近3/4的工業用地畝均稅收低于5萬元。

（3）制造業創新能力及產城融合方面：①創新研發能力不足，缺乏科技人才和技術支持。宿遷科研機構較少且層次較低，科技人才缺乏，科研水平不高。宿遷工業企業在技術創新方面研發投入不足，部分企業生產設備和工藝技術相對落后。各開發區高新技術企業不多，科研成果轉化率不高，產出效率偏低。②科創空間布局缺乏引導，產學研缺少聯動。由于宿遷的產學研合作還處于起步階段，且高校、科研院所和企業的合作機制不健全，合作成果轉化率不高，宿遷各類科創載體如孵化器、加速器等分布零散，集聚與協同效應不明顯。③園區功能單一，產城融合不足。大多園區建設初期，規劃用地類型和功能空間僅局限于基礎生產需求，缺少酒店、餐飲、娛樂設施等服務配套。隨著時間推移，配套設施服務水平偏低、既有空間與新興產業業態不匹配、潮汐式交通等問題逐步顯現出來，產城割裂較為突出。

（4）市場競爭加劇與管理機制方面。隨著國際宏觀環境變化、國內競爭加劇，宿遷制造業在承接產業梯度轉移、招商引資、人才吸引方面與周邊地區的競爭更趨激烈；而且面對快速變化的市場需求，宿遷在產業空間管理與管控機制方面也有待完善和優化。

2.3 宿遷市制造業發展的戰略目標

2021年，中共宿遷市委、宿遷市人民政府印發《宿遷市建設長三角先進制造業基地三年行動計劃（2021—2023年）》（宿政發〔2021〕12號），該文件是宿遷最早正式提出建設長三角先進制造業基地的官方文件。此后，宿遷市圍繞這一戰略目標陸續出臺了一系列的政策文件（見圖1）。2023年，江蘇省政府正式批復《宿遷市國土空間總體規劃（2021—2035年）》，原則上同意“宿遷建設長三角先進制造業基地、江蘇生態大公園、酒都電商名城、‘四化’③同步集成改革示范區”。該文件標志著建設長三角先進制造業基地正式成為宿遷城市建設的遠期目標，顯示出宿遷市委、市政府建設長三角先進制造業基地的堅定決心。目前，宿遷以構建“615”現代產業體系為產業發展目標，“615”具體指6個產業集群和15條重點產業鏈（見圖2）。其中，6個產業集群是宿遷工業經濟的主要支撐，有較高的技術含量和附加值；15條產業鏈在宿遷具有較強的競爭優勢和發展潛力，是宿遷工業經濟的重要增長點。

3 宿遷市建設先進制造業基地的產業空間規劃思考

從產業空間資源配置優化的視角出發，圍繞體系構建、模式創新、供給保障和管理升級4個方面，提出宿遷市建設先進制造業基地的規劃思考。

3.1 分工合作的產業空間體系構建

目前，宿遷市已形成以7個省級及以上開發區、6個南北共建園、10個“一區多園”特色園④以及78個鄉鎮工業集中區為主的產業空間體系（見表1）。宿遷產業空間層次豐富、類型多樣，各類空間載體應進一步結合自身的產業優勢、產業特色和地域空間特點，形成主導產業錯位發展、產業集群集聚壯大、產業鏈條完善延長、內外聯系緊密有序的分工協同格局（見圖3）。對外協同方面，省級及以上開發區和南北共建園應加強區域協調，融入長三角區域統一市場，促進區域內生產要素的自由流動和貿易。積極承接長三角地區的制造業外溢，加強交通與基礎設施建設，推動科技創新與制造業升級等。內部協同方面，“一區多園”特色園和鄉鎮工業集中區應注重城鄉一體化協調，充分與區縣各開發區分工協同，承接區縣梯度產業轉移，引導產業鏈上下游企業集聚，加快自身產業發展。

具體而言，省級及以上開發區應發揮產業核心引領作用，著重推動高新技術產業、戰略性新興產業和現代服務業發展，著力打造重點先進制造業集群。如宿城開發區、沭陽經開區、泗陽開發區等應依托各自發展基礎，共同做大做強高端紡織產業集群。重點發展差異化、功能性、高性能化學纖維，大力發展品牌服裝、高檔家紡、產業用紡織品，全面融入江蘇高端紡織產業發展格局，形成以化學纖維為支撐的高端紡織產業。

南北共建園可深化南北產業錯位協同發展。建立產業協同合作和產業轉移聯動機制，堅持“一園區一特色”，承接蘇南地區產業梯度轉移，實現自我產業跨越式發展。如昆山沭陽工業園可以健康醫療為主導產業，重點承接昆山生物醫藥產業轉移，整合“醫藥康養儀械檢劑”健康全鏈條，布局醫療器械、新材料、新科技等生產環節，進而為沭陽經開區健康醫療產業做大做強提供有力支撐。

“一區多園”特色園，應推動鄉鎮特色園與開發區產業聯動發展，特色園可積極承接開發區產業鏈延伸，根據自身產業特點和市場需求，引進和培育相關產業鏈上的企業，加快形成集聚效應，促進鄉鎮向小城市轉變。如圍繞協同泗洪開發區，上塘特色園可引導紡織服裝產業搬遷與集聚，打造泗洪開發區的紡織發展后備區；界集特色園可承接泗洪開發區機電裝備溢出產能，布局汽車零部件產業鏈中游的零部件生產環節；雙溝特色園可重點發展雙溝酒業，進一步拓展泗洪開發區的食品產業體系。最終，形成“1+3”的產業格局。

鄉鎮工業集中區可發揮本地資源優勢，積極承接周邊產業轉移，注重發展農產品深加工和鄉村旅游等產業，推動一二三產融合發展，提升農村經濟水平，增加農民收入。如宿城區陳集鎮圍繞紡織服裝、木材加工等產業，招引強鏈延鏈補鏈項目，現已形成特色產業集群。綜上，通過分工協同，形成各類園區多級銜接、功能互補、梯次發展的產業空間體系，做大做強先進制造業集群。

3.2 因地制宜的產業空間模式應用

宿遷市主要涉及產業園區、產業社區、特色小鎮、工業上樓4類產業空間模式，每類模式在宿遷均有不同程度的應用，結合實際問題和制造業升級需求，優化改造產業空間模式，實現各空間載體的可持續發展。

（1）產業園區模式。宿遷市省級及以上開發區和南北共建園均屬于這種園區模式。經過多年開發建設，宿遷各園區基本形成了各自的產業集群和鏈條，招引了上下游大小企業，具備一定經濟體量和用地規模。但是，由于長時間專注于產業發展，園區內的大多用地往往以生產功能為主，生活、生態等功能較缺乏。隨著城市不斷建設、開發邊界不斷拓展，很多園區和城區從最初的相對脫離發展到現在的相互交織。因此，園區和城區如何融合以及自身如何實現產城融合，成為園區模式目前發展的一個普遍性問題。宿遷經開區是宿遷市第一家國家級開發區，園區經濟體量位列全市第一，作為建設先進制造業基地的排頭兵，目前應以產城融合示范為目標，加快從產業園區到產業新城的轉變。首先，可以將產城交界處作為產城融合的絕佳切入口，在交界處周邊地區通過城市更新布置一些教育科研設施、醫療服務設施、中小型商業設施及人才公寓等，通過服務設施的使用促進產城之間的互動，加快產城融合態勢。其次，在產業園區內部結合藍綠空間和現狀居住組團點狀嵌入式布置工業鄰里服務中心，為產業工人、技術白領、高端技術人才等提供日常服務功能和交往交流空間，進一步提升產業園區的配套服務水平。再次，在城區內可以適度植入產業賦能空間，比如科技研發孵化平臺、企業創業服務園區、現代服務業集聚區等，利用城區成熟的設施條件吸引高端技術人才，使科技研發等產業賦能空間有落地生根的可能，同時也能促進職住平衡。

（2）產業社區模式。宿遷市目前這種模式應用較少，產業社區將產業功能與社區生活深度融合，是高端產業創新發展和城市能級提升的重要手段，也是產業園區更新升級的主要方向。目前宿遷市的一些中小型特色產業園區及園中園，如智能小家電產業園、宿城激光產業眾創社區等都到了產業升級、用地提質增效的階段，運用產業社區的先進發展理念有助于解決園區在存量更新和增量新建時遇到的實際問題。園區存量更新，不僅要關注高端產業鏈的引進，更要注重產業生態系統的培育，特別是要關注人在工作、生活、休閑等的全方面需求。可以通過多元功能混合利用、氛圍場景塑造、老舊廠房創新利用等，讓舊園區煥發新光彩，為園區的進一步產業改造升級提供新的空間支撐。園區增量新建，應以打造產業社區為目標，針對適配產業類型，研究社群對象，通過科學規劃建設和精細化招商運營，實現職住一體的平衡化、高效化、復合化，以高質量服務供給促進高端產業集聚。空間方案上，要打破傳統廠房加辦公的固有空間形態，創造出能夠適配高端產業、可迭代的產業空間形態，同時不同功能組團之間要相互融合。鼓勵運營市場化，實現市場多主體共贏。

（3）特色小鎮模式。宿遷“一區多園”特色園作為鄉鎮特色園屬于特色小鎮模式，在產業發展方面，應做好“一區”和“多園”的協同發展，找準鄉鎮特色園的產業細分領域定位，延伸與承接開發區的產業上下游。實行用地政策傾斜，加強用地服務保障，在用地指標的分配上對鄉鎮特色園采取適度傾斜。在空間規劃設計中，應以小城市的建設標準來進行規劃設計，保障小鎮各類發展空間需求，推動基礎設施和公共服務設施建設完善，塑造小鎮風貌特色以吸引人才。同時，結合鄉鎮地域特色，做好鄉鎮優勢產業升級，探索與農業、生態、文化旅游等產業的融合發展，打造三生融合、三產融合、城鄉融合的小城鎮發展樣本。

（4）工業上樓模式⑤。宿遷目前在盤活存量方面，正在嘗試工業上樓模式。如蘇宿園區內的部分項目采用“工業上樓”模式，通過建設高層廠房，實現土地集約利用和產業集聚發展。江蘇省明確發文，提出推動工業上樓的各項舉措，包括新上工業用地的指標控制要求、相關設施配套政策等。因此，宿遷市未來工業上樓模式還將有很多實踐機會。工業上樓要因材施策，宿遷可根據自身產業特點，嘗試通過工業上樓的方式，聚集一些輕型生產、環保型和低能耗的高端制造業以及生物醫藥、工業互聯網與大數據等戰略性新興產業。同時，結合工業用地提質增效和低效用地再開發，通過工業上樓完善如試驗、研發中試等配套功能，探索具有宿遷特色的工業上樓模式。

3.3 增存并重的產業空間供給保障

依據本輪宿遷市國土空間規劃，新增工業用地優先保障重點平臺和重點項目，新增用地優先保障國省級平臺產業用地需求，可以預見未來工業用地供給將會比較緊張。宿遷市的產業空間供給，首先應突出規劃統籌，加強空間規劃與產業規劃的緊密銜接，空間布局上充分尊重產業發展的需求。其次，在土地供給方面，應制定差異性政策，有幫有扶、有清有退地引導空間資源向產業轉型升級方向配置，逐步淘汰低端、落后產業。再次，應加大土地利用強度，強調土地績效考核，提高空間資源綜合利用效益。保障產業空間供給，要同時考慮增量和存量產業空間。

一方面，注重存量挖潛。加快進行土地資源整備和鎮村工業園改造提升，保障產業發展空間；對存量產業用地綜合績效進行評估，開展存量產業用地的分級分類引導；通過低效存量用地再開發，使工業用地的質量及效率得到提升；豐富和多樣化產業空間形式，完善新興產業用房、配套商業設施、配套宿舍等物業，促進產業鏈上下游企業集聚；引導高能耗、高污染企業有序騰退或轉型升級。

另一方面，注重增量引導。制定工業用地提質增效的各項措施（見表2），提高產業用地使用效率；促進產業用地的空間整合，引導工業用地向產業園區集中布局，優先保障先進制造業及戰略性新興產業的發展空間；適度鼓勵企業“工業上樓”，探索嘗試新型工業樓宇模式；強調土地供應的產業導向，對不同類產業用地的供給方式和供地年限實行差別化管理；健全完善“615”產業體系相關的重大科研載體平臺增量建設。

3.4 智慧高效的產業空間管理升級

宿遷可通過搭建全市范圍的數字化管理平臺，實現產業空間管理的數字化轉型；動態設置用地的投入產出門檻，納入土地出讓合同的管理范疇，制定合理的土地退出機制；構建評估和反饋機制，強化產業空間的全生命周期管理。

（1）平臺搭建方面，引導園區建立數字化管理平臺，形成不同子系統平臺，實現對園區內資產的綜合管理、企業業務管理、環境監測等；整合來自不同子系統的數據，實現信息的流動和共享，幫助城市產業管理者更好地了解產業空間的運行情況；通過數據可視化與分析，將大量數據轉換成可視化的信息展示形式，為管理者提供有效的決策支持。

（2）門檻設置方面，根據市場變化、土地資源狀況、產業發展趨勢和政策導向，適時調整門檻標準，通過投入產出的相關指標建立指標體系；對符合門檻標準的企業給予政策優惠和支持，加強對企業土地利用情況的監管和執法力度，對不符合門檻標準的企業進行整改或清退。

（3）評估和反饋機制構建方面，建立土地利用效率、產業聚集度、環境可持續性、經濟效益等的評估指標，標準應明確、可量化，便于進行客觀比較和評估；設定評估周期，如年度評估或半年度評估，以便及時發現問題并進行調整；建立暢通的反饋渠道，方便企業、公眾和相關利益方提供意見和建議，根據反饋結果，制定具體的改進措施和優化方案。

4 結語

當前，宿遷市正邁向制造業高質量發展的新階段，圍繞長三角先進制造業基地這一長遠建設目標，本文重點闡述了應以產業空間資源優化配置為重點，通過分工合作的產業空間體系構建、因地制宜的產業空間模式應用、增量并重的產業空間供給保障、智慧高效的產業空間管理升級等一系列策略措施，促進宿遷市產業經濟的轉型升級和城市競爭力的穩步提升。