面向全過程實施的現狀底圖建構方法及表達研究

關鍵詞：全過程實施；現狀底圖；建構方法；空間認定

0 引言

在持續推進生態文明建設背景下，自然資源部“兩統一”職責的明確標志著自然資源管理上升到生態文明和空間治理高度[1]。一直以來，開展現狀用地分析是空間規劃的基礎和前提，我國先后開展了國土調查、專項調查、基礎測繪、地理國情普查、自然資源確權登記和不動產登記等工作，為自然資源管理和國土空間規劃奠定了重要基礎。圍繞現狀底圖建設，自然資源部先后頒布了《自然資源部辦公廳關于開展國土空間規劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知》和《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》，要求以第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）為基礎，開展細化調查和補充調查，統一現狀底圖底數[2-3]。學界圍繞土地利用現狀底圖的研究側重于土地利用現狀調查工作的創新[4-5]、國土空間規劃底圖底數建設思路[6]、用地分類研究[7]、規劃數據融合[8]等方面，浙江、江蘇、廣東、江西、天津等省市結合國土空間總體規劃基數轉換工作，開展了一系列的技術探索與實踐[9]，但較少從深層次對現狀底圖的內涵界定、建設目標、適用場景、應用價值等角度進行理論探討和學術研究，特別是應對土地資源全生命周期管理，現狀底圖在對象特征、信息對應、表達深度方面缺乏系統性考慮。應當明確的是，基于單一內涵理解，對現狀空間資源時間斷面情況進行“所見即所得”的表達，會制約自然資源全要素和全生命周期的管理，使其不具備全面落實新時期“兩統一”職責的基礎條件。

土地利用一直是城市發展的“熱點”，然而從現實“現狀”到基于社會經濟價值預期目標實現的“現狀”之間加載了作為“工具”的規劃、管制、建設等行為，“土地資源”利用本身具備目標性、管控性、過程性特征，反映到土地利用的“現狀”表達上就具備了時空演變的多樣性內涵。此外，土地作為國家治理體系中重要的物質空間要素，在城鄉空間的演變過程中具備了社會屬性，其物質載體與社會治理雙重屬性應在現狀底圖中有所客觀表達，這對完善國土空間治理體系的基礎條件具備積極意義。據此，本文基于對“現狀”內涵的理解，通過梳理現狀底圖在規劃資源調查、規劃、用途管制3個關鍵環節的適用性，挖掘現有數據要素特征，以南京土地利用現狀底圖建設為例，探討面向國土空間規劃全周期實施的現狀底圖數據集成方法，支撐全生命周期精細化閉環管理落實，建構一套綜合反映現狀國土空間關系的現狀底圖。

1 “現狀”基礎數據的認定偏差

1.1 “調查”數據認定和適用困難

調查本身是對被調查對象的客觀描述，將觀察的客體進行“符號化的轉譯”[7]。目前能夠較為全面地反映國土空間現狀的數據主要有3類，包括基礎測繪（地形圖、影像圖）、國土調查（歷次調查、歷年變更調查）、土地權屬（地表宗地）等，但因服務對象、采集方式、數據標準等方面不同，導致在3種管理目標下同一地表物質空間存在“現狀”表達的顯著差異（見表1）。

對比來看，單一“調查”維度的“現狀”認定均存在客觀上的局限性。上述三者所界定的“現狀”主要是從各自角度和特定意圖出發對自然地物及其附屬于其上的用途、功能、形態、權益等進行歸類表達，體現地表覆蓋物形態及其要素特征分布。“師出多門”“各自為政”制度背景約束下，不可避免地會產生分類標準、基本單元、數據精度、覆蓋范圍、應用目標“五不統一”的“基因”問題，也勢必造成數據認定關聯性不強、使用綜合效率低的狀況，難以直接整合“利用”。2019年我國機構改革后，自然資源“兩統一”管理職責的明確更使得“現狀”數據有了“統一”的可能，必然要求在現有“現狀”多源數據的基礎上，設計一種系統性方案以解決適用性問題，從而服務于自然資源保護開發利用、國土空間規劃和治理體系建設等方面。

1.2 “規劃”中用地轉變關系缺失

機構改革后，自然資源實施了全周期的統一閉環管理。而國土空間規劃作為重要的工具手段在治理現代化的過程中發揮巨大的作用。國土空間規劃是對于“現狀”和理想預期目標之間的空間發展約定，其實施過程中必然對現狀社會、經濟關系產生價值的變更和重構。

相對于直接反映現狀地物、地貌的特征“現狀”而言，規劃實施層面的“現狀”缺失體現在兩個方面。一是從土地的價值屬性角度，規劃實施通過“規定、命令”式語言賦予了具體地塊土地利用的法定意義，背后承載了主體的權益，依據“所見即所得”進行現狀用地認定會造成時效性的滯后，缺失對具有合法權益的建設用地進行現勢性反映。二是從管理實施過程角度，以往現狀調查表現出來的僅僅是在一個特定時間段土地、空間要素的落位，缺乏對規劃管理全過程數據的使用、轉換、變化、更新的描述，這種非實時動態聯動的表達狀態造成“現狀”中“規劃實施”管理數據缺失。例如僅依據國土調查“所見即所得”的斷面數據來統計建設用地總量，不會將已審批建設而尚未實施建設的用地計算在建設用地內，造成土地資源利用現狀家底不清、管理偏差的問題。

1.3 “用途管制”中資源利用認定偏差

更深層次而言，土地是人類生產生活最主要的資源和利用對象，是自然資源管理部門實施全域全要素統一保護、修復、管制的物質載體。履行“兩統一”職責的前提就是摸清資源家底，厘清自然資源現狀情況，改變長期以來自然資源調查分屬于不同部門，標準相對獨立、管制內容交叉及空間上割裂但內在關聯的現象和問題，實現在空間治理合力基礎上自然資源資產價值的最大化。但僅僅依據“現狀”地表特征所形成的用地歸類判斷無法體現負載其上的社會、經濟和資源價值稟賦，認定標準不統一在用途管制層面也不利于全域全要素的資源管控和有效利用。特別是位于城郊結合部的半城市化地區，在空間差異不明顯的情況下無法判斷其城鎮或鄉村的用地屬性。各類用地界定表象性的側重會導致公園綠地生活、生態功能難以區分，在判斷城鄉用地規模和空間分布、城鎮化水平及“三生”空間未來發展上產生誤差。

2 3個關鍵環節適用性分析及應對策略

2.1 建構應用導向的基本單元

就現狀底圖建設目的而言，應依據“調查、規劃、用途管制”應用方向建構統一的空間基本單元。以南京市為例，目前對于現狀要素的表達存在6種空間數據的基本單元（見表2），其中大比例尺地形圖以地物要素實體界定空間實體地物類型和邊界；國土調查的“地類圖斑”是根據地表覆蓋一致性和差異性確定用地類型的單一均質區；權屬“宗地”強調權屬主體的空間權利邊界；土地開發利用和用途管制空間落位形成報批紅線、供地紅線和“兩庫”復墾項目紅線。就其空間關系實質而言，面臨單一地物要素實體與反映一定范圍內綜合要素特征的“區、塊”之間，以及區塊之間邊界的矛盾。

需要明確的是，現狀底圖的建設目標是要適用于國土空間全過程的規劃實施秩序管理和精細化的實施管控。理論上，土地資源的空間性、功能性和社會性表征的是一個功能空間內涵，附著于一定范圍的實體空間；社會經濟要素流動作用于物質空間從而產生功能空間，同時又導致功能空間邊界的模糊[10-11]。而國土空間規劃及其全過程實施管理，通常以物質空間使用功能為主導屬性來確定基本單元。所形成的“地塊”因具有功能完整、區位關系清晰、空間相對獨立完整的特性，具備了功能邊界和實體邊界相對吻合的內涵耦合力。因此，尋求功能空間、實體空間和地物要素實體三者空間邊界的閉環與整合，是土地利用現狀底圖底層基本單元建構的基本路徑。結合大比例地形圖中清晰的地物要素實體和實體空間可進一步確定功能空間范圍邊界，實現土地地表覆蓋和空間社會經濟關系的綜合性表達（見圖1）。

2.2 全過程管理數據的分類落地

規劃資源部門圍繞全流程閉環管理構建了“調查、權屬、規劃、管控、利用、修復、執法”7大類業務流程。從跟蹤反映用地變化和服務統一管理的時效性、整體性出發，通過某一時間斷面統一表達，厘清各類用地在全流程管理中的各環節管理狀態，融合表達地表用地類型、建設狀態、管理流程等多維現狀信息，對國土空間規劃管理、用地審批和自然資源領域統計、分析、決策需求具有重要的支撐作用。

現狀底圖的構建要在尊重用地合法性權益的前提下，結合征地、供地、登記、土地整理等環節，通過管理數據與“所見即所得”現狀用地疊加，重點識別已審批未建設用地、未審批已建設用地、已拆除建（構）筑物存量建設用地和已經復墾的原建設用地等圖斑，推動從“所見即所得”的現狀調查向“規劃管理、實施管控”層面的現狀底圖邏輯轉變。一是“調查”階段落實空間物質要素的現狀已建成形態，結合征地報批、確權登記等內容的基礎數據，根據其來源合法性進行分類處理[12]，真實客觀地反映土地利用規劃管理屬性和特征。二是將處于履行管理審批程序而現狀未建成的狀態，依據管理審批和管理信息進行“現狀”認定。三是落實國土空間綜合整治與生態修復，認定已完成增減掛鉤、耕地占補平衡的用地狀態。

2.3 自然資源的用途管制價值實現

國土空間用途管制是推進國家空間治理現代化的重要抓手，通過自然資源全要素管理和空間規劃的融合，構建用途管制制度基礎[13]。宏觀層面，對生產、生活和生態空間主體功能的基本判斷是源于“空間資源稟賦”差異和“要素流動”的極化形塑作用，表現為區域“空間分異”的結構主義特征。進一步而言，對“三生空間”內“山水林田湖草沙”全域全要素的用途管制也必然直接影響“現狀”資源的判斷和認定尺度。現狀底圖應基于“三生空間”框架進行空間識別尺度“再適應”。尤其是城鄉空間關系，應區分城鎮空間和非城鎮空間，對自然資源要素與空間主導功能進行再判斷，確定其用途管制的主導特性[14]，以響應自然資源用途管制的價值實現。

基于統一的精度要求，具備現勢性的科學認定結果對自然資源的總量統籌和分類管制產生積極影響，將更有利于自然資源保護和統籌利用，推動土地利用結構優化下的理想空間實現。一是將自然資源要素特征嵌入地塊主導功能判定中。在城鎮空間內，具有生活、休憩功能的物質空間表現為林地、草地等要素形態的地區（街旁綠地、郊野公園），應按照主導功能認定為城鎮用地，不應機械地按照審批管理數據覆蓋情況進行取舍。二是按照區域生態空間結構判斷自然資源要素特征。在城鎮空間內，按照自然資源主導價值所確定的結構性藍綠空間，應將其納入自然資源總量中，保證自然資源總量的真實性和客觀性。三是強化城鎮空間外的自然資源要素屬性，在城鎮空間外現狀用地按照地表物的特征進行相應的歸類。

3 多源數據整合的現狀底圖建構方法探索與實踐

3.1 現狀底圖基礎數據整合方法

3.1.1 統一路徑的技術框架

基于統一精度、尺度、空間基本單元的現狀底圖建設需要客觀評價各類現狀數據、管理數據的適用性，建立面向全過程實施多源數據整合的合理路徑，從中有選擇地“提取”符合項進行基本要素“重組”，形成現狀底圖建設的“新標準”“新路徑”。

以南京市棲霞區為試點，按照地形圖要素識別與數字化提取、建立路網水系框架底圖、繪制地塊范圍邊界、完成地類判斷與認定、采集與融合屬性信息的“五步走”技術路線（見圖2）。

3.1.2 數據優先級次序的選定規則

大比例尺地形圖所表達的地表自然性（水系、植被與土質）與人造性（居民地設施、交通、管線）是自然資源利用和土地開發強度的客觀表征。在功能空間綜合判定的基礎上，以地形圖固定的線性隔離要素實體（具有隔離功能的定界要素，包括自然的和人工的），落實“地塊”四至邊界的空間范圍。同步參考地表宗地、供地、征地報批等管理數據的實施結果，建立優先級次序從高到低依次為大比例尺地形圖、地表宗地數據、供地數據、征地數據的“地塊”邊界劃定規則（見圖3）。實現土地利用現狀底圖空間基本單元精度的統一、尺度的細化和地塊邊界的校核。

3.1.3 要素數字化提取與歸類判定

以地形要素實體分類為基礎，采用信息化手段，快速提取大比例地形圖上的要素實體邊界作為地塊邊界劃分的依據，包括圍墻、柵欄、地類界、道路邊線、人行道邊線、建筑基底外邊線、地面河流岸線、常水位線等隔離功能要素，形成符合大比例尺地形圖精度的道路、河流、山體等基礎要素底圖。在此基礎上，進行主導功能判斷，聯動地形圖地表覆蓋特征，依據隔離要素進行地塊邊界劃定，按照分類指南進行用地歸類表達，提升地塊細化調查空間顆粒度的用地分類精確性。

3.2 3個管理環節“現狀”附加界定

土地利用調查多樣性、規劃管理的復雜性和用途管制的環境差異性使得“現狀底圖”建設的具體對象、內容、方法和過程都不同，在具體實踐層面難以謀求相似性和統一性，建立3個環節的附加界定，可進一步打通數據轉換路徑，落實全過程管理數據，形成開放和動態的適應性協調。

3.2.1 調查：空間認定

在現狀調查階段，對“非建設到建設狀態”“建設拆除為非建設狀態”的2種時空演變過程退回原地類的認定方式極易造成用地數據統計口徑的偏差。在現狀底圖基礎上，地表特征為施工或拆遷情況下，可界定其為“施工區”和“拆遷區”，疊加管理數據進行綜合再判定（見圖4），以解決現狀時點斷面空間地表特征與空間利用時序之間的矛盾。場景一：施工區有管理數據覆蓋的，根據管理數據確定地類為空閑地，施工區出正負零的部分，按管理數據優先級確定用地分類。場景二：施工區沒有管理數據覆蓋的，可按照三調地類確定，劃定施工區范圍圖層。場景三：拆遷區有管理數據覆蓋的，可確定為空閑地，拆遷區內拆除未盡的部分，按照原地類進行認定。場景四：拆遷區沒有管理數據覆蓋的，可按照三調地類確定，劃定拆遷區范圍圖層。在數據組織上，以“單獨圖層+屬性”的方式加以區分。

3.2.2 規劃：管理認定

在規劃實施階段，也存在“非建設”和“建設”之間雙向管理數據表達的問題。“所見即所得”的現狀用地判斷結果與土地管理狀態并不一致。正向而言，存在現狀非建設用地實際上已完成了用地征收、供地、登記，但尚未發生土地利用狀態變化的情況（城鎮范圍內的空閑地認定）。反向而言，“兩庫”實施過程中存在現狀復墾耕地尚未完成整理驗收的情況。因此，選取項目審批環節4種狀態屬性信息（已報批、已供地、已登記、已復墾驗收）進行相應階段實施結果的表達。

通過綜合梳理報批、供地、登記、復墾驗收4級管理階段和部、省、市、區4級管理平臺，融合全流程管理數據，經統一標準及建庫形成全流程業務板塊的用地審批數據“一張圖”。在此基礎上，對現狀已審批未建設用地和未審批已建設用地進行全面識別與銜接。針對已報批未建設、已供地未建設、已登記未建設、已驗收未復墾4類情形，參考管理數據信息分層進行用地分類轉換。

3.2.3 用途管制：城鄉關系判斷

在用途管制階段，對同一地表特征的用地和實際自然資源價值，應根據城鄉空間范圍關系進行判斷。在城鎮空間內，具有公共屬性的街旁綠地不應該依據地表特征認定為林地、草地、園地等，而是考慮實際提供的功能價值及與周邊地塊的區位關系，按照綠地與開敞空間用地進行認定與細化。同樣，具有貫通性、結構性的城市山水綠地應考慮自然資源主導特征，按照其生態主導功能進行空間地類表達，而地塊內的附屬綠地則應按照地塊主導功能進行認定。在城鎮空間外，具有面積較大、主要為非建設用地且存在少量建構筑物，產權關系清晰的地塊（如林場、農場）。此類情況優先考慮用途管制的規則要求，以實際建設用地進行細化表達，其他非建設用地按照現狀實際用地進行認定。

3.3 多維分層數據結構及聯動更新

應對全過程管理多樣化的實現方式和全要素管理多層次、復合化的綜合表現，通過建立多維分層立體的數據組織架構，采用“空間要素分層+屬性標注”的分級分類立體化表達方式，對同一用地上不同維度的信息進行綜合管理和系統化表達，形成“1+X”的土地利用現狀底圖多層數據集。“1”為反映地表實際狀態的土地利用現狀底圖；“X”為“圖層+屬性”的數據形式，反映時空關系建設狀態、全過程管理狀態信息，以及城鄉關系下地塊細化尺度彈性表達的各類屬性。土地利用現狀底圖的屬性信息主要包括行政區劃管理分區信息、現狀用地分類信息、建設狀態信息、管理融合信息、城鄉關系信息等多維屬性（見表3）。建立了多層級、多階段的數字化一張圖（見圖5）。同步建立數據平臺聯動的更新機制，將現狀底圖維護嵌入規劃和自然資源管理7大業務環節中，利用地形圖更新、規劃核實、不動產登記、年度變更調查、衛片執法檢查、監測圖斑，以及各階段實施管理數據的更新等工作成果，觸發更新事件。

4 結語

本文結合自然資源全生命周期、全流程管理的要求[15]，探索了底層邏輯合理、實施路徑貫通的現狀底圖多源數據整合的建構方法，確定了地塊全流程管理的轉換與表達關系，為國土空間規劃實施管理提供全系統現狀數據支撐。研究提出：①面向全過程實施的現狀底圖建設應確定與“調查—規劃—用途管制”三環節的適用性，提出土地利用現狀底圖是動態協調的多維現狀空間關系，從時空關系、管理流程、城鄉關系等角度建立了三環節的附加現狀界定。②探索建立了一套可實施、可落地的技術要點和技術規程，將多源數據經提取、重組納入可實施建設的路徑范疇，以支撐具有現勢性、全信息、多屬性，符合全過程管理需求的土地利用現狀底圖表達。③建立了多信息集成的現狀底圖數據組織與表達方式，形成了一套“1+X”的土地利用現狀底圖，嵌入規劃與自然資源全流程管理，建立與數據平臺聯動的更新機制。

南京市棲霞區現狀底圖試點工作結合國土空間基礎信息平臺和國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統建設，形成了相對完善的編制技術標準、體系架構、數據組織、更新維護機制的4個“1”標準化成果體系，同步推進了主城4區及其他外圍市轄區的現狀底圖建設工作，基本建立了覆蓋城鄉空間、全要素、全生命周期的數字化土地利用現狀底圖。在城鎮建設集中地區進一步細化了產權邊界的認定和過程演變信息的反饋，強化混合用地和復合功能的識別和空間關系認定。以全面性、現勢性、符合性和連貫性強的特點，“精、細、準”地全面支撐和推動了地方國土空間規劃詳細規劃編制、用途管制、權籍登記、監測評估等規劃實施管理的工作。未來，基于本文所構建的技術方法和適用規則，將充分銜接新時期、新發展條件下對于土地資源的綜合利用和多元化管理需求，深化落實規劃、土地、用途管制政策要求，加強全生命周期管理中法定的許可“圖”和確權“證”在現狀土地資源上的空間和信息反饋，建構全過程實施管理聯動的精細化土地利用現狀底圖。