健全鄉村治理體系改善農村人居環境

習近平總書記指出，新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。為此，我國頒布了一系列政策文件，2018—2024年，連續7年的中央一號文件中均有“三農”工作的明確要求。文件指出，農村宅基地管理要“完善農村土地利用管理政策體系”“加強農村宅基地管理指導意見”“規范開展房地一體宅基地確權登記”等。2024年7月，黨的二十屆三中全會進一步提出“允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用”。作為農業農村部門的基層管理人員，必須要把黨中央政策落到實處，規范宅基地管理，改善農村人居環境，健全農村治理體系，從而推動農村高質量發展。

一、現行農村宅基地管理中存在的問題

隨著城鄉融合的發展，農村人口大量進入城市，再加上近年人口出生率下降，導致農村“空心化”現象日益嚴重。同時，隨著我國土地管理政策收緊、村莊規劃嚴控以及“三區三線”的劃定，新生人口的宅基地保障變得愈加困難。農村宅基地大量閑置與新生人口無地可用的矛盾同時存在且日益突出。農村宅基地作為農民安居樂業的基礎保障，其管理狀況直接影響農村經濟、社會秩序與生態環境。

（一）農村傳統建房缺乏科學性

1.村莊規劃落后。多數農村地區早期未進行科學合理的村莊規劃，宅基地選址隨意，村民多依據傳統習俗、家族聚居地或耕地便利性自行建房，導致村莊布局散亂，房屋朝向、間距不一，道路蜿蜒曲折，不利于基礎設施配套建設與公共服務供給。

2.功能分區不明。居住、生產、養殖等功能區域混雜，豬圈、牛棚緊鄰住宅，不僅衛生條件差，易引發疾病傳播，還造成噪聲、異味等環境污染，影響村民的生活質量。

3.與農田保護沖突。部分宅基地無序擴張，侵占優質農田，使耕地碎片化，威脅國家糧食安全底線，且在劃定基本農田保護區時，未能充分考慮農民對宅基地的需求，引發矛盾沖突不斷。

（二）宅基地產權界定幾經變更

1.歷史遺留問題多。在不同歷史階段，宅基地權屬變更且資料留存不全，導致一些老宅存在多戶主張權利、界址不清等情況，如祖傳房屋經幾代傳承，分家手續不完備，導致產權糾紛頻發。

2.登記發證不夠規范。過去宅基地登記工作粗放，存在測量誤差、登記信息錯誤或遺漏的問題。部分村民僅持有簡單的地契、協議，缺乏具有法律效力的不動產權證書，給宅基地流轉、繼承等帶來諸多阻礙。

3.集體所有權虛置。農村集體經濟組織作為宅基地所有權代表，在一些地區組織架構松散、職能虛化，對宅基地管理權責不明，導致集體資產流失，無法有效維護集體成員權益。

（三）宅基地閑置浪費嚴重

1.人口遷移因素。隨著城鎮化加速，大量農村勞動力進城務工、定居，農村常住人口老齡化、空心化加劇，部分宅基地因無人居住年久失修，淪為殘垣斷壁，形成“空心村”現象，浪費了土地資源。

2.建新不拆舊。村民為改善居住條件申請新宅基地后，受傳統觀念、經濟成本等影響，不愿拆除舊宅，出現一戶多宅、舊宅基地閑置、新宅占地擴大等現象，使得村莊用地規模無序膨脹。

3.繼承閑置。父輩離世后留下的宅基地，子女因已在城鎮安家落戶，無力或無心打理，又因宅基地流轉受限，只能任其閑置，造成土地資源無法高效利用。

（四）宅基地非法流轉現象存在

1.私下交易隱蔽。受利益驅動，一些村民繞過法定程序，將宅基地賣給本村以外的人員，交易多以口頭協議或簡單書面合同形式完成，缺乏監管，一旦發生糾紛，雙方的權益都難以得到保障。

2.變相流轉滋生。以房屋租賃、合作建房等名義進行宅基地流轉。例如，外來投資者與村民簽訂長期租賃協議，在宅基地上改建民宿、農家樂，私自改變土地用途，規避法律約束，擾亂土地市場秩序。

3.缺乏規范平臺。農村宅基地流轉市場尚未成熟，缺乏統一、公開、透明的交易平臺，信息不對稱，供需雙方難以有效對接，使得非法流轉有機可乘。

（五）宅基地審批管理不規范

1.審批流程煩瑣。村民申請宅基地需經過小組、村集體、鄉鎮國土所、鄉鎮政府等多層審核，環節眾多，手續復雜，材料要求煩瑣，耗時漫長，且現在大多數是原址翻蓋，這可能會導致錯過最佳的建房時機，從而催生了村民未批先建的行為。

2.審批標準彈性大。在確定宅基地面積、位置、層數等指標時，部分地方存在人情審批、關系審批的現象，不同農戶間標準不一，引發村民不滿，破壞公平、公正的原則，也為后續管理埋下隱患。

3.監管乏力。縣級相關部門監管力度不足，鄉鎮監管執法力量薄弱，對宅基地建設過程監管不到位，未能及時發時并制止超面積、超層數、擅自改變位置等違規建設行為，導致違規建筑成型后處理難度加大。

二、農村宅基地管理問題形成的原因

自中華人民共和國成立以來，我國農村宅基地按照“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無償取得、長期占有，規劃管控、內部流轉”的政策進行管理。這些政策為廣大農民安居樂業奠定了基礎。隨著鄉村振興戰略的實施，傳統的宅基地管理政策也應隨之變革，因此十分有必要梳理存在這些問題的原因。

（一）法律法規不夠完善

1.立法相對滯后。現行農村宅基地相關法律法規制定較早，難以適應快速發展的農村現實，如對宅基地流轉、有償退出等新興問題規定模糊，缺乏具體操作細則，導致各地在實踐中無所適從。

2.政策銜接不暢。土地管理、城鄉規劃、戶籍制度等政策法規在宅基地管理環節存在交叉、沖突之處，各部門依據法規履職，缺乏協同，造成管理混亂，如戶籍變更后宅基地權益界定不明。

（二）規劃管理體制缺陷

1.農村宅基地規劃不足。長期以來，農村規劃編制與實施資金投入不足，技術力量薄弱，專業人才匱乏，規劃理念落后，造成農村宅基地規劃不足。

2.部門間協調困難。自然資源、農業農村、住建等部門在宅基地管理方面各有職責，但溝通協調機制缺失，信息共享不暢。例如，自然資源部門負責土地規劃，住建部門負責建房，出現問題時溝通不暢，無法形成合力。

（三）經濟利益驅動

1.土地增值預期。隨著農村交通改善、產業發展，宅基地潛在價值攀升，村民期望通過保留、流轉宅基地獲取更多的經濟收益，尤其是靠近城鎮、景區周邊的地區，村民受商業開發的影響，出現不合規操作，引發宅基地管理亂象。

2.拆遷補償因素。部分地區城市擴張、重大項目建設涉及農村拆遷，按宅基地面積補償會使村民錯誤地認為“占地越多，補償越高”，因而違規擴建、搶建宅基地，增加管理難度。

（四）傳統觀念束縛

1.鄉土情結濃厚。農民世代扎根農村，對宅基地有深厚歸屬感，將其視為家族傳承象征，即便進城定居，也不愿放棄宅基地，導致閑置浪費，且在解決宅基地權屬等問題時，受家族長輩意見、傳統習俗的制約，不愿遵循現代產權制度規范。

2.守舊思想阻礙。部分村民對新政策、新規劃接受緩慢，習慣依照過往經驗建房、處置宅基地，認為宅基地是私有財產，可隨意處置，不理解依法管理的意義，增加了管理新規推行的阻力。

（五）基層管理力量薄弱

1.人員配備不足。鄉鎮一級負責宅基地管理的國土所、規劃站等機構人員較少，卻承擔著大量土地調查、規劃編制、審批監管等工作，常常顧此失彼，難以對宅基地實施有效全程管控。

2.專業素質欠缺。基層管理人員大多是非規劃、土地管理專業出身，缺乏系統業務培訓，對新法規、新技術掌握不夠，在解決復雜宅基地問題，如開展宅基地確權測繪、審查建房設計圖紙時，能力不足，影響管理質量。

三、建立健全農村宅基地管理體系

2025年是我國“十四五”收官之年，也是“十五五”開局之年。健全和規范農村宅基地管理必須以習近平總書記關于“三農”工作的重要論述和指示為遵循，在推進土地流轉、宅基地管理和鄉村治理方面必須堅持正確的原則和方向。農村宅基地管理的核心是平衡“保護農民權益”與“激活土地資源”的關系。必須堅持農民主體地位，在守住“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條底線的前提下，通過制度創新和市場化手段釋放宅基地潛力，助力鄉村振興和城鄉融合發展。

（一）進一步完善法律法規體系和政策法規

1.完善法律法規體系。目前，農村宅基地管理的法律依據是《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國民法典》的相關條款。為了進一步明確宅基地的產權內涵、流轉條件、退出機制等核心內容，應當出臺更為詳盡的細則和實施辦法。同時，需要細化宅基地申請、審批、監管各環節流程，為管理提供堅實的法律依據。

2.加快推進房地一體確權登記頒證的進程。加快完成宅基地和農房一體化的不動產權登記發證工作，確保“一戶一宅”政策落地。建立全國統一的宅基地信息管理平臺，實現權屬動態更新和跨部門數據共享。

3.加強政策協同和對接。建立多部門聯席協調制度，整合土地、規劃、戶籍、財政等政策，消除法規沖突與管理空白，確保宅基地管理從土地資源配置到農民權益保障各環節無縫對接。

（二）強化規劃管控和用途管制

1.科學編制村莊規劃。結合鄉村振興戰略，統籌農村生產、生活、生態空間，合理劃定宅基地使用范圍，避免無序擴張占用耕地。推廣集約用地模式，鼓勵建設多層住宅或集中居住區，改善農村人居環境。

2.統籌推進城鄉發展。按照“基礎設施一體化、公共設施服務化”的要求，打破城鄉二元壁壘，將農村宅基地規劃納入區域城鄉總體規劃，統一布局村莊生產、生活、生態空間，實現城鄉基礎設施互聯互通、公共服

務共建共享，依據鄉村特色打造宜居宜業新農村。

3.建立多部門監管機制。組建跨部門宅基地管理工

作專班，建立常態化信息共享、聯合執法機制。充分利

用大數據搭建宅基地管理信息共享平臺，自然資源部門實時推送土地利用信息，住建部門反饋建房審批進度，農業農村部門監管集體資產，鄉鎮政府日常監管，協同解決宅基地管理出現的問題。

（三）健全宅基地退出與盤活機制

1.探索宅基地有償使用機制。針對一戶多宅、超面積宅基地，試點推行有償使用制度，按面積、區位分級收費，倒逼村民合理利用宅基地。探索跨集體流轉試點，允許在縣域范圍內符合條件的集體經濟組織成員有償使用宅基地。

2.探索宅基地自愿有償退出機制。對因進城落戶或長期閑置的宅基地，建立補償機制，鼓勵農戶自愿退出，退出的宅基地優先用于村內新增需求或復墾為耕地。設立合理補償標準，鼓勵村民自愿有償退出閑置宅基地，資金用于村莊建設、復墾獎勵，盤活土地資源。

3.積極盤活閑置資源。支持農戶通過出租、入股、合作等方式，將閑置宅基地和農房用于鄉村文旅、康養、民宿等新業態。穩妥推進宅基地使用權抵押貸款試點，激活農村資產金融屬性。制定科學拆遷補償政策，改變單純以宅基地面積為補償依據的老辦法，綜合考量房屋建筑質量、家庭人口、土地權益等因素進行補償，引導村民依法依規建設、維護宅基地，避免盲目搶建，實現拆遷安置與農村發展良性互動。

（四）加大宣傳教育和監管力度

1.加大政策宣傳和普及力度。利用村務公開欄、鄉村廣播、農民夜校、短視頻平臺等多種渠道，廣泛宣傳宅基地管理法律法規、政策制度，以通俗易懂的方式了解宅基地權益保障、審批流程及違規后果，提高村民知曉率、認同感。

2.文化引領觀念轉變。挖掘鄉村文化內涵，倡導文明新風尚，淡化宅基地傳統家族私產觀念，培育村民節約集約用地、依法依規用地意識，組織村民參觀新農村建設示范點，直觀感受科學規劃、合理利用宅基地帶來的生活變化，激發內生動力。

3.加強動態監測與執法。充分利用衛星遙感、無人機等技術手段，動態監測宅基地使用情況，及時發現和查處違規占地、超標準建房等行為。建立多部門聯合執法機制，對歷史遺留問題分類處置。完善糾紛調解機制，妥善處理宅基地權屬爭議。嚴禁強制收回宅基地或強迫農民“上樓”，確保農民的居住權。

（五）增強基層管理和執法力量

1.充實人員隊伍。根據農村宅基地管理任務量，合理增加鄉鎮國土、規劃等基層管理機構人員編制，招聘引進規劃、土地、法律等專業人才，優化隊伍結構，確保管理服務有專人負責，滿足日常工作需求。

2.提升業務能力。定期組織基層管理人員進行業務培訓，邀請專家講授土地管理新法規、測繪新技術、規劃編制方法，開展案例研討、模擬執法等實戰演練，提高基層管理人員政策理解、業務技能與應急處理能力，打造一支精通業務、服務基層的管理隊伍。

3.提升基層治理能力。宅基地管理重在基層，要把《河南省農村宅基地和村民自建住房管理辦法（試行）》落到實處，各縣要制定相應的實施細則，鄉鎮要優化審批程序，強化村級組織在宅基地分配、監管中的主體責任，健全村民議事協商機制。

農村宅基地管理是一項復雜的系統工程，面對當前諸多問題，需從完善法律、優化體制、引導利益、轉變觀念、強化基層等多維度綜合施策，真正做到農村宅基地合理利用、規范管理，保障農民權益，為鄉村振興筑牢根基，推動農村向著產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的目標大步邁進。

作者簡介：翟帥（1986— ），男，河南濟源人，本科，農藝師，主要從事農業技術推廣、農業執法工作。

通信作者：梅晧（1994— ），男，河南新鄉人，碩士，農藝師。

（責任編輯" " 劉沛儒）