農戶承包地退出的思考

農戶承包地退出既有必要性，又有可行性，這主要體現在促進耕地規模化經營上，集中反映在轉移農戶的承包耕地退出意愿和國家的政策法律上。農戶承包地退出應滿足人地分離、合理補償、提供社會保障、土地確權與集體產權改革等一系列條件。現階段，我國可以采取大力發展城市二三產業、給予退地農民合理的補償、完善退地農民的社會保障體系等措施來促使農戶承包地的順利退出。

一、農戶承包地退出的必要性

（一）農地規模化經營需要農戶承包地退出

1.農地經營權流轉的供給與需求之間常常錯位，形成流轉不動的僵局。我國農戶承包地的基本地況是異常分散、零碎的，這是因為當初分地的時候為了各家分得的土地盡可能公正公平，集體的各種土地都必須均勻搭配地分給各家。因此，現在農戶的這些土地要流轉也是異常分散、零碎的。轉入方新型經營主體希望得到成片集中的土地，以便實行規模化、現代化經營，分散、零碎的土地供給無法滿足他們的要求，流轉便不能成行。當然，農戶流轉土地經營權也有少數大塊、集中的土地，但是，這些土地新型經營主體都想要，結果形成賣方市場，農戶的要價非常高，新型經營主體則因為資金少、農業效益低等放棄了土地的轉入。

2.農地經營權流轉具有明顯的不穩定性，使農地規模化經營不穩。很多農地經營權流轉成行之后，都面臨著農戶撕毀流轉合同或者中途要求提高租金的風險，這就使新型經營主體不可能對農業生產進行長期投資、長遠規劃，反而促成了他們的掠奪式經營、投機性經營行為。比如，為了迅速收回成本，經營主體會大量、過量施用化肥、農藥等，以催生地力、增加產量，結果導致土壤結構破壞、肥力下降，于是他們就進一步加大化肥、農藥的施用量，導致土壤肥力、農業生態環境進一步惡化，嚴重影響我國農業的長遠發展。

（二）新型城鎮化需要農戶承包地的退出

我國新的城鎮化方向是從城市占地規模擴張轉向城市人口質量提升。然而，農村轉移到城市的勞動力仍在城市和鄉村之間游走，雖“移”但未“離”，他們不能在城市生根、發芽，自然不可能融入城市，提升城市人口質量也就成為空談。世界上發達國家和地區的城鎮化與農業勞動力的轉移基本上是同步的，而中國的城鎮化過程則與之明顯不同，大多數農村轉移勞動力都是短期的流動農民，缺乏永久轉移性，這些來回轉移的農民既在城市占地生產、生活，又在農村保有作為重要資產的承包地和宅基地。他們“兩棲”占地，給我國的城鎮化打上了不穩定、不完全的烙印。因此，有必要使這些“兩棲”農民退出農村的土地，徹底融入城市。如果允許農民將其重要資產——承包地通過自愿有償退出的途徑轉變為貨幣，則不僅可以為他們真正融入城市提供一筆較大的資金，還可以示范性地帶動更多的農民工退出農村的承包地專注于在城市的發展，最終提高我國城鎮化的質量。

（三）鄉村基層治理需要農戶承包地退出

1.當前的農村承包地無法退出產生大量新型的“不在村地主”，影響了農村社會的公平公正。農民群體對土地認識也有了很大的變化，土地已不再是農民的命根子，開始向資產要素轉變。在這樣的新思維下，如果土地不能順暢地退出，大部分長期轉移到城市的農戶只能以地生財，變成了新時期的“不在村地主”。他們既占用城市資源又占有農村土地，這必然會加劇同其他農戶之間的貧富分化，影響社會公正。同時，農民群體從農村土地獲取收益，造成了農業剩余，又從農村流向城市，不僅形成新的社會失衡，還與我國城市反哺農村的城鄉統籌發展戰略背道而馳。

2.轉移農戶不能退出承包地造成了農村集體中的成員身份與村民身份的不統一，給農村基層的民主治理、民主生活帶來了一定困難。轉移農戶長期在城市生活，卻仍然是集體成員（以農民戶口為準），農村集體的政治、經濟、文化等各方面的事務大都要經過集體成員的民主協商、投票表決。轉移農戶是合法的集體成員，他們也是擁有農村集體財產的一分子，應該保留他們的民主權利。但是他們又不在農村，必然會加重集體組織的工作負擔，又因為他們對農村事務的不重視、不關心，還可能造成基層民主治理的效率下降。

二、農戶承包地退出的可行性

（一）農村承包地的收入和就業功能逐步弱化，增強了轉移農戶的土地退出意愿

農民家庭的收入越來越依靠在外務工的收入，種地及其副業收益不斷減少。農業收入在轉移農戶家庭收入中的占比較低，說明了農村土地的收入和就業功能越來越弱，這必然會增強轉移農戶有償退出農村承包地的意愿，為承包地退出制度的建構奠定良好的市場基礎。

（二）我國城鄉一體化的社會保障制度不斷完善，降低了農戶退出承包地的風險

對于一部分到城市生活的農民工來講，農村的承包地仍然發揮著一定的社會保障作用，這也是社會各界從民生、安定、和諧等方面出發，對農村承包地退出的憂慮所在。然而，事實表明，在我國城鄉統一的社會保障制度不斷推進的過程中，農民的基本生活、養老、醫療、失業等方面的保障有了較大的改善，農戶退地的風險正逐漸下降，農地逐漸回歸生產要素屬性，轉移農戶退地的愿望日益增強。

（三）轉移農戶完全融入城市的欲望與能力不斷增強，退出農村承包地以換取進城資本的需求與日俱增

轉移農戶融入城市的愿望不斷增強，更多的是新生代農民工的努力推動。一部分農民工家庭尤其是收入較高的農民工家庭已經基本具備了城市化的實力，如果他們的承包地可以有償退出，就能夠幫助他們完全融入城市，不再是城市的邊緣人。同時，轉移農戶的承包地退出還可以盤活他們的土地資產價值，為他們在城市創業、發展提供一筆啟動資金。

三、農戶承包地退出的實現條件

（一）人地分離是歷史條件

當前，我國工業化與城鎮化已經有了長足的發展，農村的主要勞動力紛紛脫離農業進入二三產業，還有較多的農戶全家遷入城市務工、生活。由于農村土地的收益日益減少，他們就把精力轉移到城市的工作上來，家里的承包地，或者流轉給其他的單位和個人耕種，或者干脆拋荒、撂荒（主要是流轉價格低廉、流轉手續麻煩、隨時要回土地不易等原因所致）。總之，承包地與承包人發生了明顯的分離。探索農村承包地退出機制的時代條件已經具備，目前需要這種制度打通農村土地要素在更大范圍內流通的渠道，最大程度地優化配置稀缺的土地資源。另外，我國農村承包地的流轉也在加快，農地規模經營的面積和主體都在增加。由于這些新型農業經營主體經營的土地面積更大、資金更雄厚、技術更強，能夠主導我國當前農業生產者的結構，愿意得到集中的、長期的、穩定的土地權利。在他們強烈愿望的推動下，建立農村承包地退出制度勢在必行。

（二）土地退出補償是必要條件

農民退出承包地必須給予合理補償，首先，這些退出的土地可以重新配置給新型農業經營主體，從而實現農地的規模化經營，為我國的農業現代化作出貢獻。其次，農民土地退出還可以為我國農地土壤質量提高、農業生態環境保護、糧食生產安全等創造效益。再次，農地退出還能使相當一批農民完全融入城市，為我國的城鎮化、工業化作出貢獻。因此，我國應建立農戶土地退出的合理補償機制。

實地調研結果也證實了以上的邏輯推論，對河南省南陽市、山東省濟南市、河北省石家莊市共450名農民工的調查問卷顯示，100%的農民工不愿意退出自家承包地。在農戶有償自愿退出條件中，62%的農民工認為應給予經濟補償，32%的農民工認為應給予城市住房，6%的農民工認為應提供社會保障，1%的農民工認為應將其農村戶口轉為城市戶口。由此可以看出，給予補償是農戶土地自愿退出的必要條件，在各種補償中，最好給予經濟補償。

（三）土地確權和土地產權改革是前提條件

農戶承包地有償退出實質上是土地權利的有償退出，要給退出的土地權利合理補償，必須把農戶的土地權利情況弄清楚。全國性的農村承包地確權登記工作就是在努力解決農戶承包地位置不清、面積不準、與鄰地有糾葛等問題，以強化對農戶土地的物權保護，為農民順利實現土地的占有權、用益權，特別是土地的退出權等提供法律依據。此外，我國集體產權不清（包括土地）、主體虛位也給農戶承包地的清晰退出帶來了一定的困難。解決這一問題的具體辦法是對集體的財產實行股份化改革，使集體財產以股份的形式具體到人、具體到戶。

（四）給予農民社會保障是基本條件

雖然農村承包地的社會保障功能在不斷減弱，但是，只要土地仍然具備基本生活保障的功能，不管其生產要素功能多么突出，農民都會傾向于保留土地。并且，市場經濟有盛有衰，特別是在目前國際經濟形勢極不穩定的背景下，國家經濟一旦受到沖擊，土地的社會保障作用就凸現出來了。因此，應該全面看待農村土地的社會保障功能，對土地的保障功能給予應有的重視，在農戶退出承包地的過程中，必須對土地的保障功能以一定的方式給予彌補或者替代。

作者簡介：張翊（1981— ），女，河南新鄉人，碩士，副教授，主要從事馬克思主義政治經濟學研究。

基金項目：河南省科技廳“共同富裕下河南省農地流轉對農戶增收的影響因素和政策優化研究”（242400410181）。

（責任編輯" " 張夢納）