剛性約束 對不稱職代表說“不”

代表法既是保障代表權利的“宣言書”，也是規(guī)范代表履職的“工作守則”。“在代表資格終止情形”增加“責令辭職”一項，是此次代表法修改的一個亮點。

在重慶，部分區(qū)縣人大常委會于多年前已探索建立代表退出機制，比如對“掛名”代表、“啞巴”代表等不稱職代表采用勸辭的方式，使其自主退出代表隊伍。這一方式實施多年，有成效也有制約。如今，從“勸其辭職”的柔性引導，到“責令辭職”的剛性約束，代表法的這一修改是制度的創(chuàng)新與進步。

“勸辭”的探索

時間回溯到2018年9月，在渝北區(qū)雙龍湖街道觀巖路社區(qū)民情聯(lián)絡點，有選民問代表：“我們七選區(qū)選出的是3名代表，怎么每次只有你們兩個？不是還有一名代表嗎，好像從來沒有來過呢？”

選民提到的這位代表是渝北區(qū)第十八屆人大新當選的代表，任職于某銀行渝北支行。“她是業(yè)務骨干，工作任務十分繁重，休產假前幾天還在加班。”人大雙龍湖街道工委負責人找代表談話時，其部門負責人解釋道。

談話后，經過幾天的慎重考慮，該代表提出了書面辭職申請。同年10月31日，渝北區(qū)十八屆人大常委會第十三次會議接受其辭職請求。

這則代表辭職案例，讓渝北區(qū)人大常委會代表工委主任陳長瓊至今印象深刻。

“在這之前，區(qū)人大常委會在連續(xù)幾次調研中發(fā)現(xiàn)：個別代表大會會議不出席、閉會期間活動不參加，甚至打電話也不接。當時就有選民感到疑惑：這樣的代表選來做什么？”陳長瓊說。在此背景下，《重慶市渝北區(qū)人民代表大會代表退出辦法（試行）》于2017年底出臺，列舉了七種勸辭情形和八種終止代表資格情形，對代表退出實行動態(tài)管理。同時出臺了與該辦法配套的《代表履職考評辦法》，對代表履職實行積分制考評管理。上述那位代表的辭職，正是源于該辦法。

向不作為代表說“不”的，不僅是渝北區(qū)人大常委會。

榮昌區(qū)人大常委會自2017年起開展代表“雙亮雙做”工作，以代表履職責任清單量化考評為基礎，探索建立代表退出機制。區(qū)人大常委會和各鎮(zhèn)街人大采取百分制對人大代表履職情況進行考核，第一年履職積分低于60分的代表，進行約談提醒；第二年依然低于60分，就勸其辭去代表職務。截至2020年10月底，榮昌區(qū)有9名區(qū)、鎮(zhèn)人大代表或因無法正常履職主動提出辭職，或因違規(guī)違紀被勸辭。

“強化代表履職管理，規(guī)范代表資格終止行為，對于維護人大代表社會正能量形象、充分調動人大代表履職積極性和主動性具有重大意義。”榮昌區(qū)人大常委會代表工委主任劉志煒介紹，“榮昌區(qū)人大常委會在做好代表履職服務的同時，不斷強化代表履職管理，持續(xù)規(guī)范代表資格終止工作，努力維持人大代表群體的代表性和先進性。據(jù)統(tǒng)計，本屆以來共終止代表資格42人。

此外，《江北區(qū)人大常委會代表履職積分公示制》明確，對于約談后仍無改進的人大代表，區(qū)人大常委會將視情況勸其辭去代表職務。《豐都縣人民代表大會代表履職積分登記辦法（試行）》也規(guī)定，代表履職積分連續(xù)兩次不滿60分的，由縣人大常委會建議其推薦單位勸其辭職。

在陳長瓊看來，代表退出機制的探索建立，在一定程度上激勵了代表擔當作為。而對不稱職的代表采取勸辭，既規(guī)范了履職行為，也尊重了代表意愿。

“罷免”的難度

勸辭實踐的初衷，是通過柔性引導促使不作為代表認識自身問題，主動辭職。然而在實施過程中，對一些缺乏責任感、不在乎聲譽的代表來說，勸辭的約束力仍顯不足。

采訪中，大家提到，一些履職不積極的代表往往難見蹤影、不接電話，不僅不會主動請辭，即便被勸辭也可能不配合。甚至個別人大代表涉嫌違法犯罪或者違反社會公德，卻把代表身份視作“護身符”，拒不辭職。這多少反映出地方人大常委會在實施勸辭中處于較被動的地位。

法律規(guī)定，直接選舉產生的代表由原選區(qū)選民監(jiān)督，間接選舉產生的代表由選舉的人民代表大會監(jiān)督。如果代表不稱職或者不能代表大多數(shù)人的利益和意志，對代表實施監(jiān)督的原選區(qū)選民或者原選舉單位可以罷免其代表職務。

“但是，針對直接選舉的縣、鄉(xiāng)兩級人大代表，罷免程序繁瑣，實踐性和可操作性不強。”沙坪壩區(qū)人大常委會代表工委主任張路春談到。

據(jù)他介紹，選舉法規(guī)定，對于縣級的人民代表大會代表，原選區(qū)選民五十人以上聯(lián)名，對于鄉(xiāng)級的人民代表大會代表，原選區(qū)選民三十人以上聯(lián)名，可以向縣級的人民代表大會常務委員會書面提出罷免要求。縣級的人民代表大會常務委員會應當將罷免要求和被提出罷免的代表的書面申辯意見印發(fā)原選區(qū)選民，由縣級的人民代表大會常務委員會派有關負責人員主持。罷免縣級和鄉(xiāng)級的人民代表大會代表，須經原選區(qū)過半數(shù)的選民通過。

從這一套程序可見，由選民自下而上啟動罷免程序操作難度極大。

“責令”的必要

沙坪壩區(qū)人大常委會作為全國人大常委會法工委在重慶設立的首個“國字號”基層立法聯(lián)系點，曾深度參與代表法修正草案的立法意見征詢。

“如何既做好代表履職服務保障工作，又能最大限度發(fā)揮好代表群體的作用，一直是沙坪壩區(qū)人大常委會思考的問題。借助此次代表法修正契機，我們在充分征求各鎮(zhèn)街和立法咨詢專家的意見建議后，于2024年11月底向全國人大常委會法工委報送一篇專題調研報告和49條立法意見，其中，明確提出建立健全不稱職代表退出機制，修正草案在代表資格終止的情形中增加‘責令辭職’的規(guī)定。”沙坪壩區(qū)人大常委會法工委主任江小波說。

新版代表法規(guī)定代表資格終止的七種情況，其中包括“辭職或者責令辭職被接受的”，將“責令辭職”補充作為代表資格終止的法定情形予以明確。通過代表法的這一修改，從“勸其辭職”的柔性制度引導，到“責令辭職”的明確剛性約束，以制度創(chuàng)新推動代表履職進步。

對此，大家普遍認為，這有助于加強對代表履職監(jiān)督，規(guī)范履職行為，既能充分發(fā)揮基層國家權力機關和人大代表作用，又適應新時代中央對人大工作的新要求。

劉志煒還結合實踐指出：“這也解決了罷免程序繁瑣、選區(qū)選民大量外出等問題，避免了留置后勸辭不配合的尷尬。”

張路春則表示，增加“責令辭職”無疑是賦予了地方人大常委會以職權，特別是在面對一些“頑固分子”時的更強硬的權力。同時，針對責令辭職后仍不配合的代表，可以啟動罷免程序，這一環(huán)節(jié)的補充也讓罷免變得更加“師出有名”。

但是，新代表法并未對“責令辭職”作出細化規(guī)定。為此，大家進一步呼吁：基于人大代表人民選的考量，建議市級層面出臺責令辭職相關辦法，頂層設計責令辭職的法定程序，以此規(guī)范開展此項工作。