“雙碳”目標下氣候變化訴訟的法律進路

摘要：氣候問題與人類的生存和發展息息相關，面對氣候變化所帶來的嚴峻挑戰，國際社會對氣候變化高度重視，世界各國作出應對之策，從保護主觀權利和維護客觀秩序的不同維度展開了氣候變化訴訟。在“雙碳”目標的背景下，借鑒他國相關立法中的經驗，剖析氣候變化訴訟法律政策方面存在的問題和面臨的挑戰，可以通過制定專門性的《應對氣候變化法》、構建事前風險預防制度體系、將溫室氣體納入大氣污染物范疇、發揮氣候變化訴訟的司法效能，為中國氣候治理尋求適當的法律進路。

關鍵詞：氣候變化訴訟；溫室氣體；風險預防；《應對氣候變化法》

中圖分類號：D922.68

文獻標識碼：A

文章編號：16735595（2025）02003211

一、問題的提出

近年來，氣候變化以及相應的連鎖反應對全球生態系統和人類的生存造成了重大影響，氣候變化業已成為全球發展中的“灰犀牛”事件。在考量氣候變化這一多元復雜現象時，傳統的氣候執法在應對氣候變化方面存在一定的效能局限性。氣候變化訴訟作為一種法律救濟手段，能夠有效地彌補氣候執法的不足。通過司法裁判，可以發現現有法律制度的不足與局限，為氣候政策的制定和法律制度的完善提供實證依據。同時，訴訟風險可以激勵企業開發和使用更為清潔和高效的生產技術，以減少溫室氣體排放。由于全球變暖、極端天氣事件和自然災害頻發，世界各地的氣候變化類訴訟案件日益增加。根據美國哥倫比亞法學院薩賓氣候變化法律中心與聯合國環境規劃署的數據顯示，氣候變化訴訟從2017年的884起上升到了2022年的2 180起。［1］2023年9月8日，《聯合國氣候變化框架公約》秘書處發布了第一份關于《巴黎協定》執行情況的全球報告，全球減排“窗口正在迅速關閉”，氣候變化形勢不容樂觀，各國應加快執行力度，以實現《巴黎協定》所提出的溫控目標。①在2020年9月的第七十五屆聯合國大會上，中國國家主席習近平表示，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。［2］2021年5月，在云南省昆明市召開的世界環境司法大會上，與會者圍繞“氣候變化司法應對”議題展開了交流，以加強對全球環境危機的司法回應，強調要推動實現碳達峰、碳中和目標。［3］

氣候變化是全球性的重大課題，實現低碳、綠色也是中國尋求發展的必然選擇。［4］為了有效地解決氣候變化問題，必須深入理解在司法領域應對氣候變化的重要意義。然而，由于中國缺乏專門的應對氣候變化法，既不能給企業排放溫室氣體一個明確的規范，也不能清晰地界定各個政府部門的責任邊界。因此，中國應該盡快制定相關的強制性法律規定，以解決當前在氣候變化訴訟中面臨的困境，探索適應本國的氣候變化訴訟法律進路，為全球氣候變化治理貢獻中國智慧。

二、氣候變化訴訟的理論意蘊

1992年在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展會議，是全球環境治理的一個歷史性轉折點。會議就可持續發展達成了廣泛共識，明確了世界各國在應對氣候變化方面的作用和責任，對當前的氣候變化訴訟產生了重大影響。②《巴黎協定》的簽署，表明各國致力于解決全球性的環境問題自此轉變為“自下而上”的國家自主減排體系③，該協定為發達國家和發展中國家設定了差別化的減排義務，并且把發展中國家也包括在排放基準之內。“自下而上”的管理模式強調國家按照“共同但有區別的責任”和“各自能力”的原則④，為其自身的行動承擔責任，并把氣候正義的原則融入全球氣候治理中。這種模式有效地避免了有些國家不積極承擔碳減排的成本卻享受其他國家碳減排所帶來的收益的“搭便車”行為，同時有利于加強發達國家和發展中國家在保護和改善全球氣候環境方面的密切合作。

中國作為碳排放大國，減緩和適應氣候變化更是其在發展道路上迫切需要解決的問題。在應對氣候變化的過程中，氣候變化訴訟既是推動氣候政策制定和助力市場主體共同應對氣候變化的重要工具，更是實現環境法治的關鍵途徑。但中國的氣候變化訴訟制度在實現“雙碳”目標的過程中，仍面臨著一系列的挑戰，亟需在明晰氣候變化訴權的基礎上，厘清氣候變化訴訟與大氣污染公益訴訟的異同，解決目前中國在應對氣候變化領域面臨的諸多難題。

（一）氣候變化訴訟之歷史沿革

氣候變化訴訟這類獨立的司法案件自《巴黎協定》簽署后便產生了，標志著應對氣候變化問題進入了新階段。根據現有資料，美國的氣候變化訴訟始于20世紀80年代末90年代初，至今已有30多年，在國際社會引起了廣泛關注。［5］第一起涉及氣候變化的案件于1986年發生在美國，即洛杉磯市對國家公路交通安全管理局提起的訴訟。依據美國《清潔空氣法》的相關規定，城市、州政府、環保組織以及其他各類組織均被賦予相應權力，使其能夠依據《國家環境政策法》，對國家公路交通安全管理局所作出的不編制環境影響報告這一決定提出質疑，該決定涉及特定車型年份的企業平均燃油經濟性標準為26.0mpg的相關內容。⑤這個案例展現了一種新的、潛在的災難性環境現象，它的新穎性提出了法律上的挑戰。政府辯稱，美國自然資源保護委員會沒有向該法院提出訴訟的資格，且無法證明全球變暖的潛在災難性后果與企業平均燃油經濟性標準之間的必然關系，駁回了原告的起訴。［6］170該案為通過訴訟途徑解決氣候變化問題開辟了一條新的法律道路。

聯合國環境規劃署2017年發布的《氣候變化訴訟狀況全球報告》，對氣候變化訴訟的定義為：將提交給行政、司法和其他調查機構的有關氣候變化科學與氣候變化減緩和適應努力的法律或事實問題的案件……［7］澳大利亞學者Osofsky和Peel將氣候變化訴訟這一概念界定為：（1）氣候變化訴訟除了直接以氣候變化為爭議中心的案件，還涵蓋了以氣候變化為基點的其他類型訴訟；（2）以氣候變化為動因，未明確提出氣候變化相關問題的訴訟；（3）沒有提出與氣候變化相關的爭議，但明顯有助于減緩氣候變化的訴訟。［8］

無論在學術界還是在實務界，對氣候變化訴訟進行分類已成為實踐困境中的焦點問題。［9］從語義上來看，廣義的氣候變化訴訟不僅將氣候變化核心主題涵攝在其范圍內，而且包括邊緣或交叉學科，比如與氣候變化有直接關系的經濟狀況、公眾健康、性別等社會議題。這些都是以氣候變化為訴訟動機而非核心問題、但與氣候變化的減緩和適應密切相關的訴訟案件，有助于減緩和適應氣候變化。《巴黎協定》簽署后出現的狹義氣候變化訴訟直接反映氣候變化的根本問題，主要是以直接減緩為目標的訴訟，其目的是預防或減少與氣候變化相關的風險和損害。因此，為了更好地確立氣候變化訴訟的獨立訴訟類型，應從直接體現氣候變化核心主題的訴訟出發，發揮訴訟的積極作用，探析“雙碳”目標下氣候變化訴訟的法律進路。

（二）氣候變化訴訟之權利基礎

作為現代化進程的衍生品，氣候危機正在逐漸影響人類對各項基本權利的行使。氣候人權為憲法性氣候訴訟提供了重要的權利基礎。自2009年聯合國人權理事會宣布“與氣候變化有關的影響對有效享受人權會產生一系列直接和間接影響……”⑥以來，氣候變化對基本人權的影響已在越來越多的官方文件和國家的判例法中得到了承認。在應對氣候治理需求的同時，氣候權利的訴求試圖從單一的個案救濟走向整個社會的氣候政策變遷，從而形成以人權為基礎的戰略性氣候變化訴訟。

氣候穩定權作為一種更高層次的氣候請求權，其內容包括氣候人權、財產權、參與氣候治理的權利等，兼具實體和程序雙重屬性，橫跨國際和國內法律，是一種典型的權利束。［10］將氣候穩定權作為起訴的法律基礎，是保障個體自由、平等保護權的內在要求。原告在訴稱中常常提到穩定的氣候是其行使自由、保護自己生活的基本條件。此外，清潔、健康的環境權也是氣候變化訴訟中的重要權利基礎，尤其在針對政府和企業的氣候變化訴訟中，這一權利得到了廣泛應用。

（三）氣候變化訴訟亦或大氣污染公益訴訟——現實差異之困

基于大氣污染的性質，“公益訴訟”這一表述意味著，受空氣污染影響的公眾、社會團體和政府機構有權采取法律行動，要求停止侵害，實施治理，并要求對其他主體的作為或者不作為造成的直接或間接或潛在環境損害進行賠償（在損害是由其他主體的作為或者不作為造成的情況下）。根據Osofsky和Peel對氣候變化訴訟的廣義界定（包含以氣候變化為動因但未明確提出氣候議題的訴訟），中國目前開展的大氣污染公益訴訟屬于“氣候變化之訴”的范疇，即氣候變化本身并非訴訟請求的首要議題，但案件的處理邏輯和社會效果均與氣候治理緊密關聯。［11］雖然中國尚未建立獨立、專業的氣候變化訴訟司法體系，但出于減緩氣候變化的公共利益考慮，已經出現了許多與大氣污染相關的訴訟。中國的大氣污染訴訟在特定條件下，有可能直接或間接發展為氣候變化訴訟。［11］而大氣污染公益訴訟與氣候變化訴訟的關聯性和差異性主要體現在以下三個方面。

1.調整對象

根據中國《大氣污染防治法》第2條規定，大氣污染公益訴訟主要是針對違法排放、污染物超標排放等行為提起的訴訟。氣候變化訴訟與碳排放及其他溫室氣體的排放直接相關聯。雖然二者都是為了保護大氣環境和公眾權益，但在調整對象上側重不同。大氣污染公益訴訟側重于調整因大氣污染而對公眾健康和生態環境造成的直接損害，其調整對象主要是已經發生的大氣污染行為及其造成的具體損害后果；而氣候變化訴訟則側重于調整因溫室氣體排放等導致的氣候變化問題及其帶來的長期風險和影響，其調整對象包括政府或企業的氣候政策、減排措施以及對氣候變化影響的預防和適應行動等。依此來看，確定溫室氣體是否屬于大氣污染物，對大氣污染公益訴訟與氣候變化訴訟的辨析有著舉足輕重的作用。但目前中國還未明確提出溫室氣體屬于大氣污染物的觀點，僅認為大氣污染物的控制與溫室氣體的減排之間存在協同控制關系。⑦

2.適格被告

若被告資格不適格將會導致法院駁回訴訟。因此，明晰被告資格是提起相關訴訟的關鍵問題。在有關大氣污染的民事訴訟中，被告通常是排放過量污染物的企業，而在有關氣候變化的訴訟中，被告則可能是國家。2015年“阿斯加爾·萊加里訴巴基斯坦政府案（Asghar Leghari v. Federation of Pakistan）”就是一個典型的例子。原告阿斯加爾·萊加里聲稱，巴基斯坦政府未能積極執行本國的氣候變化政策，導致氣候問題對巴基斯坦的水、糧食和能源安全構成嚴重威脅。拉合爾高等法院最終作出了支持原告的裁決，認定被告巴基斯坦政府對氣候變化政策實施的不作為，致使公民在憲法中所享有的基本人權未能得到充分保障，要求政府采取積極措施應對氣候變化問題。⑧在行政訴訟方面，大氣污染公益訴訟與氣候變化訴訟的被告主體并不存在實質性的差異，主要是政府組織或者相關的環境職能部門。

3.救濟制度

訴訟救濟包括事前救濟和事后救濟兩種。事前救濟針對生態環境中會引起或者可能引起環境損害風險的行為提起訴訟，以此來預防或者避免環境損害。當環境風險已經存在或者環境損害事實已經發生，通過訴訟手段要求其停止侵害、恢復原狀、賠償損失等救濟措施，即為事后救濟。氣候變化訴訟屬于事前救濟，即通過提前預估其可能造成的風險，提出降低溫室氣體排放的要求來減緩氣候變化，并不要求被告的行為已經產生何種環境損害，只需有造成損害的可能即可。［12］大氣污染公益訴訟則屬于典型的事后救濟行為，例如，中華環保聯合會訴德州晶華集團振華有限公司超標排放大氣污染物的行為，其初衷就是以此為手段來遏制空氣污染，以實現事后救濟。［13］

三、氣候變化訴訟的實踐樣態

在以工業為主導的發展模式下，高速的經濟增長帶來了巨大的二氧化碳排放量。隨之而來的氣候變化問題，關系到各個國家在未來的能源開發與經濟競爭中是否能夠掌握主動權，關系到各個國家的經濟利益與今后的發展權益。而氣候正義是在全球氣候變化領域實現均衡的一種合理選擇，其核心內容是利益共享和后果共擔。以氣候正義為導向，在遵循國際會議談判要求的前提下，世界各國也開始通過立法和司法手段解決本國范圍內的氣候變化問題，找到一種解決氣候政治博弈的“相與之道”。通過包容性、對話性和參與性思維來處理氣候政策，并嘗試從本體論思維轉向生態思維范式。

（一）氣候變化訴訟模式域外實證考量

氣候變化涉及眾多因素，內在聯系錯綜復雜，導致其發展軌跡難以準確預估，進而使得不同國家在應對氣候變化引發的訴訟問題時，呈現出差異化的處理模式。在全球氣候容量資源有限的背景下，氣候變化訴訟主要呈現出兩種模式：一是以主觀權利保護為目的的訴訟，二是以客觀秩序維護為目的的訴訟。［14］

1.主觀權利保護之下的氣候變化訴訟

主觀權利保護模式旨在保護主觀權利和特定利益，有利害關系的人才具備此類訴訟的起訴資格。根據公法和私法的不同，可以將主觀權利分為私權保護和公權保護。若從訴訟目的的角度審視，應對氣候變化的司法實踐主要呈現為在一國侵權法與人權法的語境下展開。

“荷蘭地球之友訴荷蘭皇家殼牌公司案（Milieudefensie et al.v.Royal Dutch Shell plc.）”是一起典型的私法損害賠償訴訟案。［15］109在該案中，原告認為殼牌公司違反了《荷蘭民法典》侵權行為中的注意義務，要求法院依據國際氣候變化法、荷蘭的《氣候法》等，判決被告殼牌公司依據《巴黎協定》承擔相應的減排義務。此類案件還有“烏爾漢達基金會訴荷蘭政府案（Urgenda Foundation v.State of the Netherlands）”，以及“康涅狄格州訴美國電力公司案（American Electric Power Co.v.Connecticut）”等。

在公法權利領域，主觀權利是參照國際法或憲法對人權的保障而確立的。在氣候變化人權訴訟中，原告通常以人權受到侵犯或可能受到侵犯為由提起訴訟。氣候變化立法與人權之間的聯系始于2005年美國和加拿大的因紐特人向美洲人權委員會提交的一份請愿書。因紐特人認為美國超量排放溫室氣體導致全球變暖和冰川融化，侵犯了他們在《美洲人權公約》下的生命權、健康權和居住權。［16］該案件雖然沒有被受理，但其為氣候變化與人權保護探索了新路徑。

2.客觀秩序維護之下的氣候變化訴訟

客觀秩序維護模式主要是為了維護客觀秩序和公共利益，多體現在公法領域，以審查公權力為其訴訟核心，針對政府作出的涉及氣候變化的政策提起訴訟或者對于相關職能部門促進溫室氣體減排義務的作為或者不作為提起訴訟。該模式主要目的是為應對氣候變化訴訟的相關法律制度提供司法保障，以及監督政府對氣候變化相關職責的履行。客觀秩序維護之下的氣候變化訴訟，主要通過對具體環境評估進行司法審查的形式展開。在作出可能影響環境的決策之前，決策者要考察環境現狀，在此基礎上，提出替代方案，預測、評估和比較替代方案對環境的潛在影響，以作出最環保的決策。［17］

氣候變化環境影響評價司法審查最早源于澳大利亞的“格雷訴規劃部部長案（Gray v.Minister for Planning and Ors）”，該案原告格雷認為，百年煤炭有限公司煤礦項目的環境影響評估報告沒有考慮到煤炭后續使用對環境的直接或間接影響，新南威爾士州規劃部部長在審查環境影響評估報告時沒有考慮到公眾利益，請求法院判決百年煤炭有限公司煤礦項目的環評報告無效，并撤銷對該項目的公示。⑨2006年11月27日，法官尼古拉·佩恩作出對原告有利的判決，裁定規劃部部長有權根據法案的執行目標進行裁量，最大限度地遵守可持續發展原則。［18］另外，對于溫室氣體是否屬于美國《清潔空氣法》所涵蓋的空氣污染物的爭議，2007年美國“馬薩諸塞州訴環保署案（Massachusetts v.Environmental Protection Agency）”就是典型案例，該案的原告就有關當局是否履行減少溫室氣體排放義務提起訴訟，原告認為，溫室氣體是空氣污染物，必須由環保署進行監管；美國最高法院駁回了環保署拒絕將溫室氣體作為空氣污染物進行管制的主張，多數法官認為環保署錯誤地解釋了《清潔空氣法》中“空氣污染物”一詞的含義；法院裁定，被告有責任對溫室氣體進行監管，環保署拒絕這樣做是非法的。［19］“馬薩諸塞州訴環保署案”從政府責任的視角對氣候變化治理問題進行了回應，不僅對美國的氣候變化訴訟產生了積極影響，在全球的氣候變化訴訟案件中也具有里程碑的意義。

（二）氣候變化訴訟域外經驗之鏡鑒

各國國內的氣候變化訴訟構成了當前氣候變化司法實踐的主要內容，基于主觀權利保護和客觀秩序維護展開的氣候變化之訴，多以氣候人權為基礎展開。中國學者也認識到了氣候變化訴訟與人權保障之間的交集，并洞察到盡管源自人權保護的氣候變化訴訟可能在實現訴訟目標上存在一定的局限性⑩，但這些訴訟活動在提升公民對氣候危機的認識、推動氣候政策的制定與革新方面發揮著不可忽視的積極作用。氣候人權為憲法性氣候訴訟提供了權利基礎，國家的注意義務在以荷蘭為代表的大陸法系得到了一定的司法認可。中國最高人民法院于2020年發布的《環境資源案件類型與統計規范（試行）》中，首次將氣候變化相關案件明確納入環境資源審判體系，與美國（2007年）、荷蘭（2015年）等國家相比較，中國的氣候變化訴訟起步較晚。在氣候司法中，引入氣候穩定權作為一種訴訟權利的設計，或為中國氣候司法體系構建的一種可供探索的路徑。這可以有效地整合多元化的訴訟請求，建立起一個以包容性權利為基石的氣候訴訟框架，統合公法訴訟和私法訴訟，并兼顧國際氣候訴訟之需要，形成中國氣候變化訴訟結合主觀權利和客觀秩序的雙軌制模式。

在審理“阿斯加爾·萊加里訴巴基斯坦政府案”過程中，巴基斯坦拉合爾高等法院強調，基于憲法賦予的權力，包括生命保障權、人類尊嚴權、知情權等核心憲法權利，以及包含政治、經濟、社會正義在內的具有憲法地位的價值，賦予司法機關對政府應對全球氣候變化政策的行動進行裁判及監管的職責。澳大利亞新南威爾士州土地與環境法院的法官普雷斯頓認為，法院可以從確保司法救助的公正獲取、促進環境保護理念的普及、在法律框架內對根本原則的闡釋與堅守等方面助力氣候危機的緩解。B11盡管并非所有的法院都樂于涉足政治領域，但至少有不少法官已經意識到，在應對氣候變化這一問題上，司法機關應該參與其中。

從全球氣候治理的現狀來看，司法在社會變遷發生時推動政策以回應社會變遷。在回應型司法的視角下，氣候變化訴訟的成敗取決于是否能夠使法官認識到其有責任推進氣候政策變遷。自首次氣候變化訴訟案件發生后，法官們開始不斷地進行法律創新的實踐，對相關術語和法律原則進行深度解讀，并運用各種法律技術實現法律

制度的變革。例如，美國聯邦最高法院在裁決中認定溫室氣體為“有害氣體”B12；荷蘭的法官在裁決中針對民法典中的注意義務，作出創新性解釋，認為該義務應當擴展至對氣候變化問題的應對B13。

與不斷發展的政策需求相比，中國在氣候變化訴訟領域起步較晚。2015年的第一次全國法院環境資源審判工作會議正式提出著力推進環境審判專門化B14，這一制度創新為司法系統主動回應“雙碳”目標、構建以環境資源審判專業化為支撐的氣候治理司法體系奠定了制度基礎。這種司法回應既體現在對《民法典》第132條禁止權利濫用原則的擴展性解釋，也表現為對《環境保護法》第30條生態安全條款的創造性適用。中國可以借鑒域外回應型司法經驗，強化回應型司法的本土化，參考美國聯邦最高法院在“西弗吉尼亞訴環保署案（West Virginia v.Environmental Protection Agency）”中確立的司法審查標準B15，對涉及重大氣候政策的行政行為（如碳排放權交易規則制定）進行嚴格審查。在回應型司法的合理引導與調整下，中國的司法機關同樣具有在應對氣候變化和保護環境權益方面的潛在能力，進而能夠規避傳統權利保護機制在解決氣候變化問題過程中所遭遇的困境。雖然氣候問題在中國兼具發展與環境屬性，既要兼顧階段性“雙碳”目標，又涉及能源利用與產業布局等多方面的復雜因素，因此在短期內實現全面的規范體系構建具有一定的挑戰性。然而，可以通過將個案裁判與國家碳減排目標任務有效聯結來尋找解決之道。在個案裁判中，司法政策可作為判決的重要論證依據，推動“雙碳”目標在司法中得以實現。［20］

（三）中國氣候變化訴訟的現狀分析

在全球氣候治理背景下，中國根據自身氣候治理實踐和全球環境危機現實，以及“人類命運共同體”原則，提出了氣候正義的“中國方案”。［21］其中，“雙碳”目標的提出成為中國構建氣候治理話語權的良好契機。不論是從橫向的國際關系還是從縱向的代際關系出發，為了維護自身利益、促進國際合作以及塑造良好國際形象，中國都應該在全球氣候治理中扮演積極的角色。鑒于此，中國已經在大氣污染公益訴訟的基礎上，對氣候變化訴訟問題進行了探索。

目前，中國尚未通過專門的減緩氣候變化法律，已經受理的一些案件與氣候變化訴訟沒有直接關系，但對減緩和適應氣候變化有重要影響，屬于廣義的氣候變化訴訟。例如，在中國生物多樣性保護與綠色發展基金會訴雅礱江流域水電開發有限公司一案中，法院認定該公司的項目可能會破壞瀕危野生動植物的棲息地，判決被告應完善環境影響評估，采取適當的預防措施。B16法院的判決雖然表面上是預防環境損害問題，但其間接地對該地的氣候穩定產生了一定的影響。

自然之友環境研究所（以下簡稱“自然之友”）于2016年對國家電網甘肅分公司（以下簡稱“甘肅國電公司”）和國家電網寧夏分公司（以下簡稱“寧夏國電公司”）在北京市朝陽區提起環境公益訴訟，被認為是與氣候變化有直接關系的“真正的氣候變化訴訟”。在自然之友訴甘肅國電公司一案中，原告稱被告未執行《可再生能源法》中明確規定的“國家在甘肅省實行可再生能源發電全額保障性收購制度”，這就造成了用傳統的燃煤發電替代風力和光伏發電，從而排放大量的空氣污染物，如二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物和煙霧等；此外，燃煤發電產生的大量溫室氣體也造成了全球氣候變化問題，進而損害了生態環境和社會的整體利益。［22］自然之友請求法院判令被告甘肅國電公司賠償“棄風棄光”造成的17.18億元環境損失，并立即停止“棄風棄光”行為，公開賠禮道歉。該案一審法院蘭州市中級人民法院以被告甘肅國電公司不是發電企業，其自身對破壞生態、污染環境行為沒有具體執行，自然之友不是適格環境公益訴訟的原告等理由，駁回了原告的訴訟請求。甘肅省高級人民法院二審判決撤銷蘭州市中級人民法院裁定，指定由甘肅省礦區人民法院審理此案。B172023年4月17日，甘肅省礦區人民法院發布公告稱，該案當事人已達成調解協議，判令甘肅國電公司在新能源配套電網建設方面繼續投資至少9.13億元，提升新能源發電輸送能力。B18而自然之友訴寧夏國電公司案，一審原告敗訴。

這兩起“棄風棄光”案件引起了社會的極大關注，不僅是因為案件歷時長、審判難度大，還與公眾對氣候變化問題的認識逐漸加深有關。自然之友也曾表示，提起訴訟的主要目的是希望大家重視“棄風棄光”問題，進一步解決相關環境問題，并且認為該訴訟難以切實解決氣候變化難題。自然之友訴甘肅國電公司案作為全國首例氣候公益訴訟案件，引起了有關部門對“棄風棄光”問題的重視，并逐步采取相應措施降低“棄風棄光”率，保障了可再生能源的優先發展，進而推動“雙碳”目標的實現。此類“真正的氣候變化訴訟”案件在實踐中數量較少，進展緩慢，也折射出其涉及利益眾多、審理不易的現實挑戰。中國氣候變化訴訟的落實和模式的構建面臨著變革的需求，亟需在控制溫室氣體排放、發展清潔能源、加快產業結構調整方面作出明確的法律保障。

四、中國氣候變化訴訟的現實困境

氣候變化問題無疑是全球關注的焦點問題，世界各國已就應對氣候變化制定各種法律制度，通過相關實踐案例解決氣候變化問題。中國當然也不例外，中國業已簽署的國際條約有《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協定》等，并已通過適用相關政策在實踐性案例中產生了一定的成效。此外，中國還采取各種措施發展綠色經濟，以減少溫室氣體排放，但在立法、司法乃至學術界對氣候變化問題仍存在諸多詰問，一系列影響著中國氣候治理的關鍵問題，成為中國在氣候變化訴訟中的現實困境。

（一）未針對氣候變化訴訟制定專門性法律

現階段，雖然中國業已構建起碳達峰碳中和“1+N”政策體系，但政策要求沒有完全上升到法律層面，尚未制定出關于氣候變化訴訟的專門性法律。更多的是將涉及氣候變化的相關法律規定分散于各個法律部門之中，比如在《憲法》《環境保護法》《節約能源法》《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》中都作出了低碳減排的要求。但此種法律規定相對分散，無法發揮合力。

由于缺乏專門性的法律，溫室氣體減排目標僅屬于政策性規定，缺乏保障目標實現的法律強制力。為了促進“雙碳”目標的實現，中國一些地區頒布了地方政府規章和地方規范性文件，例如，山西省制定了《山西省應對氣候變化辦法》，青海省制定了《青海省應對氣候變化辦法》，甘肅省人民政府辦公廳印發了《甘肅省“十三五”節能和應對氣候變化規劃》的通知，等等。［23］但因缺乏國家專門性的法律依據，致使地方立法的實施存在諸多障礙。2013年中國開啟的七省市總量控制型碳排放交易試點項目，也因缺乏國家層面的立法支持，致使法律規范效力偏低，影響碳排放交易規范的權威性、穩定性和透明度。［24］上述現狀均體現出中國應對氣候變化法律體系的滯后性，難以應對“雙碳”目標的緊迫性和艱巨性要求。中國亟需改變應對氣候變化專門性法律缺位的困境，制定全國性的應對氣候變化專門法，以此來為“雙碳”目標的實現提供法律保障。［25］

（二）科學不確定性導致的因果關系難以界定

氣候變化訴訟的提起，需要明確個人或企業的排放行為與氣候變化之間的因果關系。溫室氣體是大氣的一部分，其特點是流動性強、潛伏期長、對環境的影響不易察覺，而氣候變化的本質是大量環境要素及其組合的相互作用對生態系統功能的破壞。在訴訟實踐中，被告往往辯稱，沒有合理的證據證明當前的氣候變化是自身超量排放溫室氣體所導致的。因此，只有將行為與損害之間的因果關系確定化，司法機關在訴訟中才能有效地界定損害責任的承擔。

隨著《巴黎協定》的簽訂，在以溫室氣體控制為目的的管制下，氣候變化訴訟的目的與利益越來越明確。基于這一背景，氣候變化訴訟中的因果關系問題也發生了由“科學性”到“確定性”的轉變。［26］中國尚未出現具備約束力的溫室氣體減排法律規定，因此不存在“超標排放”和“違規排放”。中國可以根據“違反國家規定的溫控目標就是違反氣候變化治理”的原則，借助域外經驗來解決因科學不確定性而產生的因果問題。在氣候治理領域，通過借鑒其他國家的成功做法，推動企業采取更加環保的措施，非政府組織可以提起公益訴訟，積極參與實現“雙碳”目標的司法進程，同時也能增強公眾對氣候治理的信心和參與度。

（三）風險預防性原則的適用不明確

風險預防性原則是應對氣候變化不確定性因素的基本原則。這主要是指各國為了保護環境，在有可能造成嚴重或不可逆損害的情況下，不能以缺乏足夠和有說服力的科學證據為由，暫緩采取具有成本效益的措施來防止環境損害，而應在各自能力范圍內盡可能適用預防性措施。［27］《氣候變化框架公約》第3條第3款對此也作出了明確規定，“各締約方應當采取預防措施，預測、防止或盡量減少引起氣候變化的原因，并緩解不利影響。當存在造成嚴重或不可逆轉的損害的威脅時，不應當以科學上沒有完全的確定性為理由推遲采取這類措施”。在氣候治理的過程中，適用風險預防性原則業已成為世界各國的通用原則之一。［28］對于中國相關規定中“重大風險”的判定標準，司法解釋并沒有對此作出明確規定，也沒有對環境危害程度、環境風險是否可防范、防治措施是否可行等作出具體的說明。

在司法實踐中，更多的是適用大氣污染公益訴訟中針對已經產生的損害或危險進行事后救濟，而非將風險預防原則貫穿于生態環境保護的全過程。在中華環保聯合會訴德州晶華集團振華有限公司一案中，原告要求被告采取額外措施控制空氣污染，在相關環保部門采取并執行此類措施之前，不得進行任何經營活動，但這一要求被法官駁回。B19法官在審理該案的時候沒有突破傳統的侵權責任法的范疇，僅僅實現了對具有損害社會公共利益的重大風險行為提起訴訟并認定的初步探索，但是在氣候變化治理中，必須對傳統的侵權責任法進行擴展和延伸，推動環境公益訴訟中風險預防性原則的明確適用。如果未將風險預防性原則貫穿于環境保護全過程，那么當出現不可逆轉、不可恢復的損害時，再通過損害賠償、彌補損失的方式進行救濟則為時已晚，這對氣候變化的治理將是一大阻礙。

（四）大氣污染物中是否包含溫室氣體

1997年在日本簽署的《京都議定書》中提出減少6類溫室氣體的排放，6類溫室氣體包括二氧化碳、甲烷、一氧化氮、全氟化碳、碳氟化合物和六氟化硫。［29］根據相關資料顯示，大量排放溫室氣體導致的全球氣候變暖效應仍呈持續上升的趨勢。近兩年來，中國多個主要的氣象參數如地表溫度、海岸海平面和凍土活動層等刷新了歷史記錄。雖然中國通過各種措施和實踐加快推進綠色低碳發展，國務院也發布了《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》，但《環境保護法》尚未將溫室氣體明確界定為大氣污染物。溫室氣體與大氣污染物相似，主要是化石燃料燃燒產生的排放物，進而影響大氣環境。由于溫室氣體的大量排放將進一步加劇并擴大空氣污染的危害，同時將進一步加劇變暖效應。通過控制溫室氣體排放，可以有效地降低大氣中二氧化碳、一氧化碳等污染物的含量，能夠顯著改善空氣質量，產生一定的溫室氣體減排效果，減輕環境污染。《大氣污染防治法》第2條要求將溫室氣體與大氣污染物協同控制。若要達到《巴黎協定》提出的治理氣候變化所需實現的溫控目標，首先要解決的問題便是將溫室氣體納入大氣污染物的范疇，否則，中國將無法通過司法手段倒逼能源結構和產業結構的調整，進而實現“雙碳”目標。

五、中國實施氣候變化訴訟的路徑探索

中國確定的國家自主貢獻新目標，要用30年左右的時間由碳達峰到實現碳中和，完成最高碳排放強度降幅。為此，中國應在氣候正義的視角下，對相關氣候政策進行全面審查，并相應地予以傾斜。［30］其中，適度的政策引導能夠有效促進政府依法履行職責。當前中國的司法實踐已經積累的實務經驗，通過系統梳理裁判文書中的裁判規則和法律適用經驗，可將其轉化為立法成果。這一過程既可構建起層次分明的氣候變化訴訟法律框架、厘清政府參與氣候治理的法定職責邊界，又能通過裁判執行機制的完善確保司法效能，最終構建起程序規范、權責清晰的氣候變化糾紛規范化治理路徑。［6］176同時，加強減緩氣候變化的國際交流，有助于推進中國應對氣候變化的法治化、制度化和國際化進程。

（一）完善法律依據——制定《應對氣候變化法》

自從《京都議定書》簽署后，英國、菲律賓、韓國、墨西哥、法國、日本、歐盟等二十幾個國家和地區相繼頒布了應對氣候變化、控制溫室氣體的排放、推動低碳環保發展的相關法律。［31］面對日益復雜的國際氣候治理形勢，以及本國應對氣候變化的政策內生動力，中國應該積極探索并實踐氣候變化立法；同時，在制定和修訂生態環境保護、自然資源保護、能源管理、國土空間開發、城鄉建設等領域的法律法規時，增加應對氣候變化的相關條款，不斷完善生態環境保護法律體系。

鑒于《應對氣候變化法》兼具實現中國“雙碳”目標的價值基礎和指導性特點，中國應通過立法調研，全面考量各方利益和意見，進行充分的論證和研究，結合域外立法經驗，在“1+N”法律體系的基礎上制定適應本國氣候治理的《應對氣候變化法》。在總則部分，重點突出“雙碳”目標的重大意義，明確氣候變化專項立法的法律地位、立法目的、指導原則；在特定章節對中國的應對氣候變化管理組織與權限、監督管理、問責機制、碳排放總量控制體系等管理體制進行詳細闡述，建立中央統一管理、地方分工負責的應對氣候變化管理體制和工作機制。

第一，加快構建以政府為主導、企業為主體、全社會共同參與的氣候變化治理體系。在立法方面，可以借鑒英美立法機制，成立專門的應對氣候變化管理組織，如高層次、跨領域的應對氣候變化專門機構。明確國家和地方應對氣候變化、節能減排領導小組的職能定位，并在相關章節中明確各級政府的職責和權限，例如，制定和執行國家的氣候政策；在氣候治理中收集氣候變化的相關數據，為地方政府的治理行動提供合理有效的依據；協調各部門、企業、組織和個人之間的高效合作。

第二，制定監督管理和問責機制，以確保應對氣候變化管理工作的有效進行。加強對溫室氣體的監測，加強對全國碳排放權交易市場重點排放單位數據報送、核查和配額清繳履約工作的監管，加強對政策和措施執行情況的監督管理，依法依規統一組織實施生態環境監管執法，開展生態系統保護和修復成效監測評估，增強生態系統固碳功能和適應氣候變化能力。與此同時，明確各級政府部門、企業、組織和社會公眾的責任和義務。例如，對企業和政府的減排行為進行評估與考核，建立針對政府與企業的信息公開披露制度和公眾參與制度，解決碳交易市場中信息不對稱問題，強化政府規制職能和公眾的有效監督，以便社會組織和公眾更好地參與氣候治理，及時追究違法主體的相關責任。

第三，構建以碳排放總量控制制度為核心，以碳排放許可、碳排放權交易、碳排放信息披露、碳排放核算報告、碳排放監督檢查、碳排放糾紛處理等配套制度為支撐，兼及清潔能源發展、自愿減排等靈活執行機制的法律制度體系。在此框架下，還應當立足制度實踐，通過立法完善碳排放權交易機制。針對碳排放配額的法律屬性、碳排放權配額初始分配行為的性質和程序、碳排放配額作為類金融產品的投資規則、碳交易平臺的法律責任、投資者權益保護等問題作出明確規定。

《應對氣候變化法》原則上只是一個總綱性的法律，主要起到引導作用，通過各種政策的相互配合，形成一個“軟硬法”共治的模式，以此來解決應對氣候變化相關法律規定分散、無法發揮合力，地方立法缺乏上位法依據的困境問題。

（二）構建事前風險預防制度體系

中國業已嘗試建立事前風險預防制度體系，但并未通過條文形式對相關問題作出具體界定。關于氣候變化損害提出的救濟措施多為“停止侵害，賠償損失”，更多的是采用和大氣污染公益訴訟相類似的事后救濟措施。但由于溫室氣體的不確定性，產生損害后無法達到“恢復原狀”的效果，所以應該將預防性救濟體系作為重點。

中國的預防原則通常是在已有風險的基礎上，通過對現有風險的分析、預測與評估，提出具體的防范措施。但在事前風險預防制度體系中需要進一步提高預防作用，以環境影響評價的形式作出定性標準和定量標準，如空氣質量標準、空氣污染物排放標準和行業污染物排放標準等。為應對氣候變化，需要擴大環境影響評估的范圍，以考慮到科學上不確定的風險。

若要針對氣候變化問題構建事前風險預防制度體系，必須解決科學不確定性導致的因果關系難以界定的問題。在氣候變化訴訟中，可以選擇與環境污染行政訴訟相類似的因果關系確認方式，即確認違反氣候變化義務的行為與氣候變化產生的危險或侵害存在因果關系。針對違反“氣候變化義務”的行為（如排放沒有遵守法律所規定的碳預算和碳排放核算標準、排放超過法律規定濃度的溫室氣體）進行提前預防，盡量避免“氣候變化風險”轉化成“不可逆損害”的結果。

在遵循風險預防原則的框架下，“荷蘭地球之友訴荷蘭皇家殼牌公司案”充分揭示了，企業在氣候變化訴訟中所面臨的法律論據的廣泛性，以及企業將風險預防原則如何具體化地適用于氣候變化訴訟的路徑。雖然在當前人權維護與侵權責任法研究模式轉型備受矚目的大背景下，該案件采取了一種較為激進的審判思路，但使得借助風險預防原則推進氣候變化的救濟措施，有望演變成為一種普遍的發展方向。中國在未來的立法活動中應該出臺相關的法律，比如“生態環境損害賠償法”，進一步細化生態損害賠償制度，使中國的立法理念、司法理念和守法觀念從偏重事后救濟轉向強調事前預防，并將風險預防原則貫穿于生態環境保護的全過程。［32］

（三）將溫室氣體納入大氣污染物范疇

溫室氣體與大氣污染物在根源和目標上展現出緊密的關聯性，在氣候治理的場域中，將二者置于同一范疇內進行考量和處理是極有必要的。中國學術界目前對于將溫室氣體納入大氣污染物范疇的問題存在諸多爭議。因此，可以嘗試從技術手段到法律規制的逐步發展，確定溫室氣體屬于大氣污染物。通過新興技術的發展，開發更為高效的碳捕獲和碳儲存技術，有效地減少大氣中溫室氣體含量，這也是將溫室氣體納入大氣污染物范疇的根本途徑；技術性監測是確保溫室氣體被納入大氣污染物范疇的基礎，現有的空氣質量監測網路應逐步完善，增設針對溫室氣體的監測點，實時收集并分析溫室氣體的濃度和來源數據，利用遙感技術和無人機等先進設備，對偏遠地區或難以監測的區域進行有效的溫室氣體監測；利用相色譜法、質譜法等合適的氣體分析方法，制定相應的分析標準和規范，確保數據的準確性和可比性。

在傳統的功能主義視域下，中國在控制大氣污染物和溫室氣體的排放方面，通常采取分散的“點對點”方式予以治理，未能系統地管理二者之間存在的內在耦合性。將溫室氣體納入大氣污染物的范疇，可以紓解分開治理導致的大氣污染物和溫室氣體“此增彼減”乃至同步增加的問題，更好地規制人類活動超量排放溫室氣體的行為；司法部門在審理相關案件時也能有確切的標準，環境保護部門能更好地履行自身職責；亦能解決《大氣污染防治法》中規定的大氣污染物與溫室氣體具有同源性但又不具備同步效應的矛盾問題。將溫室氣體減排納入法規體系的初步嘗試，摒棄了對大氣污染物與溫室氣體分散處理的傳統方式。目前，全球已有多個國家和地區通過法律明確規定溫室氣體屬于大氣污染物。例如，日本在1999年將溫室氣體納入大氣污染物的范疇；歐盟在2005年通過《歐盟排放交易體系》將溫室氣體納入了大氣污染物的范疇；加拿大在2007年通過《加拿大氣候變化行動計劃》將溫室氣體納入大氣污染物的范疇；美國環保署在2010年將溫室氣體列為空氣污染物，并制定了《清潔空氣法》來控制溫室氣體的排放。

（四）發揮氣候變化訴訟的司法效能

《中國環境資源審判（2019）》白皮書中第一次對“依法辦理氣候變化案件”單獨設立章節，并提出處理因溫室氣體、消耗臭氧層物質等直接或間接影響氣候變化的案件，以及緩解和適應氣候變化的案例。［33］在此基礎上，司法機關應當注意利用多元化的司法裁判手段，促進減緩型和適應型兩種氣候變化訴訟模式在中國的落地，推動中國應對氣候變化國家治理體系的建構。

首先，通過環境司法專門構建專業化審判體系與創新司法機制，為提升氣候變化訴訟的司法效能提供制度保障。通過設立環境資源審判庭、生態法院等專門機構，構建覆蓋面更廣的環境司法專門體系。推行環境資源案件的集中管轄，整合行政、民事、刑事審判職能，形成多維度法律保護的協同效應。這種機制突破了傳統司法部門間的職能分割，通過統一裁判標準、優化司法資源配置，顯著提升了氣候治理司法裁判的系統性和權威性。此外還通過創新公益訴訟機制拓展了氣候正義的實現路徑。檢察機關、環保組織等主體在專門程序的支持下，得以突破傳統訴訟資格限制，提起預防性氣候公益訴訟。從專業化、協同化與創新性三重維度，環境司法專門化可以顯著增強司法在氣候治理中的規則創設、行為矯正與風險預防功能，成為激活氣候變化訴訟效能的關鍵引擎。未來需進一步通過立法賦權和技術賦能，強化專門司法機構的氣候治理能力，推動司法裁判從個案救濟向制度建構的深層轉型。

其次，就國家層面而言，實現碳排放權分配正義的核心手段無疑是立法和行政指令的運用。這涉及構建一個基于正義原則的分配制度，并通過剛性的執行機制確保其得以實施。若碳排放權的分配機制出現違規或正當性缺失導致分配的不公時，司法途徑便成為了一種必要的糾正手段。具體而言，通過司法訴訟對分配過程進行嚴格審查，并確保受到不公對待的各方能夠獲得應有的法律救濟。在那些諸如污染排放權和溫室氣體排放權交易立法尚顯不足的領域，司法審查的嚴格性顯得尤為重要，在維護公共利益與私人利益之間找到平衡，通過合法性審查確保分配制度的正當性，而非單純依賴政策工具進行調整。

最后，在應對氣候變化的司法實踐中，要依照“個案裁判文書—統一司法解釋—正式法律規范”的思路，法官應注意綜合控辯雙方的經驗、證據和司法推理，推動建立系統的、操作性強的應對氣候變化的法律法規和司法解釋。［15］124法官在探討構建生態文明和實現“雙碳”目標之間關系的基礎上，結合實踐案例，對有關政策進行明晰，為建立健全以應對氣候變化專門立法為核心的法律體系作好頂層設計。

注釋：

①" 參見《〈公約〉秘書處發布綜合報告，為COP28期間全球盤點的決策藍圖提供預覽》，網址：https：//unfccc.int/zh/news/gongyuemishuchufabuzonghebaogaoweicop28qijianquanqiupandiandejuecelantutigongyulan。

②" 1992年6月3日至14日在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展會議，網址：https：//www.un.org/zh/conferences/environment/rio1992。

③" 參見《巴黎協定》第4條。

④" 參見《聯合國氣候變化框架公約》第3條。

⑤" 參見美國《國家環境政策法》（NEPA）第101條和102條。

⑥" 參見聯合國人權理事會關于人權與氣候變化的決議（第10/4號決議），網址：https：//www.uncclearn.org/wp-content/uploads/library/a_hrc_res_10_4.pdf。

⑦" 參見《大氣污染防治法》第2條和《減污降碳協同增效實施方案》。

⑧" 參見“阿斯加爾·萊加里訴巴基斯坦政府案（Asghar Leghari v. Federation of Pakistan）”，網址：https：//climatecasechart.com/wp-content/uploads/non-us-case-documents/2018/20180125_2015-W.P.-No.-25501201_judgment.pdf。

⑨" 參見“格雷訴規劃部部長案（Gray v. Minister for Planning and Ors）”，網址：https：//climatecasechart.com/wp-content/uploads/non-us-case-documents/2006/20061127_2006-152-LGERA-258-Australia_decision-1.pdf。

⑩" 參見朱明哲的文章《氣候變化訴訟的人權進路及其局限》，載于《人權研究》，2022年第3期第2-20頁。

B11" "參見普雷斯頓（Brian J. Preston）的文章Climate Change Litigation，載于Environmental and Planning Law Journal，2009年第3期第169-189頁。

B12" "參見“馬薩諸塞州訴環保署案（Massachusetts v. Environmental Protection Agency）”，網址：https：//climatecasechart.com/case/massachusetts-v-epa/05-1120 Massachusetts v. EPA （4/2/07）。

B13" 參見“烏爾漢達基金會訴荷蘭政府案（Urgenda Foundation v. State of the Netherlands）”，網址：https：//climatecasechart.com/non-us-case/urgenda-foundation-v-kingdom-of-the-netherlands/。

B14" 參見《最高人民法院：不斷提升環境資源審判工作專門化工作水平》，網址：https：//www.gov.cn/xinwen/2015-11/07/content_2962401.htm。

B15" 參見“西弗吉尼亞州訴美國環保署案（West Virginia v. EPA）”，網址：https：//www.law.cornell.edu/supremecourt/text/20-1530。

B16" 參見最高人民法院指導性案例174號，案例來源于人民法院案例庫，網址：https：//rmfyalk.court.gov.cn/dist/view/list.html.

B17" 參見甘肅省高級人民法院［（2018）甘民終679號］民事裁定書。

B18" 參見甘肅礦區人民法院公告［（2019）甘95民初7號］。

B19" 參見中華環保聯合會訴德州晶華集團振華有限公司大氣污染責任民事公益訴訟案，載于中國法院網，網址：https：//www.chinacourt.org/article/detail/2020/01/id/4772026.shtml。

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責任編輯：代海燕、康雷閃