船舶港口火災現場指揮制度完善研究

摘要：船舶發生火災后即使安全返回港口，依然面臨著二次燃爆的可能，因此需要完備的船舶港口火災應急制度來應對此類風險。現場指揮制度是應急管理的重要組成部分，結合案例、相關法律和應急預案分析可知，現場指揮制度應確保現場指揮官的專業性和指揮權的統一。為滿足這兩個核心要求，可完善現場指揮官的選拔制度，同時將非行政主體納入指揮官范圍，并推行協作指揮制度，以確保指揮權的完整統一。

關鍵詞：船舶港口火災；應急立法；應急預案；現場指揮制度；應急指揮

2021年，山東威海發生了一起重大等級水上交通事故，某輪船發生爆燃，部分載運車輛及車載貨物受損，未造成人員傷亡和水域污染，經濟損失約9233.25萬元[1]。對此，應深刻汲取事故教訓，堅決防范遏制重特大事故發生[2]。本文旨在梳理我國現有的船舶港口火災應急制度，以避免此類悲劇再次發生。

1 船舶港口火災應急指揮體系現狀

在船舶港口火災應急領域，我國目前主要采取“總指揮”與“現場指揮”銜接的“雙指揮”體系模式。

1.1" “總指揮”與“現場指揮”銜接的“雙指揮”體系

從宏觀角度看，我國目前的應急救援指揮體系基本分為兩大部分，一部分是統籌全局，總體負責的“總指揮”，另一部分是專業性強、重點負責救援的“現場指揮”。“總指揮”多由行政級別較高的人員組成。根據事故的大小，一般由分管該領域的應急處理的副省長、副市長擔任。現場指揮的任命在各省規定各不相同，但一般由具有專業知識及專業救援力量的部門負責人擔任。如在山東威海某輪船爆燃事故中，總指揮部由港口所在地市經濟技術開發區黨工委副書記、管委會負責人組成，消防部門承擔現場指揮的任務。這種模式下，理想狀態是現場指揮部充分發揮其專業知識，在專業領域向總指揮部提出正確恰當的救援方案，總指揮部根據救援方案，結合其他現場情況，確定最終方案，實現物資、人員的調度，把控全局，并最終對救援負責。

1.2" “雙指揮”體系的專業性優勢

在“雙指揮”體系下，總指揮具備行政職能優勢，能夠協調各部門調動不同的資源。例如，船舶港口火災，需要消防部門負責滅火，交通運輸部門疏散周邊的交通，衛生健康部門組織醫療急救[3]。對各部門的統一調度必須由行政職權較高的人負責，因此，由副省長、副市長擔任總指揮具有充分的合理性。

現場指揮部則由專業人士擔任現場指揮官，擬定具體的救火計劃。近年來，我國船舶火災救援實踐中有諸多成功的案例，如2019年山東某客滾船火災事故[4]，在經專家組綜合研判認為具備開艙條件后開艙，成功實現了火災船舶的不爆不沉。在這些成功案例中，消防專家組發揮著重要作用，進一步凸顯了專業現場指揮官的重要性[5]。

2 船舶港口火災現場指揮制度的權力來源

在現行法律體系下，明確船舶港口火災現場指揮權需要遵循相關法律規定，還要遵循各省市應急預案。

2.1" 法律規定

船舶港口火災應急處置所適用的法律主要有五部，分別為《中華人民共和國港口法》《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國消防法》《中華人民共和國安全生產法》及《中華人民共和國突發事件應對法》。其中，前四部法律僅能作為一般法適用，均未對船舶港內火災事故的應急處置這一專業程度較高的領域作明確規定。

2024年新修訂的《中華人民共和國突發事件應對法》中創造性提出可以在必要時設立現場指揮部。這從法律層面上為現場指揮權進行授權，對健全應急指揮體系有著重要意義。

2.2" 應急預案

隨著法律層面設立了現場指揮制度，在應急預案中設立這一制度效力不足的問題隨之得到解決。對我國直屬海事局公開發布的11個海上搜救應急預案進行研究，海上搜救應急行動中現場指揮模式大致可以分為“指定現場指揮型”和“預先設定現場指揮型”兩種類型，見表1。

指定現場指揮型，即在發生水上突發事件后，由相關機構指定現場指揮的模式。例如，《福建省海上搜尋救助條例》中規定，由沿海縣級以上地方人民政府設立的海上搜救中心負責指定現場指揮。

預先設定現場指揮型，即在應急預案中未明確規定現場指揮這一制度模式，而是直接規定發生海上突發事件后搜尋救助的現場指揮機構。

3 船舶港口火災現場指揮制度核心問題分析

我國于2008年形成現場指揮制度，2014年廣東省開始現場指揮制度的試點，2018年成立應急管理部，截至目前已有多個省份對現場指揮制度做出了具體規定。

3.1" 現場指揮官應具備豐富的經驗以及專業性

我國應急指揮要求權責相統一，擁有的指揮權要與所承擔的責任一致，因此各地方應急指揮機構預設的“總指揮”一般由行政職位較高的人員擔任。然而高行政級別不意味著具備高專業性，特別是在船舶港口火災救援這一極具特殊性的專業領域，因此大多數省份選擇引入現場指揮制度來彌補行政體制在應急管理上缺乏專業性的缺陷。

各地選拔現場指揮的標準不盡相同，據上文分析，各地海上搜救應急預案分為預先設定現場指揮型和指定現場指揮型。第一種模式無法根據事故的大小性質靈活選擇合適的指揮官。例如，在現場火災并不嚴重情況下，依然堅持由副秘書長、海事局局長擔任指揮官可能會造成行政資源浪費。在船舶情況比較復雜，涉及未知物質引起火災的情況下，事先預設的指揮官如果不具備專業知識，可能導致決策的失誤。第二種模式更加靈活，發生事故后可根據事故的起因、特征選擇恰當的指揮員。目前，我國部分地方政府已經頒布了相關的文件，如《廣東省突發事件現場指揮官制度實施辦法（試行）》第八條規定，現場指揮官應當具備較強的組織、指揮和協調能力等條件。

3.2" 現場指揮權應完整統一

完整統一的指揮權能夠確保執行過程的統一、快速，這要求有且只有一個指揮權自始存在，由此可能衍生出指揮權的積極沖突和消極沖突。

3.2.1" 消極沖突

現場指揮制度存在兩種指揮權的消極沖突。第一，不支持將指揮權交給缺乏行政管理職能的人員，因此在事故初期行政人員尚未到達現場時，會形成缺少指揮官的局面。第二，為保證全過程均有指揮官參與，會出現指揮權在多位指揮官之間進行轉移的情況，在交接的過程中可能會出現權力的真空時期。

3.2.2" 積極沖突

積極沖突一般發生在多機構協作的過程中。在沒有形成單獨應急管理模式的情形下，各部門之間的協同難免出現困難，易產生行政權和應急指揮權的沖突。在船舶火災的情況下，由于船方和政府利益存在細微差異，還可能出現船舶所有權和現場指揮權的沖突。

4 船舶港口火災現場指揮制度核心問題的強化思路

面對現場指揮制度的核心問題，應當查漏補缺加以強化。

4.1" 現場指揮官選拔制度的完善

預先設定現場指揮型選擇指揮官的范圍小，易出現選拔標準僵化的問題，可以通過擴大備選人員名單來解決該問題。具體而言，可以模仿仲裁員名錄制度預設現場指揮官名錄，然后根據事故具體情況選擇專業性足夠的現場指揮官。

指定現場指揮型應進一步提高選拔指揮官標準的可操作性。具體而言，可以明確要求現場指揮官必須參與過一定數量的相關救援活動，甚至擔任過隊長或其他領導職務。在制定或者修改現場指揮制度選拔標準時，以工作經驗、訓練考核等方式來確定足以承擔應急管理責任的人員。

4.2" 確保指揮權的完整一致

指揮權的一致性要求從事故現場被發現初期開始，始終有現場指揮官存在，并且指揮權能夠得到集中，避免缺乏指揮或者多頭指揮的情況出現。

4.2.1" 保證指揮權的自始存在

為了確保指揮權的自始存在，上海給出了比較好的解決方案，《上海海上搜救應急預案》規定搜救行動開始后，在未指定現場指揮的情況下，應由最先到達現場或承擔主要任務的搜救船舶船長自動承擔現場指揮職責，這避免了現場指揮權出現真空。

船舶火災的特殊之處在于，在搜救開始之前，船舶就有天然的指揮官。因此，應該將船長甚至大副、二副也視為潛在的現場指揮官。針對交接時交接制度不完善導致的權力真空可以通過“現場簡報制度”進行完善，通過簡報載明現場情況，明確指揮權轉移的具體時間點，以便事后追責。

4.2.2" 保證指揮權的集中

針對多機構協作過程中指揮權集中問題，一般有兩種應對辦法。第一，聯合指揮，即將所有的機構歸納在統一的整體之下，由各機構的指揮官組成指揮團或者依據現場最為緊急的情況來確定指揮官。例如在船舶失火的情況下，火災是主要矛盾則由消防人員擔任最高指揮。如果后續發生了溢油、船舶沉沒等情況，則換其他部門接手。第二，協作指揮，即存在兩種不同的應急體系，平行運作，互不干擾，但在指揮層面和執行層面又互相溝通。針對船舶火災，協作指揮顯得更為合適。一方面，船舶火災的特殊之處在于船員具備相關專業技能，受過專業訓練，并且船公司開展應急演練更為頻繁，這部分資源不應浪費。另一方面，船公司和政府之間可能存在著目標沖突，將船員納入現行的現場指揮制度中可以更好的發揮船員的力量，也能緩解企業和政府應急體系不同帶來的沖突。

5 結束語

目前我國在法律層面已經對現場指揮制度做出了相關規定，這對于應急管理體系的完善有著重要意義。在現場指揮制度中確保現場指揮官具備豐富的經驗以及專業知識非常重要。一方面，可以預先設定現場指揮官名錄，并在選拔現場指揮官時進一步規定切實可行的標準。另一方面，確保現場指揮權完整統一。為此要保證指揮權的自始存在且集中。

參考文獻

[1]中華人民共和國海事局官網.威海“4·19”“中華富強”輪火災事故調查報告[EB/OL].https：//www.msa.gov.cn/html/xxgk/tzgg/sgdc/20211116/1FE8ED4A-D9F1-4683-B835-FE5F21FE7CD8.html

[2]中華人民共和國應急管理部官網.全面提高機關黨建質量為履行應急管理職責使命提供堅強保證[EB/OL].https：//www.mem.gov.cn/xw/yjyw/202305/t20230504_449526.shtml

[3]婁金煒.論應急管理中的跨部門協同法制完善[D].長春：吉林大學，2022.

[4]中華航運.客滾船“渤海瑪珠”海上失火 乘客全部安全撤離[EB/OL].https：//info.chineseshipping.com.cn/cninfo/News/201905/t20190509_1320232.shtml

[5]林鴻潮，楊佩琳.應急救援隊伍體系的法治化完善路徑[J].中國應急救援，2023（3）：4-8+15.