中國共產黨領導下人民城市建設的三重邏輯

摘" 要" 在中國共產黨領導下進行人民城市建設，是中國特色社會主義道路的必然選擇，是奮力譜寫中國式現代化城市篇章的應有之義。從歷史邏輯看，在不同歷史時期，我們對人民城市建設進行了充分的探索；從理論邏輯看，馬克思主義城市理論、中國古代城市建設思想、國外城市發展理論為黨領導下的人民城市建設提供了理論來源；從實踐邏輯看，高站位堅持黨的全面領導、高水平推進城市治理現代化、高質量推進人民城市建設是中國共產黨領導下人民城市建設的寶貴經驗。

關鍵詞" 黨的領導；人民城市建設；城市發展

辦好中國的事情，關鍵在黨。建設人民城市，關鍵也在黨。黨的二十屆三中全會提出，“堅持人民城市人民建、人民城市為人民”。[1]人民城市建設就是堅持廣大人民群眾在城市建設和發展中的主體地位，真正實現城市共治共管、共建共享。縱觀黨的百年發展歷程，高質量地推進人民城市建設是黨的一項重要工作，在不同歷史發展階段，中國共產黨總是能夠根據不同時期中心任務的變化制定正確的城市發展方針和城市發展政策，探索出一套科學且行之有效的工作方法，積累了豐富的人民城市建設實踐經驗，為走中國特色的城市發展道路奠定了堅實的基礎。認真研究并總結黨領導下人民城市建設的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯，既是保持黨的一貫做法和優良傳統的歷史需要，也是在中國式現代化進程中書寫城市建設新篇章的現實需要，對推進新時代黨領導人民城市建設并創新探索人民城市建設和發展規律具有重要意義。

一、中國共產黨領導下人民城市建設的歷史邏輯

在一百多年的實踐探索過程中，中國共產黨堅持把中國化時代化的馬克思主義理論與我國城市建設的實踐相結合，探索出了一條具有中國特色的城市發展新路。

（一）中國共產黨領導下人民城市建設的萌芽時期（1949—1977）

在新民主主義革命時期，中國共產黨的工作重心在于探索革命道路和武裝奪取政權。中華人民共和國成立后，黨領導人民城市建設進行了嘗試和探索。一是以“發展重工業為先”推進人民城市建設。黨領導人民城市建設，既是一個理論問題，又是一個實踐問題。隨著新中國的建立，城市成為國家發展戰略的承載地。以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體，在受時代環境和物質條件制約的前提下，對人民城市建設作出戰略擘畫，指出黨領導人民城市建設的重心是配合“優先發展重工業”的戰略方針。“一五”時期，城市建設大規模展開，國家重點布局投資建設了西安、太原、成都和武漢等一批工業城市。二是聚焦主要矛盾建設人民城市。黨的八大指出，當前最主要的任務是盡快改變我國落后農業國的現狀，積極發展成為先進的工業國。因此，人民城市建設需要圍繞主要矛盾的變化，聚焦工業國建設大力發展工業城市。工業化建設使得大批農民涌入城市，從1957年至1960年，我國城鎮人口從9950萬增至13070萬，城市化率接近20％。分別在1962年和1963年召開了第一次和第二次中央城市工作會議，分析當時城市工作所面臨的形勢和主要任務，提出進一步做好城市工作的基本要求。三是圍繞維護國家安全推進人民城市建設。1964年，為了維護國家安全，黨中央審時度勢地根據我國各地區戰略位置的不同，決定實施三線建設。相應地，處于三線建設戰略節點的城市，其建設和發展也以國防工業和基礎工業為核心，具體涵蓋郵電通信、交通運輸、機械動力和農業、輕工業等產業。三線建設歷經三個“五年計劃”的實施，涉及十三個省、自治區，規劃建設了數千個國防和基礎工業項目，一定程度上改變了部分城市基礎工業薄弱，交通設施落后的局面，有力地推進了我國中西部地區城市工業化的進程。

（二）中國共產黨領導下人民城市建設的形成時期（1978—2011）

在社會主義革命和建設時期，黨領導人民城市建設的重心放在補齊工業化的短板上，為改革開放和社會主義現代化建設新時期的人民城市建設奠定了堅實基礎。黨的十一屆三中全會以后，經濟建設的中心地位更加凸顯，而城市建設成為經濟建設的重要引擎。這一時期，城市規模不斷擴大且基礎設施不斷完善，城市和城鎮數量持續增長。一是以小城鎮建設推進人民城市建設。1978年，召開了第三次中央城市工作會議，對城市建設過程中面臨的主要矛盾和存在的突出問題進行了分析，研究制定了《關于加強城市建設工作的意見》，進一步強調了城市在改革發展過程中的重要地位和作用，進一步對人民城市建設的經驗和教訓進行了總結，提出了“控制大城市規模、發展小城鎮”的城市發展思路。此外，1984年，頒布了《城市規劃條例》，進一步明確了規劃對人民城市建設的重要作用。二是以市場經濟發展帶動人民城市建設。1992年，黨的十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標，為城市的快速建設和發展提供了積極動力。從外部動力來看，國家進一步推動沿海經濟特區建設、沿邊沿江和內陸地區開發開放，掀起了積極引進外資促進市場經濟發展推進人民城市建設的熱潮。從內部驅動來看，國家適時啟動了分稅制改革，城市政府通過土地出讓獲取城市建設的資金投入，支持了城市的基礎設施建設和公共服務的保障，形成大城市和小城鎮齊頭并進的發展態勢。三是以科學發展引領人民城市建設。2000年以后，我國的城市建設和發展面臨區域之間差距過大，城市與鄉村之間發展不平衡，城市基礎設施建設片面求大不求質等問題。黨的十六大提出，要堅持大、中、小等不同類型的城市與城鎮協調發展。黨的十七大提出，“以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群”。城市的建設與發展更加注重區域間協調聯動，城市的建設方式逐漸從粗放型向集約型轉化，城鄉二元結構逐漸從對立走向融合，城市建設從注重外延向注重內涵轉變。

（三）中國共產黨領導下人民城市建設的成熟時期（2012—至今）

改革開放和社會主義現代化建設新時期，黨領導人民城市建設取得了歷史性的成就，城市的數量和規模進一步提高，城市化率首次突破50％，為新時代人民城市建設奠定了堅實的基礎。新時代，城市建設更加注重以人為核心，逐步從注重經濟發展向經濟、社會、人文、生態等方面平衡發展轉變。一是以城市規劃引領人民城市建設。2015年，召開了第四次中央城市工作會議，提出要綜合考慮城市的功能定位、建設管理、歷史文化等多方面的因素來制定規劃，同時要創新規劃的理念和方法，進一步提高規劃的科學性、指導性。新時代城市建設過程中更加注重發揮規劃的牽引和控制作用，堅持以人為本、堅持“一個尊重五個統籌”，從區域協調、城鄉一體化的高度明確城市發展定位，謀劃規劃城市發展。二是以人民為中心推進城市建設。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視城市建設工作，把人民作為城市建設的根本出發點和落腳點，作出了一系列重要論述。尤其是2019年，習近平總書記在考察上海時，提出了人民城市理念，為城市建設提供根本遵循。這不僅是對“重生產輕生活”“重物輕人”理念的糾偏，也是推進中國式現代化的應有之義，還將進一步從目的、方式、結構、路徑等方面指導未來我國人民城市建設新實踐。三是以提高城市治理水平建設人民城市。人民群眾是歷史的主體，城市建設和城市治理的成果，也要讓人民群眾來評判。習近平總書記指出：“推進城市治理，根本目的是提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。”[2]一方面，要進一步改革不適應城市發展的體制機制，進一步完善城市治理制度，充分吸納其他主體參與進來，構建城市治理新格局。另一方面，要以保障和改善民生作為城市治理的基點，加強城市基礎設施和公共服務設施建設，提高市民生活品質。

二、中國共產黨領導下人民城市建設的理論邏輯

在不同時期黨領導人民城市建設實踐過程中，回答“建設什么樣的人民城市、怎么樣建設人民城市”等重大命題需要科學理論指導。黨領導下的人民城市建設不但根植于馬克思主義城市理論與中國古代城市建設思想的理論沃土之下，還適當借鑒了國外城市發展理論的精華部分。

（一）理論基礎：馬克思主義城市理論

馬克思、恩格斯根據自身的城市生活經驗并結合古典政治經濟學、黑格爾哲學等有關城市的論述，在對資本主義城市異化、城鄉二元關系對立的批判基礎上，以整體性、系統性的思考邏輯，對未來城市發展藍圖做了展望，明確提出了馬克思主義城市思想。一是城市與鄉村的關系。馬克思認為，城鄉關系之間的矛盾是一對持久的矛盾并貫穿人類文明史始終，這對矛盾并不會隨著時間的變化演變成單一的城市占據主導地位或者鄉村占據主導地位方面的問題。恩格斯指出，隨著生產力水平的持續發展，可以通過城鄉融合解決城鄉發展之間的矛盾。[3]當城市化正在進行時，鄉村的發展服務于城市的發展，而當城市化完成以后，鄉村將與城市協同發展，這兩個階段皆是歷史發展的必然趨勢。二是城市與自然的關系。城市與自然的關系是以城市為主導的物質變換關系。馬克思指出，城市不僅聚集著社會發展的歷史動力，但也帶來人與自然方面的壓力。[4]在資本主義社會中，各大中心城市匯集了越來越多的人口。這樣一來，城市一方面匯聚了發展動力，在生產生活的過程中也給土地、生態環境等帶來一定的壓力。因此，要進一步優化生產生活方式，合理配置城市資源，降低人口、生產等對城市自然生態造成的壓力。三是城市的資本性與人民性的關系。馬克思認為，隨著生產資料在空間上的逐漸集中，工人們逐漸在城市中匯集。[5]他還指出，為了抑制資本性，應該建立城市共同體，而城市共同體應當是全體人民的，但現實情況是城市的資本性凌駕在城市的人民性之上，客觀造成了城市的異化，解決城市的異化則需要進一步彰顯城市的人民性進而抑制城市的資本性。

（二）重要淵源：中國古代城市建設思想

中華文明源遠流長，在歷經數千年的聚落、城市、都城建設實踐過程中孕育形成了燦爛悠久的中國古代城市建設思想，諸如“天人合一”“道法自然”“天圓地方”“注重禮制”等。新時代在推進人民城市建設的過程中，一些古代優秀城市建設思想依然得到了很好的傳承與借鑒，不斷應用于現代城市建設實踐中。一是堅持“禮制”的城市規劃思想。春秋戰國時期的《考工記》是我國古代城市規劃理論中最具影響的一部著作。該書提出了“方九里，旁三門”“經涂九軌，九經九緯”“左祖右社，面朝后市”等一系列“禮制”的古代都城規劃建設思想，尤其是唐朝的長安以及元明清時期的北京營城建都是對于禮儀和秩序的強調。時至今日，作為上述規劃思想杰出代表的北京中軸線，仍然對我國城市建設發揮著重要的影響。二是“天人合一”的山水自然觀。我國古代便把尊重自然、順應自然等理念融入城市的規劃與建設全過程，諸如文化筑城、山水繞城等。在都城建設方面，《管子》提出，“凡立國都，非于大山之下，必于廣川之上。高毋近旱，而水用足。下毋近水，而溝防省”，正是這種“天人合一”思想的真實寫照。“因天才，就地利”，就是城市設計建造過程中需要順應自然，因地制宜地利用天然的條件。三是以人為本的思想。“城，所以盛民也；民，乃城之本也”，深刻揭示了城市的本質是人民。古代統治者深知“得民心者得天下”，在城市的規劃上，采用方格網狀的城市布局形式，將城市分為商業區、居住區和官府衙門等功能區；在城市的建設上，注重修建實用性和美觀性相結合的建筑以及道路、商業和水利等基礎設施，滿足居民的生活需求。

（三）有益借鑒：國外城市發展經典理論

十八世紀的工業革命開啟了城市化的進程，促進了西方國家城市的發展和繁榮，但也改變了原有的城市結構和城市形態，部分城市也遭受人口膨脹、交通擁堵、環境污染、住房緊張等“城市病”的困擾。針對解決這些問題并實現城市可持續發展，國外城市規劃者和研究者提出了一系列城市發展理論，對當時的城市發展起到了積極作用，但也要充分認識到這些理論受到環境、制度、地域等限制存在一定的局限性。一是霍華德的田園城市理論。馬克思對工業革命以后的倫敦城市發展作出過精辟的評價：“不僅住宅過分擁擠且不適合市民居住。”為此，霍華德提出將城市的居住區置于田地或花園之中，從而平衡居住區、工業區和農業區之間比例的田園城市理論。[6]該理論的一些主張，例如，“城市膨脹會造成環境惡化，應該控制城市膨脹”“城市應該與鄉村進行結合”等，對當下我國城市化仍然有一定的啟示意義。二是沙里寧的有機疏散理論。沙里寧認為，城市就像生物的肌體，其中城市片區猶如生物細胞組織，而單體建筑猶如單個細胞。[7]當西方大城市出現細胞組織問題時，就需要把城市中心以及功能集中區疏散到大小適宜的新區域。吳良鏞院士也曾提出：“通過空間上的疏解和集中，完善城鎮網絡，促進區域整體發展。”[8]疏解北京非首都功能、規劃建設北京城市副中心與河北雄安新區等，一定程度體現了有機疏散理論的理念。三是列斐伏爾空間生產理論。列斐伏爾認為空間不單單是物理意義上的場所，而且是在社會的發展過程中不斷地進行生產和再生產，是資本、權力和實踐等相互作用的結果。[9]在西方式資本導向下，城市空間隨著資本的增殖不斷地對自然空間進行擠占和破壞，也就是所謂的“見物不見人”，譬如德國萊茵河污染、英國倫敦毒煙污染等。因此，在推進城市化的過程中不能過度商品化而要深入踐行人民城市理念。

三、中國共產黨領導下人民城市建設的實踐邏輯

中國共產黨在不同的歷史時期堅持因地制宜地運用馬克思主義指導我國人民城市建設，尤其是進入新時代以來，我國城市現代化建設更是取得了重大成就，其中重要的實踐經驗就是要高站位堅持黨的全面領導、高水平實現城市治理現代化、高質量推進人民城市建設。

（一）以高站位堅持黨的全面領導為根本保證

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻把握城市在促進國民經濟發展、保障和改善民生中的重要作用，不斷加強黨對城市工作的全面領導和統籌協調，走出了一條中國特色的城市發展道路。

一是堅持黨對城市規劃的領導。黨能夠站在城市發展的全局和戰略高度通盤謀劃城市規劃。一方面，通過黨的集中統一領導可以將城市經濟和社會發展的方方面面的資源和信息進行統籌和協調，有助于提高決策的科學性。另一方面，通過黨集中統一領導能夠匯聚民智，不僅聽取人大、政府、政協等黨內各方的意見建議，還可以廣泛聽取與城市規劃相關的建設方、管理方和有關市民群眾的意見建議，有助于發揚民主。

二是堅持黨對城市建設的領導。城市建設是人民群眾持續推進生產方式優化和生活品質提升的重要場域，而城市建設的順利推進需要依托強大的領導力量，而黨的領導可以為城市建設提供堅強的組織保證。重大的城市基礎設施和民生工程需要發揮黨集中力量辦大事的優勢，通過黨的集中統一領導來總攬全局、協調各方力量和各方面資源，還要進一步完善高位統籌、主體協作、共建共享的城市基層黨建工作新機制。

三是堅持黨對城市治理的領導。城市治理實踐的最終指向是實現城市治理體系和治理能力現代化，在這個過程中需要把新時代黨的政治路線、思想路線、組織路線、群眾路線融入城市治理實踐中，這就需要在黨的全面領導下，繼續完善城市治理的體制機制。城市治理的重心是在基層，新時代的城市治理要進一步吸納社會力量和市民參與并積極發揮作用，[10]進一步化解城市建設與發展過程中積累的問題和矛盾，持續推進黨組織體系與城市基層治理體系深度融合、持續推進黨建引領優勢與信息技術深度融合。

（二）以高水平實現城市治理現代化為基本目標

習近平總書記指出：“城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。”[11]而推進城市治理現代化不僅是破解當前人民城市建設與發展難題的一把鑰匙，更是實現國家治理體系與治理能力現代化的重要突破口，這需要從精細化、數智化、科學化三個維度著力。

一是提升城市治理的精細化水平。城市精細化管理水平的高低直接關系著城市治理效能的高低，而在城市治理的實踐中面臨著很多治理難題，治理的成本比較高。一方面，要圍繞城市治理的難點提高治理的精準性。以市民最關心的急難愁盼問題為著力點，主動出擊、精準施策。另一方面，進一步完善體制機制，提高治理的精確性。城市管理應該像繡花一樣精細，需要建立并完善與城市精細化管理相結合的體制機制。

二是提升城市治理的數智化水平。隨著新技術的快速迭代發展，讓城市更聰明、更智慧已經成為大家的共識。一方面，要充分發揮數據資源的整合作用，輔以人工智能的算法迭代，不斷推動城市治理模式從經驗驅動向算法驅動的模式轉變。另一方面，要強化數智化應用場景的培育和建設。城市作為一個天然的孵化平臺，不斷把決策模型置于龐大的市政設施、交通運行、城市管理等應用場景升級迭代，進一步提升城市治理的數智化水平。

三是提升城市治理的科學化水平。現代城市治理面臨的問題更加復雜，需要協調的資源更加廣泛，這就需要進一步提高城市治理的科學化水平。一方面，不斷吸納多元主體參與城市治理。面對復雜多變的城市治理環境，僅僅依靠政府進行城市治理不僅成本過高且人力資源也有限，必須構建多主體共建共治共享的治理共同體。另一方面，要進一步完善基層治理。作為城市治理的“最后一公里”，基層治理尤為關鍵，積極組織、動員基層群眾參與城市治理，使得涉及城市治理的重大政策措施更加科學合理。

（三）以高質量推進人民城市建設為關鍵路徑

城市富集著各類資源要素，是人們生存的重要空間，也是人們從事各種活動最活躍、最集中的地方。在推進中國式現代化的進程中，必須充分發揮城市的牽引作用，緊緊圍繞市民對美好生活的向往，高質量建好“人民”城市。

一是堅持人民主體，不斷優化城市發展格局。針對傳統城市化發展過程中存在“重物輕人”的理念，習近平總書記在2015年中央城市工作會議上指出，“城市的核心是人，市民是城市建設和發展的主體”。這不僅體現了城市的本質屬性，還充分彰顯了城市建設和發展的價值旨歸，人民群眾是城市建設和發展的權利的享有者。在城市建設的過程中，要圍繞人民這個主體進一步優化城市發展格局，既要滿足人民的需求，為了人民建設城市，也要激發人民的參與，依靠人民建設城市。

二是順應人民需求，不斷加強城市建設。隨著人民群眾對美好生活的要求越來越高，期待城市政府能夠供給更多的優質的公共產品和公共服務，尤其是對教育、就業、醫療、養老、住房等有更熱切的期盼。這不僅要把以人民為中心的理念貫穿到城市建設和發展的各領域工作中去，在城市的建設和發展過程中積極保障和改善民生，還要順應人民群眾的新需求和新期待，聚焦人民群眾身邊的急難愁盼等事宜，不斷完善基礎設施、推動城市更新、優化公共服務等，進一步提高人民生活品質。

三是促進人民發展，不斷打造城市發展平臺。城市，不僅是人民群眾物質生活的重要載體，還是人民群眾精神生活的重要場域，事關人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。建設現代化城市不僅僅包括物質層面的建設，還包括精神層面的建設。這就需要營造公平公正的城市發展環境，進一步完善各項規章制度，充分激發人民群眾的參與熱情，充分調動人民群眾的參與動能，充分為人民群眾的發展打造平臺，讓人民群眾在城市的建設和發展中實現自身價值并活出精彩人生。

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本文系2022年國家社科基金青年項目“習近平總書記關于共同富裕重要論述的內在邏輯與原創性貢獻研究”（編號22CKS001）的階段性成果。

【責任編輯：易玉潔】