地方政府債務管理的重點問題與完善建議

摘"要：

本文從地方政府債務管理國際比較的角度切入，探討地方政府債務管理制度中發現的重點問題及相應對策。研究發現地方政府適度舉債有利于我國經濟發展，但無序擴張的債務規模會引發財政風險問題。本文通過借鑒不同國家的地方政府債務管理歷史經驗，分析了不同財政體制下政府債務管理重點問題的產生，以及怎樣合理地管理地方政府債務制度和規模。探討了怎樣平衡各級政府間事權財權的分配關系，如何監管地方政府融資渠道等。同時為我國地方政府債務管理的制度規劃、債務規模警戒線、債務顯性化等方面提出相關建議。

關鍵詞：

地方政府債務；財政管理體制；經濟發展；國際比較

一、引言

在持續推進全面深化改革、推動我國現代化進程的過程中，地方政府債務管理制度改革很關鍵。2015年《中華人民共和國預算法》（下稱新《預算法》）實施后，我國大刀闊斧地采取了地區性債務治理改革，開啟地方債“開前門、堵后門”的一系列財稅體制制度上的改變，在防范化解重大風險方面取得了一定進展。

地方政府債務會給經濟發展帶來哪些有利和不利因素？怎樣控制其帶來的風險？如何合理地限制地方政府發債規模？各級政府之間如何規劃地方債務管理的權力和責任？地方債務應不應該被納入預算管理等問題都是需要考慮的重點。如何管理地方政府債務、降低債務風險已被納入黨的二十屆三中全會的重要議題。本文參考不同國家地方政府債務情況，借鑒不同發展經濟體的歷史經驗，針對我國現狀探討化解和控制地方債務風險的途徑，同時提出相關的改革建議。

二、地方政府債務管理的重點問題

1994年，我國實施分稅制改革，將稅收規模較大、稅收來源豐富、易于征收的稅種納入中央政府管理范圍，從而使地方政府與中央在財權和事權分配上產生了變化。即財權發生了向上轉移而事權重心下降，出現了地方政府財權事權失衡。根據新《預算法》修訂前規定，地方政府不能發行地方政府債券。為迎合經濟建設需求，許多地方政府創新了多種融資方式，其中具有代表性的便是借助融資平臺。地方政府組建城投公司，為建設公共基礎設施提供資金支持的方式被稱為城投債。銀行信貸和城投債是地方政府的主要融資來源。

由于一方面銀行信貸風險控制進一步加強，地方政府從金融機構借款愈發困難；另一方面，城投債的發行借助了債券市場的擴張。在這種背景下，城投債的融資占比持續增加。2002年至2008年，城投債發行總量達2757億元。2013年規模達到了26萬億元，總發行量為18萬億元。

地方債務規模的持續擴大，讓民眾擔憂其違約風險。融資平臺債務違約，地方財政難以填補缺口，地方政府和商業銀行必將陷入困境，導致中央政府下場救助。結果無非是將銀行不良資產轉嫁給中央政府，形成地方政府的當期財政赤字和中央政府的累計政府債務，嚴重影響經濟發展。

（一）地方政府債務的規模如何確定？

據統計，2017年地方政府債務余額為244萬億元，占GDP比重的298%。省份間的經濟體量差異化導致地方債務的承受能力不同。部分研究使用絕對債務規模占全國比重來區別經濟體量大小。有研究結果顯示在經濟體量相對大，即地方債務/GDP比值高的省份，其經濟增長效率會高于小體量的省份。這說明適度的舉債行為有利于經濟增長。但應該依據哪些指標制定上下限，在怎樣的范圍內才能更適合我國發展需求依然是當下研究的重點。

2009年實行財政部代辦還本付息的地方債券，由中共中央、國務院制定發放額度。將地方債券納入資本預算，歸為表內債務。此后逐漸在小范圍試點，小規模地發放地方政府債券，且只能發行3年、5年、7年期的債券。2014年中央規定了4000億元的發售限額。發行期限在5年、7年、10年的債券比例為4"∶3"∶3。依據不同城市經濟體量的差異，研究發現地方債券發放的額度可以適量放寬或縮緊，以此更有效地管理地方政府債券?！吨袊斀泩蟆凤@示，截至2019年年底我國非政府債券形式的地方債存量占比僅為087%。當地方債券成為統一的融資方式時，地方債務的規模和風險能得到更有效的管理。哪些地方政府債券應該發、怎么發、發多少，是地方政府債務管理的關鍵環節。

（二）如何明確中央與地方在地方政府債務管理中的關系？

各級政府間的債務管理問題，主要是如何解決諸如地方政府財權事權不匹配等宏觀政策形成的財政體制性、根本性的矛盾。1994年分稅制改革限制地方政府發債行為，地方政府失去財政自主權。為了滿足經濟發展需求地方政府繞開法律進行融資，形成了表外債務。21世紀土地市場化改革后，由于土地出讓金受《預算法》的嚴格限制，為了發展各地新城建設，城投債融資規模迅速擴大。這表明為了基礎建設投資而舉債在當時是有利于經濟發展的，具體體現在GDP的增長率的提高。地方政府財權的缺失，必然會用其他資金來源填補支出缺口。缺少制度約束的城投債規模在隨后幾年以驚人的速度擴張。2010—2014年城投債占GDP的比重由115%增長到了52%（圖1）。

地方債規模的無序擴張引起了國內外的重視，債務違約風險逐漸失控。為了緩解地方融資需求和地方政府財權缺失的問題，2009年中央以財政部代辦還本付息的方式限額發放地方債券，并于2015年修訂《預算法》放開了地方政府表內舉債權。其中規定了地方債券分類、限額內自行舉債、舉債資金用途等政策。這種賦權實踐有利于我國審慎制定權責管理模式。怎樣平衡中央和地方政府間的權責、應該按照哪些指標規定地方政府的財政自主權和應當承擔的責任，仍需要更深入的探討。

優化國家債務管理體制，應形成以中央監管為主、危機時出手干預的監管制度。適當下放地方自主財政權力，實踐改革我國地方債務管理的財政體制上的問題。形成防范與解決隱性債務風險的有效機制，強化財政的可持續性。

（三）地方政府債務是否以及如何納入預算管理？

分稅制改革后，地方政府借助融資平臺、銀行信貸等方式融資。在中央嚴格控制銀行借貸額度的前提下，以城投債為主的表外債務持續累積。2008年金融危機后，中央實行“四萬億”計劃，鼓勵表外債務融資。短短幾年表外債務達到了令人震驚的規模。表外的隱性債務沒有統一的衡量指標，缺少監督管理，在我國龐大的經濟體量的加持下，表外債務的存量引起國內外的警示。

2015年新《預算法》放開了地方政府自主舉債能力，規定此后為期三年的存量債務甄別置換期，即表外債務甄別收入資本運算管理。但以往的表外債務規模龐大，中央制定的法定債務界限持續增加，對我國經濟發展帶來嚴峻考驗。

（四）地方政府債務管理如何立法？

2015年新《預算法》改革，將地方債分為一般責任債和專項債，分別納入一般公共預算和政府性基金預算管理。中央制定限額約束增量和存量管理。同時，在制定一系列指標量化債務風險后，建立地方政府債券的信用評級機制。投資人通過法律規定公開的信息資料選擇是否投資債券。這意味著地方債務的風險被分解成地方政府需要自身承擔的責任和緊急情況下中央出手干預的部分。

但地方債券的事后監管仍需要實踐研究。哪些地方政府在依據怎樣的指標范圍內才可以發債，融資資金應用于怎樣的目的，如何合理利用。以上都缺少一套詳細的、量身定制的法律政策和指標體系針對地方政府債券進行事后管理。出現債務違約時中央應該怎樣干預同樣缺少細致的法律規定。

三、主要國家地方政府債務管理的比較分析

（一）主要國家地方債務管理的規模與確定原則

美國州和地方債由短期和長期有息債務構成。發行市政債券用作基礎公共設施建設資金，視為地方政府債務憑證。其償債方式是稅收，旨在確保償還能力。作為長期融資途徑，市政債券發行時間長、發行規模大。美國市政債券分為收益債和一般責任債。收益債的償還方式為進入盈利階段的市政項目。一般責任債主要通過地方政府稅收償債，用途限于低收益或零收益的公共設施建設。據美國人口普查局相關數據顯示，2007—2012年州和地方政府債務漲幅為20%，從24萬億美元增長到29萬億美元。2014年州和地方政府債務總額為296萬億美元。

日本地方債有公募和私募兩種發行方式。私募債是指地方政府直接向有關機構舉債。公募債從2006年的審批制發行轉為協商制?？倓帐∨鷾屎蠖嫉栏h才可發債，其他市、町、村發行債務也需要經過上級審批。日本財政部的數據顯示，截至2018年年末，日本地方政府的債務總額約為196萬億日元，約占GDP的1/3。

英國地方政府一般向上級政府轉貸、銀行借貸，同時發行地方債券、商業票據等融資。英國地方政府融資按2003年頒布的《地方政府法案》分為臨時借款和長期借款。前者主要來源于金融機構，后者則是公共工程貸款委員會。英國地方政府債務只用地方政府總債務指標衡量，其規模相對較小也更好管理，問題不突出。2020年，地方債規模為114708億英鎊，約占GDP的52%，是地方政府經常性收入的2倍多，約占中央政府轉移支付的七成。

俄羅斯地方政府曾有極高的財政自主能力。地方債務問題根本不必擔心。自普京上任后據統計顯示，截至2013年6月初，地方政府的國家債務規模達到127萬億盧布，有些地方債規模已超過地方財政預算收入。2004年至今，俄地方債務基本按20%增速逐年擴張。莫爾多瓦債務與財政收入的占比達到了1941%；哈卡斯共和國、科斯特羅馬州也超過了150%。2017年俄地方債務達到了272萬億盧布的債務峰值，此后有所下降。俄羅斯地方債務融資的來源有商業銀行貸款、聯邦預算貸款、證券融資等。2008年前發行證券融資占多數。而后聯邦預算貸款逐漸轉為地方債務融資主要渠道，但額度受到中央嚴格管控。由此銀行借貸成為地方政府的主要依靠。2016年俄聯邦儲蓄銀行近3/4的商業貸款以10%左右的利率借給了地方政府。政府借貸占用了過多商業貸款額度，導致銀行投資企業資金持續減少，必然不利于經濟發展。此后按《債務政策》規定，地方政府可以市場發行債券，從而減少其銀行借貸行為。自2017年起，俄羅斯地方政府通過商業銀行貸款融資的占比越來越?。▓D5）。地方財政赤字無力承擔時直接轉到中央資產負債表內，短期內俄地方政府債務有中央外匯儲備兜底，尚且不會成為金融體系和經濟發展的主要威脅。

（二）主要國家中央與地方在地方債管理中的關系

美國實行層級分管，為聯邦、州和地方政府。各州和地方政府負責教育、治安等公共服務。州政府主要收入為個人所得稅和銷售稅，地方政府依賴不動產稅。同時聯邦政府的資助也是州和地方政府的重要資金支持。聯邦適當下放州和地方政府財權，地方政府資金短缺的情況下可以依據自身實際情況發行債券融資。州和地方政府的債務行為主要受金融市場的影響，不受中央監管。在債務危機時聯邦政府也不會救援，只會在破產時對其進行重組。美國地方債務風險的管控依賴于市場約束。

日本之前實行的審批制有效控制了地方債務的增量存量以及資金的向上轉移，能夠更合理地利用財政資金。但選用統一價格、統一利率、統一的償債方式，地方政府不能及時響應市場變化。一方面，層層審批使中央難以對地方政府預算進行有效約束；另一方面，債務風險容易被轉嫁。2006年日本實行分權化改革，從審批制轉為協商制。根據《地方政府財務法》規定，經過地方政府議會批準后，多個地方公共機構可以共同發行地方債券，并共同承擔債券的還本付息。給予地方政府適當的財政自主權。批準后的地方債券發行也受到總務大臣限額要求?！督∪ā芬蟮胤脚秾嶋H赤字率、實際償債率和未來債務負擔率等。此后基本沒有新的地方政府發生實際赤字。

英國屬于規則控制型的地方債管理。在中央法定條款約束下，地方政府發債行為被規范并加以限制，但對地方政府債務管理活動并未予以干涉。自2004年起，英國實施了一種謹慎型的政府預算管理制度：地方政府舉債不需要中央政府批準，在其債務承受能力范圍內可自行籌集資金。

普京上任后進行了全國政治以及財政體制改革，將稅源最大的增值稅從地方政府收歸中央，地方政府收入逐年下降。俄羅斯實行高度的中央集權制，并且嚴格控制債務總量。地方政府沒有財政自主權不能自行舉債，只能依靠聯邦預算貸款和國有銀行進行融資。地方政府的超額支出，不僅要滿足發展需要，還為贏得中央信任獲得更多資金支持。在此背景下地方政府債臺高筑。俄羅斯聯邦財政部發布了《2017—2019年俄羅斯政府債務管理政策》，拓寬地方政府融資約束，擴大財政困難地區的低利率聯邦預算貸款額度。截至目前，俄羅斯依然處于地方政府財權事權失衡的狀態。

（三）主要國家地方債的預算管理

美國州和地方政府舉債無須向上級政府提交審批手續，獲得的資金不能用于填補赤字，發債需要納入地方預算管理體系。為了避免地方債務失控擴張，美國幾乎所有的州都依法規定地方舉債時要“經常賬戶平衡預算”。為了對地方債務資金進行合理管理，美國要求地方政府編制資本改善計劃（CIP），該計劃一般涉及時間為5年到7年，且需要每年滾動編制。同時，該計劃對地方債務規模、資金用途等作出明確規定，以最大限度控制地方政府隨意發債。此外，美國構建了完善的區域債務管理機制，通過一系列量化指標來監測債務風險程度。美國政府采用一套財務指標約束地方債務規模（表1）?？紤]到美國州和地方實際發展情況的差異，美國各級監管機構通過設定區域界限的方式控制債務規模，同時地方政府也可以根據自身不同發展狀況進行微調。此外，州政府實行差異化管理制度。舉例來講，美國加利福尼亞州規定要發行特定形式的債務，需要超過三分之二的當地選民投票通過；紐約州則規定了地區債務限額要低于當地五年內生產總值平均值的十分之一；佐治亞州則不允許地區一般責任債余額超過地區稅收規模的十分之一。在了解地方債務情況、償債資金以及信用評級等信息的基礎上，投資者決定是否購買政府債券。出現市場危機時，投資者傾向于出售債券以收回資金，迫使地方政府在發行債券前以及債券資金運用過程中加強監管，從而提升其資金運用效率。

日本屬于行政約束型的地方債務管理。獲得發行批準的地方債券納入資本預算。一旦債務規模超出預算，中央政府不得不提供財政援助。日本預算管理與監管體系相對完善，地方債務控制標準更為嚴格，近幾年地方債務規模總體可控。從原則上講，日本用法律規定地方債務資金不得彌補財政赤字，從細則上來說，地方債務資金使用范圍只能為公共項目、災后建設、償還利息等。日本有嚴格的監管體系，針對地方政府債務的發行、使用以及風險管理，切實防止地方債務的過度膨脹。同時，日本還十分注重加強政府審計功能。日本建立了各級地方的檢查委員會，專門負責審計、監督地方財政收支情況，并提出整改意見，從而加強地方債務的監督管理。

英國地方政府債務也被納入資本預算管理。在債務長期管理中涵蓋了黃金規則和可持續投資規則。前者強調融資資金只能用于投資不能用于填補赤字?？沙掷m投資規則是公共部門凈債務負擔率要保持穩定和審慎。此外，凈債務在GDP中的占比要在40%以下。2003版的《地方政府法》，明確了英國地方政府在借款方面的具體規定，確立了債務管理的中期規則，每五年對法定財政強制目標與附加目標實施更換。

俄羅斯地方政府在目前財權事權失衡的狀態下，債務規模受中央嚴格管控。超出預算部分主要依靠中央撥款填補赤字。俄羅斯聯邦財政部規定地方政府發債要進行登記以表明其借債行為。自債務產生之日起三天內債務信息必須列入各方總債。其相關資料必須按照相關規定和期限轉交給財政部門。俄羅斯聯邦債務總賬、聯邦主體債務總賬以及地方債務總賬中要求列入以下信息資料：債務（包括擔保）的規模、債務產生的日期、債務保證形式、全部或部分支付義務履行情況等。提交債務信息資料的內容、程序和期限由聯邦政府規定。

（四）主要國家地方政府債務的立法模式

美國有專門的監管機構和法定責任分工，對地方債進行分級管控。地方財政部門負責地方債務的發行、使用以及還本付息等環節。同時，美國在聯邦層面構建了一套涵蓋眾多部門的機構，專業化監管地方債。如證券交易委員會、市政債規則制定委員會、金融業監管局等。規范地方債券發行管理的同時降低地方債務風險。此外有相對透明的債券評級體系，要求信息披露、誠實交易等約束地方政府發債行為。在地區債務違約的情況下，美國《聯邦破產法》約定使用國家干預和財政整頓計劃等，保障債券持有人的利益和基本公共服務的運營。在收益債券中，美國主要通過購買保險然后在違約時利用保險公司賠付資金的方式來保障債券持有人的利益。對于一般責任債務，如技術性原因導致的短期違約，地方政府可采取與債券持有者進行協商的方式以解決相關問題。如果因為收入不足導致的實質性違約，美國將會通過減支增收等手段，改善地方政府財務狀況來提高其償債能力。在特定情況下，可以采取諸如提高部分地區債務上限或實施財政援助等緩解地方債務問題。若無力回天則依據《聯邦破產法》申請破產或和解。美國聯邦要求地方政府舉債時披露信息，以最大限度地提高地方債務發行透明度。自2010年以來，美國市政債規則制定委員會發布了多項法規，為市政債券信息披露確定了標準。例如，美國證券委員會依法規定市政債券發行方在十個工作日內及時披露拖欠本金、債券贖回、催收等可能對債務償還產生影響的重要事項。

日本修訂《地方自治法》后，允許地方公共團體自行舉債，同時對其發行程序、項目適宜度等規則進行了明確規定。具體來說，日本把實際公債率視為批準舉債的關鍵考量因素。根據日本規定的地方政府還本付息率，可以決定是否發行債券。當出現以下情況時，中央政府會控制其發債行為：未能及時還本付息的地方政府不得發債；債務依存度高于20%低于30%時，不得發行公共設施建設債；債務依存度高于30%的不得發行一般事業債；對于稅收征收比低于九成或出現赤字的地區，限制其發債。依照《地方財政法》，地方債資金只能用于特定用途，同時地方債資金不可用于彌補赤字。2009年，《健全化法》重新定義了實際債務率、赤字率、未來負擔率、資金不足率等指標，大大擴大了對債務風向的檢測范圍。根據上述指標，日本總務省可以及時示警，并在必要時開展地方財政重建工作。而一旦地方政府觸發預警指標，其發債會受到嚴格管控，只有當預警解除后才可以發行地方債（圖6）。

英國雖然地方債總體規模偏小，其地方政府借款依然受到中央嚴格限制。2004年以前，中央批準后地方政府才可發債，而且只能用于限定范圍的資本性項目支出。地方政府向中央申請基本授信和附加授信的借款批復，前者只能在年度內使用在資本性項目中，而后者可以跨年使用，一般用于特定項目。2004年改革后的英國地方政府被要求建立“謹慎的借款限額”，在額度內地方政府可以自由借款且不可超額，同時中央政府視情況調整限額。主要方法是通過量化參數，在法規中明確了債務規模、負債率、負債償付率等；規定舉債目的、方式、債務管理、風險防范及解決辦法。地方政府有一定的財政自主權，其大部分借款來源是公共工程貸款委員會，享有更優惠的借款條例。委員會資金來源于國家貸款基金，2020年前由公共工程貸款專員發放，自2020年2月廢除貸款專員后，由財政部代為發放借款。財政部設定貸款政策和貸款利率。此外，債務管理辦公室代表財政部審核貸款申請、回收本金及利息等日常業務，另外負責監督和管理委員會。

俄羅斯聯邦政府債務分為三個層級：聯邦國家債務、聯邦主體債務和地方債務。各級債務分別委托不同層級政府管理。各級地方政府獨立承擔自身債務責任。依據《聯邦預算法典》，聯邦政府、聯邦主體政府與地方政府應在一定限額內舉債，各級政府年度預算法要明確規范債務限額、借債計劃與債務還本付息支出限額。中央在規模、擔保管理、透明度、債務危機處理等方面進行管控。規模控制，指地方銀行不可為政府提供借款。地方債務發行以彌補赤字、實現國家發展計劃為主要任務，設置借款上限，等等。提高地方債務透明度，定期公開發布地方政府完整的財政金融數據。債務危機處理模式，即采用財政管理緊急控制。當政府無力償債時，采取特別控制手段降低利益損失，由中央直接兜底，債務轉入中央資產負債表內。這種方式只能依靠目前俄羅斯外匯儲備，地方債務風險仍在可覆蓋范圍內?！堵摪铑A算法典》對聯邦、聯邦主體與地方債務進行規范，包括聯邦國債的結構與種類、聯邦主體債務結構與種類、地方債務結構與種類；聯邦與地方債務管理、債務責任、外幣借款和擔保、債務重組、債務限額；國家內部與外部借款計劃、償付費用、逾期債務，債務及償還的費用在預算中的反映情況；提供國家債務擔保的程序和條件，債務核算和登記程序，聯邦和地方債務賬簿等。2011年聯邦法《關于中央證券存管機構》中，規定了包括托管機構地位的授予程序及對托管機構活動進行控制和監督的具體情形。

四、完善我國地方債管理的啟示與建議

我國計劃連續五年每年新增十萬億元用于地方化債，推進表外債務的識別盡快顯性化債務。從美英等國的發展經驗來看，統一渠道的地方債務融資有利于約束地方債務規模。應該加快融資平臺市場化改革，將間接融資轉為直接融資才能量化衡量指標，從而防控風險。

不同國家的經濟體制、政治制度各有差異。美英以及日本的地方債管理體現了地方自主舉債權的下放，各級地方政府按需融資。上級政府只做規則制定和保留違約時的干預權。這種方式有利于實現財權事權的平衡關系。根據我國自身條件，在經濟發達的省份要平衡地方財政自主權，控制債務的存量與增量，防止緊急情況下發生區域金融危機。

美英有較為成熟的地方債務管理制度和資本市場。當我國資本市場成熟后，且地方政府債券市場完全時，要求地方債券作為融資唯一形式是更明智的。應加快推進地方政府債務透明化進程，完善債務預算的“借、用、管、還”制度。同時根據不同需求，合理地設定地方債務規模預警線，完善其控制機制。還要提高地方政府債務資金使用效率，改善債券資金使用結構。在還本付息階段，要將債務償還和地方政府預算內收入相匹配，建立長效償債機制。

加強事前監管，規定融資資金用途、債券發行方式、信用評級、公開資產負債表等。地方政府依法舉債以及發生違約時的破產機制，使美國能夠有效控制債務風險。應借鑒這種管理模式，明確規定地方政府責任。嚴格控制增量，化解債務存量，才能持續發展。優化預算約束，加大債務信息資料透明度、嚴格監管債務項目的審查監督等一系列優化財政監管環境的措施，加快推進地方政府隱性債務顯性化。建立地方政府債務信息公開平臺，將表外債務盡快甄別置換，縮小隱性債務的規模。

美國對于類似城投公司的融資平臺，使用會計制度約束來防控風險，這點值得我們借鑒。當務之急要清除其他難以度量化債務的融資主體，加快推進融資平臺市場化改革，要求其在報表內公布財務情況。同時制定法律法規避免出現變相舉債，穩住地方政府隱性債務不再增長或零增長。

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