政府引導基金與股權財政轉型：政策創新與實踐路徑

摘"要：

面對傳統“土地財政”模式增長乏力的困境，中國地方政府正加速向“股權財政”轉型，以政府引導基金為核心工具，通過資本運作撬動社會資本，驅動產業升級與經濟高質量發展。本文結合南漳縣實踐案例及行業數據，系統剖析股權財政的邏輯優勢與轉型必然性，揭示政府引導基金“杠桿撬動、長期收益、產業導向”的核心價值，并以合肥“以投帶引”模式為例，驗證其在產業集群培育中的有效性。文章進一步指出當前政府引導基金發展面臨的瓶頸，包括隱性債務風險、績效管理短板、縣級基金盲目擴張等，并提出分級審批、市場化遴選、強化投后管理等政策優化路徑。研究強調，隨著《關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（以下簡稱“2025國辦1號文”）的落地，政府引導基金將進入規范化與高質量發展新階段，其功能定位從“招商引資”轉向“政策目標綜合實現”，未來需在合規性、市場化與產業導向間尋求平衡，為全國統一大市場建設及經濟結構升級提供長效動能。

關鍵詞：

政府引導基金；股權財政；基金招商；財政資本化；高質量發展

一、股權財政的價值邏輯與轉型必然性

（一）土地財政的局限性

土地財政長期依賴國有土地使用權出讓收入，但近年來房地產市場持續低迷，土地出讓收入占GDP比重逐年下降。2024年土地出讓收入較上年下降16%，相較于2021年高位累計下降441%，接近于商品房銷售額近三年的累計降幅，占GDP比重僅為36%。地方財政自給率普遍不足，2024年各省份的財政自給率有所下降，平均財政自給率僅為44%，低于2023年的444%，依賴中央轉移支付和債務融資的模式難以為繼。

（二）股權財政的崛起

股權財政通過政府投資基金參與市場化投資，以“財政資金引導+社會資本協同”的模式，實現資本增值與產業扶持雙重目標。其核心優勢包括：

1杠桿效應：財政資金通過母子基金架構放大投資規模，南漳縣成立政府引導基金和國投母基金，即為例證。

2長期收益：股權投資收益覆蓋全生命周期，相較土地財政的短期性更具可持續性。

3產業導向：聚焦硬科技、產業鏈補鏈等領域，推動區域經濟結構優化。

（三）合肥模式的啟示

合肥市通過“以投帶引”模式，以政府投資基金入股京東方、蔚來等企業，帶動千億級產業集群落地，驗證了股權財政在產業培育中的有效性。其成功關鍵在于：精準選擇賽道、市場化決策機制及風險共擔設計。合肥市通過股權財政推動的產業集群建設，取得了顯著的經濟效益和社會效益。數據顯示，京東方和蔚來等項目落地后，合肥的相關產業鏈條逐步完善，吸引了大量的上下游企業投資，帶動了當地就業和稅收的增長。特別是在半導體和新能源汽車領域，合肥的產業集群已成為全國乃至全球的重要制造基地。

二、政府引導基金的發展現狀與運作模式

（一）政府引導基金發展概況

政府引導基金是指由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，旨在通過投資參股、跟進投資、風險補償等方式引導社會資本投向重點領域和薄弱環節，促進經濟結構調整和產業升級。其與股權投資的關系在于，政府引導基金通常作為有限合伙人參與股權投資基金，通過股權投資的形式，既發揮了財政資金的杠桿作用，又有效整合了社會資本，共同支持具有創新能力和成長潛力的企業，為我國股權投資市場的發展注入活力，實現政府意圖與市場力量的有機結合。

公司制、有限合伙制和契約制是政府引導基金的三種主要組織形式，它們在運作機制、法律責任和管理結構上各有特點。公司制政府引導基金以股份有限公司或有限責任公司形式設立，具有獨立法人地位，決策流程規范，股東責任明確，但可能面臨較高的稅負和較復雜的決策程序。有限合伙制政府引導基金由普通合伙人和有限合伙人組成，普通合伙人負責管理，有限合伙人負責出資，具有較好的激勵機制和風險隔離，但合伙協議的變更較為復雜，且對普通合伙人的依賴性較強。契約制政府引導基金基于信托契約建立，管理靈活，成本較低，但權益調整和利益分配機制較為復雜，且契約的變更相對困難。比較而言，公司制更側重于穩定性與規范性，有限合伙制更強調靈活性與激勵性，而契約制則在中短期項目中更具成本優勢（表1）。

截至2024年年末，中國政府引導基金累計規模已達335萬億元，累計數量達1627只。2024年，新增省級政府引導基金規模為1944億元，較2023年同期上升175%，也是自2016年以來規模增長較快的年份，為推動經濟高質量發展貢獻了不可替代的力量。政府引導基金呈現三大趨勢，具體如下。

1層級下沉：省級以下基金占比提升，縣級基金逐步興起，如南漳縣5億元政府引導基金。

2專業化分工：從綜合性基金轉向產業細分領域，如深圳“20+8”產業基金集群。

3政策松綁：2025國辦1號文明確“降低返投比例”“取消注冊地限制”，推動基金回歸市場化本質。

（二）政府引導基金的運作模式

國資和政府引導基金持續占據主導地位。具體來看，2024年在4556家機構有限合伙人（LP）中，國資背景和政府引導基金的數量達到2709家，較2023年的2266家增長1955%。其占比也從5176%提升至5946%，成為市場主力。從出資活躍度來看，2024年國資和政府引導基金共完成3993筆出資，占全部機構LP總出資筆數的6550%。從出資規模來看，其累計認繳出資額高達1254277億元，占總額的8158%，較2023年的7743%進一步提升。

國資和政府引導基金在2024年的大規模出資，為股權投資市場注入了穩定資金，在市場整體收縮的背景下發揮了逆周期調節作用。它們在引導社會資本、支持產業發展方面發揮了關鍵作用，推動相關產業的創新和發展，為經濟高質量發展貢獻力量。

1架構設計：主流采用“引導基金—母基金—子基金”三級架構，南漳縣同時設立政府引導基金（財政出資5億元）、國投母基金（國有資本出資10億元）以及南漳縣清大水鏡項目子基金（國有資本出資5億元），形成差異化定位。

2投資限制：根據《政府引導基金暫行管理辦法》，禁止從事股票、期貨等高風險投資，并要求單項目投資額不超過基金規模的20%。

3返投機制：傳統返投比例多為1～3倍，但2025年國辦1號文試點地區已逐步取消硬性要求，轉向“政策目標綜合考核”。

政府引導基金的協同監管體系是由財政部門、發展改革部門以及證券監督管理機構共同構成的綜合性監管架構。在這一體系中，財政部門主要負責政府引導基金的預算管理、資金撥付和績效評價，確保基金運作符合財政資金使用的規定和要求，同時監督基金的風險控制和財務穩健。發展改革部門則側重于政府引導基金的投資方向和政策目標的實現，負責審批基金設立、投資計劃和政策指導，確保基金投向符合國家宏觀經濟政策和產業發展規劃。證券監督管理機構則負責對政府引導基金的市場行為進行監管，包括基金募集、投資運作、信息披露等環節，以維護股權投資市場的秩序，保護投資者合法權益。這三個部門的協同監管形成了一個全方位、多層次的監管網絡，有效保障了政府引導基金的健康運行和功能發揮（表2）。

根據2025國辦1號文，后續有關部門將按職責分工制定出臺政府引導基金預算和國有資產管理、績效考核、信息統計、信用建設、登記備案等配套細則，以《政府投資基金暫行管理辦法》和《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》為核心，配以諸多配套細則，構建“1+N”制度體系。2025國辦1號文件將地區政府引導基金的統籌管理工作收歸于省級政府，具體而言，省級政府將對于其轄區內的省級、市級乃至區級政府引導基金的總體布局、投資領域和設立要求予以明確。未來，部分省級政府可能將結合2025國辦1號文精神和本省的產業發展條件修訂及完善該省政府引導基金管理規定。

三、政府引導基金發展瓶頸與政策應對措施

（一）基金發展瓶頸

1資金來源不規范，隱性債務風險加劇。部分地方政府在基金資金來源上存在不規范行為，通過違規舉債或強制國企注資基金。這不僅增加了隱性債務風險，還可能導致國有資產流失。同時，部分地方政府未充分評估財力，導致財政緊張，影響公共服務，甚至可能引發社會不穩定。

2績效管理薄弱，短期考核主導。地方政府在基金績效考核中過度關注短期財務指標，忽視了政策目標與長期效益的評估。這導致基金過于注重短期收益，忽視產業引導和長期戰略價值。缺乏科學的績效評價體系，導致管理缺乏有效監督與激勵機制，影響基金的健康發展。

3縣級基金盲目擴張，資源配置失衡。近年來，部分縣區政府盲目跟風設立基金，未考慮產業基礎、資源稟賦和財政承受能力。據統計，2024年6月，全國縣級政府引導基金已突破2000只，其中近30%存在重復設立問題。基金規模普遍不足3億元，難以形成有效投資能力。部分縣區將超過15%的財政收入投入基金，嚴重擠壓民生支出，影響財政可持續性。

4招商引資過度依賴，政策目標偏離。地方政府將基金過度作為招商引資工具，導致政策目標偏離。為吸引企業落戶，部分地方政府設定過高的返投比例和嚴格的注冊地限制，忽視基金的產業引導功能。例如，某沿海開發區設定200%的返投比例，強制將60%資金投入本地基建，背離產業引導初衷。這種“賠本招商”模式導致地方政府引導基金的平均收益率低于市場化基金，影響基金可持續發展。

5盲目投資熱門賽道，同質化競爭加劇。地方政府缺乏對本地資源稟賦的分析，盲目跟風投資熱門賽道如新能源、半導體等。2024年，新能源領域政府引導基金規模突破萬億元，其中40%資金流向已產能過剩的鋰電池環節。過度集中投資加劇同質化競爭，推高資產價格，可能引發泡沫，影響基金的長期穩定性。

6存量基金低效運作，資源配置不當。截至2024年底，全國超過600只政府引導基金的實際投資進度低于30%，約40%的基金存在投資方向交叉問題。例如，中部省份設立的三只半導體基金竟同時投資同一家未上市企業，反映資源配置錯位。部分基金未結合當地產業實際，投資方向與地方需求脫節，影響了基金的整體效能。

（二）政策核心要點

1概念界定：政府引導基金和國資基金并非同等概念。從指導意見定義的對象來看，只有最上層的財政預算出資基金屬于指導意見規制的“政府引導基金”。政府引導基金主要目標是社會效益的實現，而國資基金更側重經濟效益。

2分級審批：中央財政基金由國務院批準，省級地市級基金由同級政府批準，縣級基金嚴控并由上級政府審批。一方面，“縣級基金”屬于嚴控范疇，需由上級政府審批并論證充分的合理性、必要性；另一方面，縣級政府新設基金管理人也是“嚴控”范疇（表3）。

3容錯機制：參考上海、湖北等地經驗，對因技術風險或不可抗力導致的損失予以免責，降低“不敢投”顧慮。例如：2024年12月25日，上海市國資委出臺全國首個省級國資基金考核評價制度文件《市國資委監管企業私募股權投資基金考核評價及盡職免責試行辦法》第16條規定了五類免責情形。

4定位重構：明確政府引導基金須服務“全國統一大市場”，弱化招商引資職能。2025國辦1號文明確取締招商型基金后，不單是一個口號的變化，后續逐漸在設立審批、審計稽核、績效評價上也會慢慢地體現出引導效果，逐步轉向對“政策目標綜合實現情況”的拆解和落地。

5市場化遴選：地方財政出資設立政府投資基金原則上不可以指定而應當一律進行市場化比選。基金管理人須公開競聘，南漳縣政府引導基金和國投母基金受托管理人——長江創業投資基金管理有限公司通過遴選程序合規落地。

6子基金直投：市場化子基金應直接投出政府資金，避免空轉。地方政府設立的基金層級受限，比如過往市級母基金投區級母基金，區級母基金再投市場化直投子基金，這種多層母基金結構可能受到一些影響。

7基金分類差異：創投類側重投早、投小、投長期、投硬科技，解決“卡脖子”問題，鼓勵母子基金結構，適當提高政府出資比例、延長存續期和績效評價周期；產業類重點投資產業鏈關鍵環節，結合母基金和直投方式。

8強化投后管理：政府可通過監督投向、跟蹤進度、委派觀察員等間接方式監管母基金管理人，避免行政干預；母基金加強對子基金的投向、運作與財務監督，強化盡職調查，為盡職免責奠定基礎。

9健全風險防控：“四個不得”即不得以基金財產與關聯方進行不正當交易或利益輸送；不得從事法律、法規或行業規章禁止的業務；不得新增地方政府隱性債務；不得強制要求國有企業、金融機構出資或墊資。

10．避免重設基金：原則上，同一政府不會在同一行業或領域內重復設立政府投資基金。然而，不同的政府投資基金可以共同參與同一項目的投資或在同一項目上進行后續投資。對于已經存在的同類型基金，不要求強制合并或注銷，而是鼓勵通過基金重組的方式進行調整。新設同類型基金將受到一定的限制。

四、基金招商模式演變與縣域招商破解之道

（一）基金招商模式演變

2015年11月，財政部發布了《關于印發〈政府投資基金暫行管理辦法〉的通知》（財預〔2015〕210號），為政府財政資金通過設立政府引導基金進行股權投資提供了制度支持，標志著中國各地政府引導基金進入大規模發展階段。

在初期，地方政府普遍采用參股子基金模式。具體來說，政府出資30%，基金管理人募集其余70%的社會資本，共同設立子基金。這一模式有效放大了政府財政資金的杠桿效應，吸引社會資本參與地方經濟發展，提升了財政資金使用效益。因此，政府引導基金成為推動地方經濟發展的重要工具。

政府引導基金的蓬勃發展促進了中國股權投資和創業投資行業的成長。根據基金業協會數據，截至2024年12月，私募股權和創業投資基金管理人合計為12083家；私募股權投資基金數量為30282只，存續規模為1094萬億元；創業投資基金數量為25133只，存續規模為336萬億元。

然而，根據2025國辦1號文，以參股子基金返投方式進行招商的基金招商模式將終結。這并不意味著地方政府失去了通過基金推動地方經濟發展的工具，而是要求地方政府更加科學靈活地運用政府引導基金。

與傳統的參股子基金返投模式相比，合肥市的“基金招商”模式具有兩個顯著特點。一是合肥的招商基金主要來自地方國資平臺，由地方國資平臺組建基金并直接投資企業。二是合肥的基金招商聚焦鏈主企業，緊密結合本地產業基礎和優勢，推動產業升級。相比之下，子基金返投模式面臨較多投資困境。基金管理人需要在考慮財務回報的同時，還要兼顧地方返投要求，造成“既要、又要、還要”的局面，難以兼顧各方目標。

合肥的基金招商模式則更加簡潔高效。資金主要來自地方政府的國資平臺，政策目標單一，專注于成功吸引企業落地。這使合肥的招商操作更加聚焦、靈活，并且高效執行。根據2025國辦1號文的要求，地方政府應根據本地經濟發展需求，明確基金的政策目標，并制定相應的投資策略、管理方案，從而最大化政府引導基金在推動地方經濟發展中的作用。

（二）縣域招商難題與破解之道

縣域地區招商面臨的主要難題包括基礎設施不完善、產業鏈單一、市場規模有限、人才短缺等問題。由于縣域缺乏大城市的資源與優勢，招商過程中的困難不言而喻。企業在選址時通常考慮低成本要素、產業鏈安全和市場潛力，其中交通成本對企業運營影響較大，交通不便可能增加運輸成本，降低投資吸引力。此外，產業鏈單一，配套能力不足，使得企業難以找到合適的上下游供應商，影響生產效率。

解決這些問題的關鍵在于“穩商”——通過聚焦龍頭企業或領軍企業，帶動整個產業鏈的發展。具體措施包括完善基礎設施、提供技術研發支持、建設高標準廠房、優化營商環境等。例如，南安市通過合理規劃產業園區，集中資源支持九牧集團，成功構建了完整的產業鏈，并推動了相關配套企業的落地，帶動了區域經濟的增長。

同時，場景招商也是一種有效策略，即圍繞新技術和新領域，梳理具體的招商需求，幫助企業理解當地資源優勢，降低投資成本。通過場景招商，可以吸引符合需求的企業進入，提升招商效率。此外，地方政府還可以通過扶持本地有潛力的中小企業，幫助其成長為鏈主企業，從而帶動整個產業鏈的發展，促進經濟的高質量發展。

五、政府引導基金的未來趨勢

政府引導基金的發展呈現出以下趨勢：一是基金規模持續增長，隨著“土地財政”低迷，政府將加快發展“股權財政”。二是基金質量不斷提升，進入整合優化、高質量發展的新階段。三是競爭加劇，具備專業優勢和項目資源的基金管理人將脫穎而出，單純依靠收取管理費的管理人將面臨淘汰。四是財政國資主導地位愈加明顯，財政、國資直接投資加上LP資金，成為股權投資市場的主力，基金的財政化、國資化趨勢日益加劇，且部分基金的存續期已延長至10年以上。五是基金業態發生變化，從“引導基金”到“招商基金”，再到“投資基金”，政府引導基金的設立不再以招商引資為主要目的，政策導向鼓勵降低或取消返投比例，有助于提高財政資金使用效率，推動基金回歸本源，落實全國統一大市場建設要求。六是免責容虧的細則仍需進一步完善，需建立科學的考評機制，以解決“不敢投”和“不愿投”的問題，確保容錯免責措施適應不同性質的財投和國資機構，制定可操作的細則來保障基金運作。

六、結論

股權財政的興起標志著中國財政體系從“土地依賴”向“資本賦能”的轉型。政府引導基金作為核心載體，需在政策合規性、運作市場化及產業導向性之間尋求平衡。2025國辦1號文的出臺為行業規范化發展奠定了基礎，而地方實踐如南漳縣“2+N”產業基金集群為全國提供了一定的借鑒價值。未來，隨著財政資金進一步向硬科技、綠色經濟等領域傾斜，政府引導基金將在推動經濟高質量發展中發揮更大作用。

參考文獻

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