新業態、新風險與非繳費型養老金

內容提要 數字經濟的興起及其伴生的新就業形態給養老保險制度帶來了諸多挑戰，雇主的缺位、收入的不穩定和就業的流動性等因素成為新業態從業人員參加社會養老保險的嚴重障礙，由此產生了潛在的養老風險。為探索非繳費型養老金作為政策回應工具的適應性，文章引入全民收入理論，認為全民基本收入的“全民性”“無條件”和“保基本”等特性與非繳費型養老金的“普惠性”“非繳費性”和“基礎保障性”高度契合，可以為非繳費型養老金制度的建立提供理論借鑒和實踐啟發。因此，建議將城鄉居民養老保險的基礎養老金優化升級為非繳費型養老金，以化解新業態從業人員乃至全體國民的養老風險，完善我國的多層次、多支柱養老保險體系。

關鍵詞 新業態 養老風險 全民基本收入 非繳費型養老金

〔中圖分類號〕Ｃ９１３．７；Ｆ８４２．６ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２５）０４－０１２２－０９

一、問題的提出

德國社會學家烏爾里希·貝克在其經典著作《風險社會：新的現代化之路》里提出隨著非標準化就業形式的出現，“工作和非工作的邊界具有了流動性，靈活而多元的未充分就業形式也廣為傳播”。① 現實的發展如出一轍。以大數據、人工智能為代表的數字技術逐漸成熟，推動了數字經濟的蓬勃發展，對人們的生產和生活方式產生了深刻影響。根據《中國數字經濟發展研究報告（２０２４年）》發布的數據，２０２３年我國數字經濟規模達到５３．９萬億元，占ＧＤＰ比重為４２．８％，對ＧＤＰ的增速貢獻達到６６．４５％。②數字經濟在促進經濟增長的同時，也對就業領域產生了深刻影響，催生了平臺經濟、共享經濟等新就業形態，還帶來了自由職業、靈活就業等多元就業形式。

相較于傳統就業形式，雖然新就業形態更加符合現階段數字經濟下靈活用工的需要，但也呈現出勞動關系非標準化、工作內容多樣化、工作安排去組織化、工資薪酬不確定等特征，對現行的社會養老保險制度造成了巨大的沖擊和挑戰。現行的社會養老保險制度是以標準勞動關系為基礎，而多數新業態從業人員是非標準化就業，勞動合同的缺失使其不得不游離于社會養老保險制度之外。制度的排斥加上新業態從業人員繳費負擔重、戶籍限制等各種原因，使得該群體參保人數不多、參保比率較低，為未來的養老留下后顧之憂。因此，本文基于新業態的發展趨勢及其帶來的參保難題，圍繞養老風險的形成與化解，借鑒全民基本收入的理論和方式提出社會養老保險制度應該進行適應性改革，適時建立全民普惠的非繳費型養老金，以此應對未來的養老風險。

二、新業態帶來新風險：社會養老保險面臨的沖擊與挑戰

在社會政策研究中，“風險”一直都是重要概念，對風險的認知和管理推動著各國社會政策的改革。社會養老保險是伴隨工業化而來的一種老年風險管理機制，相關制度建立在勞動者持續而穩定的工作基礎之上，主要特征是勞動者的標準化就業。而在后工業或數字經濟時代，勞動關系呈現出明顯的非標準化，越來越多的固定就業被靈活就業所取代。就業形態的變化必將沖擊以標準化勞動關系為制度基礎的社會養老保險，不可避免地帶來一定的養老風險。

１.勞動關系與參保繳費的錯位

非標準勞動關系是在靈活就業與制度轉軌中產生出來的一種特殊類型的勞動關系。① 非標準化是新形態就業人員勞動關系的主要特征，主要表現在工作場所和工作時間的不固定性、勞動者薪酬的靈活性、勞動過程依賴于網絡性等。非標準化勞動關系給勞動者參加社會保險制度造成了極大障礙。這是因為現行的社會養老保險制度是建立在標準化勞動關系之上，是一種典型的雇主和雇員共同分擔繳費責任的制度設計，目的是實現勞資雙方的合作，從而構建和諧的勞動關系。而數字經濟導致就業形態的變化則是打破了這種合作與分擔的機制，造成了勞動關系與參保繳費的錯位。

從單位繳費角度看，新業態從業者由于勞動關系模糊而少有用工單位為其繳納基本養老保險，難以通過單位繳費獲得養老保險。正規就業者更容易受到《中華人民共和國勞動法》的保護，而衡量正規就業與否的一個標準就是勞動合同的簽訂。新形態經濟下出現的網約工、外賣員等靈活就業群體，大多不屬于正規就業而且雇主難以明確，這使得新業態從業人員無法簽訂勞動合同，也就難以享受勞動權益保障。從個人繳費角度看，雖然法律保障了新業態從業人員參保基本養老保險的權益，但沒有進行強制規定，結果是相關的法律規定只是為靈活就業人員的參保提供了政策依據，具體到是否參保則沒有強制性。顯然，由于缺少法律或政策的嚴格要求，加上雇主規避成本的考慮，實際執行中難免出現參保率的下降。

２.收入水平與繳費負擔的差距

新業態從業人員由于就業的不穩定和靈活性，收入水平多數不高，而且收入差距的區間較大。根據張禧等對云南省Ｌ市的調查，月收入１０００—３０００元的占比為４９．２５％，對調查的分析也顯示被調查人員的薪資及收入與其參保比例成正比，月收入５０００元以上的全部參加養老保險，月收入１０００以下的靈活就業人員基本沒有參保。② 這說明收入水平是靈活就業人員參保與否的一個關鍵因素。岳宗福等在山東臨沂的調查顯示，外賣騎手月均收入集中于３０００—５０００元，月均收入５０００元以上的外賣騎手占被調查人數的３３．６７％。③ 陳緯棠在廣州的調查顯示，月收入處于４０００—６０００元的外賣騎手約占４０．９％，月收入為２０００—４０００元和２０００元以下的外賣騎手均約為１４．３％，④可見大部分外賣騎手的月收入集中在４０００—６０００元。表面上看來，廣州外賣騎手的月收入還不算太低，但是與廣州市２０２３年城鎮私營單位就業人員的年平均工資８１９１１元⑤相比，還有些差距，關鍵問題是他們還要承擔全部的養老保險繳費。

經濟能力直接決定并影響著參保意愿與參保能力。工資收入的起伏不定，極大地影響著個人生活及日常消費，帶來參保能力的不足，也可能造成參保繳費時斷時續的狀況。根據行為經濟學的解釋，流動性約束的存在會限制消費者當期資源的獲得，①為確保當期消費，部分低收入群體會減少其他金融或保險行為，如停止養老保險的參保繳費。② 更重要的是，與城鎮職工由單位承擔主要繳費不同，靈活就業人員則是大多數由個人承擔２０％的全部繳費，相對較高的繳費負擔導致許多新就業形態勞動者無法形成正確的參保意識和長期參保的穩定預期，不參保或者僅滿足１５年最低繳費年限成為該群體的行為選擇。③ 趙青的研究也證明了這一點，新業態從業者被問及“為何沒有參加職工養老保險／職工醫療保險”時，回答“繳費太高，負擔不起”的人占比最高，分別達到３６％和１６％。④

３．參保戶籍與轉移接續的限制

新業態從業人員參保的戶籍限制主要體現在參加城鄉居民養老保險方面。與城鎮職工基本養老保險依附于工作單位不同，城鄉居民基本養老保險的參保人群實質上主要依托地方財政的補貼，所以參保戶籍限制的實質是就業地政府不愿承擔非本地就業者的參保補貼。這在各地出臺的鼓勵靈活就業人員參保的政策措施中可以看出，盡管除北京、上海等超大城市之外，靈活就業人員參加城鎮職工基本養老保險大多放松了戶籍限制，但是如果參加當地城鄉居民基本養老保險制度則會受到戶籍限制。盡管人力資源和社會保障部等八部門共同印發的《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》指出“各地要放開靈活就業人員在就業地參加基本養老、基本醫療保險的戶籍限制”，但是由于缺少具體政策支持的制度，靈活就業人員即便就地參保也難以獲得對當地戶籍人口靈活就業人員的參保補貼，致使參保負擔苦樂不均，從而在某種程度上抑制了就地參保意愿。

此外，新業態從業者由于工作不穩定且流動性大，不可避免地涉及工作地點的變更，也就帶來了養老保險參保繳費頻繁轉移接續的問題，無形中增加了參保繳費的難度。雖然國家已經制定了不同人群和地域之間的轉移接續辦法，總體上做到了轉移接續的有策可依，但是統籌基金不能轉移或僅能部分轉移、繳費年限不能合并計算、待遇領取與在地參保年限掛鉤、各地繳費基數和養老待遇存在差異等現實的難題，使得多數新業態從業人員在復雜的轉移接續面前顯得躑躅不前，最終選擇知難而退。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》明確提出“全面取消在就業地參保戶籍限制，完善社保關系轉移接續政策”，從另一個角度說明了參保的戶籍限制和轉移接續還存在明顯的障礙。

現實中我國靈活就業人員的參保狀況確實不夠理想。有學者對國內某網約車公司的研究發現，占注冊司機總數７０％的專職司機參保率大概為７０％，主要參保渠道一是回戶籍地參加“新農保”，二是通過親戚朋友或人力資源服務公司進行掛靠參保，而余下大概３０％的專職司機則完全沒有參加任何社會保險。⑤ 《２０２３年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》的數據顯示，２０２３年末我國城鎮就業人員為４７０３２萬人，而城鎮職工基本養老保險的參保職工為３７９２５萬人，二者的數據之差可以證明仍有９１０７萬城鎮就業人口沒有參加職工基本養老保險，應該說其中大多數是靈活就業人員。⑥ 現實的參保困境逼迫大部分靈活就業人員只能選擇回鄉參加城鄉居民基本養老保險，但回鄉參保又會面臨待遇偏低的窘境，不僅待遇水平遠遠低于城鎮職工，而且多數僅相當于當地最低生活保障標準的１／３。對新風險的識別和研判，是社會政策應對社會風險的前提。對此，許多國家已經意識到，隨著靈活就業人員的比例不斷提高，如何將靈活就業者納入社會保障保護，在政策議程中具有首要位置。① 所以，在當前養老保險政策體系與新業態發展趨勢不相匹配之時，亟須進行制度創新。

三、全民基本收入：應對養老風險的政策啟示

人工智能的快速發展使得全民基本收入不僅得到學界的重視，政界同樣開始關注，也引發了如何構建未來社會保障制度的討論。面對新業態的發展趨勢及其帶來的就業不穩定，建立在全職工作基礎上的職工養老保險制度難以形成對社會成員的有效保護。此種新風險的出現，促使人們尋求新的解決問題思路和風險防范機制。目前，有些國家已經開始根據新的社會風險管理思路，嘗試建立適應靈活就業的社會政策體系，方式之一是建立非繳費為基礎的社會保護政策，其中的邏輯與全民基本收入理論十分類似。

１．全民基本收入的源起與邏輯

盡管全民基本收入（ＵｎｉｖｅｒｓａｌＢａｓｉｃＩｎｃｏｍｅ，ＵＢＩ）的概念眾說紛紜，但僅從字面上理解就可把握其核心，即“全民”“無條件”和“基本”。本文采納英國學者蓋伊·斯坦丁（ＧｕｙＳｔａｎｄｉｎｇ）的定義：“定期無條件向個人支付的一筆適當金額。”②全民基本收入的理念源于１６世紀，早期主要出現在一些空想社會主義者和社會思想家的著作中，主張政府應為居民提供“最低收入”或“生活必需品”。③ 一般認為，托馬斯·莫爾在《烏托邦》中提出的基本收入概念是基本收入思想的萌芽。其后，社會學家孔多塞在《人類精神進步史表綱要》中也主張應該向全社會成員提供“基本贈與”，托馬斯·潘恩則在其著作《平均地權的正義》里提出了全民基本收入的具體概念。而到２０世紀后期，比利時學者菲利普·范·帕里斯在《所有人的真正自由》中進一步提出全民基本收入應確保給每一位社會成員無條件地發放一筆基本收入。④ ２１世紀以來，部分國家對全民基本收入討論日趨熱烈，并開始實施相關的政策實驗：一是作為發展中國家的反貧困措施；二是能夠有效回應技術變革對就業市場造成的沖擊。正如有學者所言：“無條件基本收入理論是當前國際上用來解決社會不平等、貧困問題以及應對新興科技挑戰、維護社會正義和自由的一個非常重要的理論，在一些國家開展了不少試驗并取得良好的效果。”⑤

在很長一段時間里，全民基本收入僅僅是一種社會思潮，但是隨著人工智能時代的到來與快速發展，就業的不穩定及其帶來收入不確定的出現，使得政府開始將全民基本收入理念帶入公共決策中，其逐漸從思潮演變為公共議題。美國學者安妮·羅瑞認為可以用全民基本收入理念去解決智能時代的技術性失業風險及其帶來的問題。⑥ 尤其是隨著零工經濟規模的持續擴大，所催生的區別于傳統雇傭關系的新型勞動關系使得零工經濟從業者與互聯網平臺的運營者之間并沒有構成嚴格意義上的雇傭關系，因而容易出現工作收入低和不穩定的現象。⑦ 同時，勞動關系模糊的勞動者處于監管的灰色地帶，大多數勞動法對雇主和雇員的角色和職責規定不明確，因而這一勞動群體往往沒有養老金，沒有醫療或失業保險，也沒有正規勞動者享有的任何常見的福利。⑧ 可見，在技術變革帶來失業風險以及收入低和不穩定的環境下，為保證所有社會成員的基本生活需要，全民基本收入的理念提供了一種理論上的解決思路。

２．全民基本收入的探索與實踐

全民基本收入理論作為社會保障的新思潮，在一些國家已經開展了有益的探索和實踐。在發達國家中，以美國阿拉斯加州的“永久基金分紅”制度和芬蘭的“無條件基本收入”實驗最為著名，也取得了不錯的社會效應。比如針對芬蘭試點的中期評估表明，盡管全民基本收入對就業和收入影響都不大，但民眾的社會信任水平和幸福感確實得到了提升。① 與發達國家希望借助全民基本收入改革現有社會保障體制、應對新技術革命帶來的就業市場挑戰不同，一些發展中國家普遍希望全民基本收入成為替代性扶貧政策。② 其中，印度的全民基本收入實驗比較知名。２０１１年印度中央邦（ＭａｄｈｙａＰｒａｄｅｓｈ）選取８個村莊的所有村民發放全民基本收入，并且選取類似的１２個村莊作為對照組，時間持續１年半。金額的發放遵循“足夠改善生活但不足以有尊嚴的生活”的原則。根據印度自顧婦女協會（ＳＥＷＡ）與聯合國兒童基金會（ＵＮＣＥＦ）的后期評估，實驗組女孩營養狀況提升了２０％，而對照組僅提高１０％；實驗組有７６％的家庭購買了醫療保險，而對照組僅有２.５％；實驗組的女孩入學率為６６％，而對照組僅為３６％。③

與印度類似，納米比亞開展全民基本收入試點的主要原因是由于貧困和失業問題。根據學者的研究，④納米比亞在２００８年實施基本收入保障計劃（ＢａｓｉｃＩｎｃｏｍｅＧｒａｎｔ，ＢＩＧ）試點之前，失業率達到了５１.２％，其中女性的失業率為５８．４％，１５—２４歲青年的失業率高達７５％。如果以每天１美元的國際貧困線計算，６２％的人口生活在貧困線以下。而根據２００４年納米比亞家庭收入和支出調查（ｔｈｅＮａｍｉｂｉａＨｏｕｓｅｈｏｌｄＩｎｃｏｍｅａｎｄＥｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅＳｕｒｖｅｙ）顯示，貧困發生率為２８％。基于這種情況，納米比亞政府在２００２年呼吁建立ＢＩＧ，然而直到２００４年在民間組織納米比亞基本收入保障聯盟（ｔｈｅＮａｍｉｂｉａｎＢＩＧＣｏａｌｉｔｉｏｎ）的推動下才獲得民眾的廣泛支持，此后經過３年多的努力，２００８年１月在Ｏｍｉｔａｒａ的Ｏｔｊｉｖｅｒｏ開啟了為期２年的試點，給予每位６０歲以下⑤的居民每月１００納元的基本收入補貼，資金來源于當地支持者與國際組織（包括教會）的捐助。根據對試點地區的評估，無論是貧困發生率和失業率，還是兒童的營養不良和輟學率，甚至是債務率和犯罪率都發生了大幅的下降，可以說這一試點地區的發現正好與一些反對者所認為的全民基本收入會滋生惰性和依賴感完全相反。⑥

３．全民基本收入的總結與反思

概覽開展全民基本收入試點的國家，實行的目的和采取的方式大致可以分為兩類。在發達國家，主要是應對新業態出現導致的失業率增加，以及為了改善社會保障制度的效率，比如芬蘭“無條件基本收入實驗”的另一目標是探索如何降低社會救助和失業保險的支出，采用的方式也多是基于國家的財政稅收或其擁有的特殊資金，比如阿拉斯加石油基金的股息。而在發展中國家，其目的基本上是針對貧困和失業問題，其資金來源多是國際組織和慈善捐助，包括肯尼亞、巴西等其他國家的探索也多是如此。從試點的效果來看，盡管不同實驗的領取者個體有差異以及效果也不同，但群體的平均效應可以說明全民基本收入計劃使得受試者的收入、儲蓄、醫療衛生設施的使用、勞動力參與、童工、家庭暴力、婦女賦權、婚姻、生育率等都有改善。① 還有，試點的開展也是為了尋找應對社會變革的工具。比如，斯坦福大學基本收入實驗室（ＢａｓｉｃＩｎｃｏｍｅＬａｂ，ＢＩＬ）和美國全國城市聯盟（ＮａｔｉｏｎａｌＬｅａｇｕｅｏｆＣｉｔｉｅｓ，ＮＬＣ）聯合發布的研究報告認為，對于隨著第四次工業革命興起而出現的自動化、不穩定的就業、經濟不安全感以及不平等的加劇等問題，政府需要采取一系列政策干預措施，雖然不能指望單一政策能解決上述所有的問題，但越來越多的證據表明，全民基本收入可能特別適合解決其中的一些問題。②

盡管全民基本收入對于減少貧困、健康改善、教育機會、經濟獨立、提高尊嚴等方面均有正面影響，但對全民基本收入計劃的擔憂和質疑也一直存在。比如有學者認為基本收入低于貧困線將不足以消除貧困，高于貧困線又會造成財政和稅收負擔并影響經濟發展，從而陷入所謂的“兩難困境”。③ 還有學者認為與工作無關的全民基本收入顯然與以“勞動—回報”為基礎的傳統工作倫理相悖，與就業毫無關系的基本收入存在較明顯的道德風險。④ 總的來說，在理論上的質疑主要集中在財政的可持續性和工作倫理方面，認為全民基本收入既造成了財政負擔，也會對自主自立的工作倫理造成極大傷害。而在實踐層面對全民基本收入也有所反思，比如ＵＢＩ官網關于“ＴｈｅＰａｌｇｒａｖｅＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＨａｎｄｂｏｏｋｏｆＢａｓｉｃＩｎｃｏｍｅ（ＥｘｐｌｏｒｉｎｇｔｈｅＢａｓｉｃＩｎｃｏｍｅＧｕａｒａｎｔｅｅ）”的書評認為，盡管試點表明了全民基本收入具有一定的積極效果，但也存在試點樣本較少、補助金額較低、評估方法不夠科學等問題，比如對納米比亞試點的評估方法就多有質疑。⑤ 事實也可以從某種程度上證明這一點，目前世界上尚無任何一個國家能夠將試點轉為全面實施，因此也就難以評估全民基本收入對宏觀經濟的影響。也有學者認為當前研究尚不充分，難以證明全民基本收入能夠長期提高受益者的經濟流動性和福祉水平。⑥

即便如此，上述探索畢竟為未來風險的應對提供了一些有益的嘗試。人工智能帶來的新業態變革已是不可避免，隨之帶來的就業和收入風險亦是難以忽視，貧困和失業問題在一些國家或地區也是不容回避，關鍵是如何探索一種適宜的方式予以回應。就我國而言，近年來技術變革帶來的失業以及零工經濟下的就業不穩定和收入較低的現象，導致當前社會保障制度的有效覆蓋面有所下降，這些問題應該引起足夠的重視。可以說，要想擴大社會保障制度的實質覆蓋面，實現對公民權益的基本保障，國家應該探索普惠性社會保障制度的可行性，對此全民基本收入可以提供有益借鑒。正如有學者所言：“在應對人工智能時代技術性失業風險時，選擇技術進步路徑只能暫時緩解失業風險，而通過嵌入全民基本收入政策才能保障這個時代中‘無分之人’的基本生活，增加政治信心。”⑦

四、非繳費型養老金：回應養老風險的政策工具

正如全民基本收入理論的探索是基于社會的變遷和就業的不穩定，新業態下養老保險制度改革的邏輯與之類似。蒂特馬斯（Ｒｉｃｈａｒｄ Ｍ．Ｔｉｔｍｕｓｓ）曾提出：“專門為順應時代潮流和應對變革的風險而生的社會政策，也必須不斷地變化，不斷地進行評估、檢驗和改革。”⑧因此，對于就業靈活性帶來的參保繳費障礙及其產生的養老風險，須創新政策工具來對其進行回應。根據學界已有的研究與全民基本收入理論的啟示，本文認為化解新業態下未來養老風險的主要政策工具是建立面向全民的非繳費型養老金。這種以兜底、共享和普惠為價值導向的養老金制度，與以靈活就業為主的新業態有諸多契合之處。

１．非繳費型養老金的內涵及實踐

養老保險制度建立迄今，一直是繳費型養老金占據主導地位。然而，隨著靈活就業人員的增多、老年貧困的發生、繳費型養老金覆蓋面不足等問題的顯現，非繳費型養老金制度逐步進入人們的視野。近３０年來，引入非繳費型養老金制度的國家日益增多，非繳費型養老金制度也得到了足夠的重視，人們開始將其視為養老金改革的一個主要方向。但由于對非繳費型養老金的定義不同，各個國家在建立時以及不同的國際組織在統計資料時也有所偏差，目前公認的只有制度受益者無需繳費這一項。① 本文認為，非繳費型養老金是指僅以年齡和國籍為受益條件的養老金，不需個人繳費，目的是保障國民的老年基本生活，資金來源于政府的一般稅收或財政轉移支付，是一種與傳統繳費型養老金形成鮮明對比的養老金制度。

隨著非繳費型養老金在消除老年貧困、提供兜底保障方面成效愈為明顯，從２０世紀９０年代起，非繳費型養老金進入了快速發展階段，大量發展中國家紛紛引入或強化非繳費型養老金制度。以印度為例，由于繳費型養老金只能覆蓋部分城市正規就業群體，需要建立非繳費型養老金來保障大部分貧困老年人群體。② 印度非繳費型養老金實施以來，盡管制度覆蓋率不是太高，根據助老國際（ＨｅｌｐＡｇｅＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ）的數據僅為１８％，但在維持極度貧困老年人的生活水平方面發揮了重大作用。一項調查數據顯示，有１３．７％的女性老年人和２２．４％的男性老年人的主要收入來源是非繳費型養老金。③ 巴西在其養老金體系的改革中，引入專門保障城市非正規就業群體的“連續現金待遇”計劃，對解決非正規就業群體的養老保障問題提供了一種解決方案，使得貧困人口占比從２００１年的１３％降低至２０２０年的１.９％。④ 所以，有研究認為發展中國家的特性決定了養老金制度建設的重心在于建立普惠性國民年金或非繳費性養老金，因為非繳費性養老金對于減輕老年人及其家庭的貧困和脆弱性確實有顯著貢獻。⑤受此啟發，面對非正規就業群體的涌現和老年貧困問題，世界銀行在２００５年將“三支柱”擴展至“五支柱”，改革的主要成果是將“零支柱”的非繳費型養老金作為單獨支柱來提供最低水平保障。目前，實施非繳費型養老金的發展中國家主要集中在拉美地區、南部非洲地區及南亞國家。⑥

２．國內學者對非繳費型養老金的探討

國內學者對于非繳費型養老金的研究源于農村養老保障制度的探索。早在農村社會養老保險制度建立之前，楊立雄鑒于中國大多數農民收入低且沒有固定的收入來源，加之政府和集體繳費主體的缺位，建議農村養老保險的制度建設應該從社會保險退回社會救助，以非繳費性的老年津貼方案代替現行的以繳費為資格的養老保險制度。⑦ 楊娟同樣認為，非繳費型養老金的實施能帶來積極的社會經濟結果：一是有利于擴大養老保障體系的覆蓋范圍；二是有利于減輕老年人的貧困程度。⑧ 張思鋒、曹信邦則是根據我國養老保險制度“碎片化”的狀況，提出通過建立國民年金制度來實現養老保險的整合和優化。⑨至于建立非繳費型養老金制度的基礎，鄭秉文認為我國實際上已經存在一支非繳費型養老金，那就是城鄉居民基本養老保險制度中的基礎養老金。①

而近年來，隨著數字經濟的興起與和新業態的出現，研究此類議題時自然涉及與之相關的養老保險制度。尤其是針對新就業形態帶來的就業不穩定和勞動關系的不確定，許多學者認為應該摒棄權利義務相對等的社會保險思維，把制度建設的重點放在強調普惠和共享的非繳費型養老金。比如，何文炯基于數字化時代勞動力市場發生的巨大變化，認為基本養老保險制度應該“統賬分離”，逐步建立統一的國民基礎養老金制度或國民基礎養老保險制度。② 筆者也曾提出，面對自身的“內憂”與新業態沖擊的“外患”，城鄉居民養老保險制度亟須進行適應性改革，要在分離基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上將基礎養老金升級為普惠性非繳費型養老金。③ 盡管當前直接針對新業態下非繳費型養老金制度建設的研究不多，但前期學界關于新業態對養老保險沖擊與挑戰的研究，已經為該制度的構建奠定了一定理論基礎。

３．非繳費型養老金與新就業形態的契合性分析

非繳費型養老金的制度特性與新業態從業人員的養老風險高度契合。類似全民基本收入興起的邏輯，非繳費型養老金在新世紀開始引起全球范圍內的重視主要是其非繳費性、全民性和基本保障性等一些特征，這些制度特性可以最大可能地應對發展中國家非正規就業比例偏高，正規的社會養老保險制度無法實現制度有效覆蓋從而產生老年貧困的問題。而新業態下靈活就業人員的參保障礙，以及可以預見的未來養老風險，正好需要一種能夠有效避開繳費負擔高、轉移接續難、地域限制多等參保障礙的養老金制度。非繳費型養老金因其不受職業身份限制，僅以公民身份或居住條件來給付養老金，使得現階段未能參加職工養老保險的新業態從業者在未來也能享有一定的養老保障，維持其基本生活水平，不至于在老年陷入貧困。國外經驗已經表明，非繳費型養老金確實能夠發揮兜底性與基礎性的保障作用。

新業態的發展趨勢亦要求養老保險制度進行適應性改革。經濟形態決定社會政策，其中的邏輯是經濟形態的改變引起社會結構的變化，而社會結構的變化必然也需要相應的社會政策。正如社會養老保險是因應工業化帶來的社會風險而生，新業態的出現亦是伴隨著數字經濟或人工智能時代來臨的自然后果，因此社會養老保險制度也要做出相應的適應性改革。學界對此已有類似的研究或觀點。如徐曉新、張秀蘭認為隨著數字經濟時代來臨，經濟發展模式、社會風險和社會福利需求都將并且正在發生根本性變化，必須重新思考社會福利和社會政策體系設計問題。④ 具體到新業態下社會保險制度變革的問題，何文炯認為思考中國社會保障制度創新問題必須轉變思路，不能要求社會去適應原有的制度，而是要讓制度去適應社會的變化。⑤ 本文認為非繳費型養老金可以作為各類人群獲得養老保障的最大公約數——包括不同就業形式、崗位、領域以及不同地域間流動的勞動者，因此特別契合新業態下就業形式多樣化的社會發展趨勢。

五、結論與討論

黨的二十大報告指出：“社會保障體系是人民生活的安全網和社會運行的穩定器。”⑥換言之，社會保障是化解社會風險的重要制度安排。如何防范和化解未來的養老風險問題是當前制度優化的重中之重。正如社會學家丹尼爾·貝爾（ＤａｎｉｅｌＢｅｌｌ）所言：“社會學家始終要設法當預言家——要是不當預言家，也是觀察家。”①我們應該明白，經濟形態的變化必然造成社會結構的變革，并造成新的社會風險，因此解決社會問題和防范社會風險的社會政策，必須做出相應的調整。正如多支柱養老保險的出現是因應老齡化帶來的財政可持續性、發展中國家正規養老保險制度覆蓋面不足等現實問題，面對新業態的發展趨勢同樣需要社會養老保險制度進行結構性改革。黨的二十大報告和二十屆三中全會都明確指出“發展多層次、多支柱養老保險體系”，為此我國已經于２０２２年試點推行了更加適合靈活就業人員參保的第三支柱個人養老金制度，并且在試點兩年之后的２０２４年１２月１５日全面實施。但是，關于具有兜底保障作用的“零支柱”非繳費型養老金制度的探索還比較滯后，尚未引起足夠的重視。顯然，這種不平衡的發展格局和制度架構十分不利于“多層次、多支柱養老保險體系”的構建。

根據經濟的發展和社會結構的調整，分析與研判未來社會可能遇到的潛在風險是社會政策研究的關鍵議題。可以預見，未來的數字經濟必將更加發展，新業態的發展趨勢也必將更加深刻，靈活就業的方式也必將更加多元。如果養老保險制度不能做出適應性改革，不能創新出一套適應新業態的保障制度，未來的養老風險也必將顯現。前文已論述，非繳費型養老金具有的全民性、非繳費性和基礎保障性等特征，是當前經濟結構調整和就業形態變革之下的最優選擇。建立非繳費型養老金制度，實現繳費型與非繳費型養老金的融合發展與優勢互補，符合當前我國的發展形勢，不僅有利于完善我國多層次、多支柱的養老保險體系，有效緩解第一支柱的壓力，還有助于保障新業態從業人員的社會保障權益問題。

全民基本收入理論及其探索已經為非繳費型養老金的制度構建奠定理論基礎，我國城鄉居民基本養老保險制度之中的基礎養老金作為事實上的非繳費型養老金，已經擁有豐厚的實踐基礎和本土經驗。學界對改革的方案以及資金來源的途徑也已做了有益探索，比如張翔認為可以通過調整養老金財政補貼支出結構來實現，即降低對企業和機關事業單位退休人員基本養老金待遇財政補貼的比例，用于提高城鄉居民基本養老基礎養老金待遇水平。② 筆者較為贊同這一思路，也認為應該在分離基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，將基礎養老金優化升級為非繳費型養老金，其待遇水平也不應低于當地最低生活保障的標準，并且資金來源可進一步拓展。比如，從我國“主權財富基金”社會保障基金的投資收益支取一部分資金，這既是國外一些試點地區的做法，也是典型的“取之于民，用之于民”。加之我國具有社會主義市場經濟的制度優勢，黨的執政理念是“立黨為公，執政為民”，可以說各方面環境已經為制度的創新奠定了堅實基礎。關鍵是能否真正認清政策目標及其價值定位。如果僅僅將其視為一種財政支出的負擔，必然能夠找出諸多理由延緩制度的改革；如果將其視為新業態下養老風險防范與化解的機制，同時又是老年國民獲得生活保障的一項基本權利，也必定會找到解決資金問題的渠道，比如調整財政的支出結構，或者前文提到的“調整養老金財政補貼支出結構”。

作者單位：北京工商大學經濟學院

責任編輯：秦開鳳